我国农产品质量安全的法治保障研究＊

江晓华

（安徽农业大学 人文社会科学学院，安徽 合肥 230036）

农业为人类提供食物，满足人的最基本需求，关涉人的最基本权益，农产品质量安全关系人类维持健康生活的基本权利，关系国计民生和社会稳定。但农产品的生产者和经营者为了降低成本，追求更大的经济利益，往往置商业伦理和公众健康于不顾。农产品质量安全问题严重影响了我国农产品的国际竞争力，破坏了农业经济发展的基础；危害了公众健康权而增加了社会医疗成本，不利于国家和社会整体安全；制约了农村经济健康可持续发展，危害了农业生产者和经营者的整体利益。为此，我们必须认真对待农产品质量安全问题，既要改进农产品质量安全的法律制度，也要为农产品质量安全法律制度的运行创造良好的社会环境。

一、我国农产品质量安全在法律规制方面存在的问题

（一）立法缺失

目前，我国农产品质量安全的立法体系主要以《农产品质量安全法》为基本法，辅之以农业部颁布的部门规章。农产品质量安全的立法主要着眼于监管型立法，与农产品质量安全民事纠纷的专门立法是不具备的，司法解释处于空白，所以，导致司法实践困难较大。

就《农产品质量安全法》本身而言，也存在比较多的问题。具体有：第一，农产品的内涵不清晰，导致农产品与产品、食品的区别有困难，使得《农产品质量安全法》与《食品安全法》、《产品质量法》的衔接有问题。第二，农产品的市场准入制度有欠缺。这里包括农产品的产品准入和农产品的生产者和经营者的市场准入。第三，农产品质量安全标准过于空乏。农产品质量安全的标准类型、级别、制定主体、适用情形等缺乏规定。第四，农产品责任条款有问题。设计农产品缺陷责任的条款过于笼统，未能区分农产品生产者和销售者的不同责任形态，缺乏免责情形的规定。第五，立法的整体位阶比较低，规章内容多、法律规定少，这就导致农产品质量安全立法的法律效力不足。

（二）监管不足

首先，执法机关角色定位不准。执法部门在执法过程中过分关注部门利益，在责任问题上相互推卸，没有将农产品质量安全执法目的定位于维护公共利益和保障公众权益。其次，执法过程缺乏规范性和连续性。在我国打击有毒有害农产品过程中，常常出现运动式执法，在出现重大食品安全事故之后，相关执法部门进行突击性的检查、处理，缺乏常态化和预先性的执法机制。再次，执法部门多而杂，权责不清。现行法律、法规赋予卫生、农业、工业、工商、质检、商业等众多部门对农产品质量安全的执法权力，不可避免地会产生分段执法，各执一法，重复执法的现象。由于监督管理部门众多，各部门对法律的认识和理解不一致，在部门利益的驱动下，部门执法往往出现各取所需现象，有利则管，无利则推，部门之间执法不统一，监管责任难以落到实处。

（三）法律意识淡薄

法律意识淡薄主要包括监管者的法律意识淡薄、监管对象法律意识淡薄和消费者法律意识淡薄三个方面。第一，监管者对农产品质量安全的认识不足、法律认识不一，执法中没有统一标准，执法分工不细，难以协调配合。为了规避责任，监管者往往缺乏从“农田到餐桌”的全程的监管、控制、检测意识。第二，农产品生产经营者对农产品质量安全认识不足，法律意识淡薄。主要表现在生产经营者不按农产品生产的规定和技术操作规程进行生产，有的生产经营者和部分农民为了获得更多的经济利益，仍然在施用高毒、高残留农药，喷施农药安全间隔期没到就采收农产品上市。而各级政府部门又没有积极履行对农户的生产经营方式、理念和科学合理耕种、使用化肥、农药的必要培训，导致许多不安全的农产品流入市场。第三，消费者法律意识淡薄。面对技术日益高超的造假者，面对花样繁多几乎可以假乱真的假冒农产品，广大消费者不仅是维权积极性不高、维权意识差，而且维权力量薄弱。在没有给自身造成太大损失的情形下，消费者往往选择息事宁人，或者遇到农产品质量安全问题时也是一味忍让。即使因农产品质量问题导致消费者利益受到严重损害，由于维权费用、维权精力和维权途径、取证困难等问题，大多数受害者也不会选择维权。

二、确保农产品质量安全的法律对策

（一）完善农产品质量安全的法律法规体系

要完善农产品质量安全的法律法规体系，具体应从以下几方面采取措施。

第一，充实《农产品质量安全法》相关内容。增加有关农产品质量安全信息的条款，明确县级以上人民政府应建立统一的农产品质量信息公开制度，明确农产品质量安全信息发布的程序和具体内容；明确界定农产品的内涵、范围，区分《农产品质量安全法》与相关法律的调整范围；明晰农产品责任的内容、归责原则、适用条件，区别缺陷农产品和瑕疵农产品的不同责任形态和赔偿原则及内容。

第二，建立农业标准化法规体系。利用法律的形式实现农产品质量的标准化和规范化，加大农产品质量标准的制定和修订力度，解决技术指标落后、针对性不强、标准陈旧、配套性和可操作性差、重点不突出等问题，参照国际通行做法，将现有强制性农产品质量标准转化为技术法规。

第三，建立农产品市场准入制度。尽快出台《农产品市场准入管理条例》，逐步达成程序、监管、主体资格、法律适用上的一致性，加强对市场主体资格的审查；增强农产品市场准入法律制度的透明度，建设农产品质量登记与公示制度。

第四，建立农产品质量安全的风险预警机制。在风险评估方面，制定并完善农产品质量安全风险分析总则和具体事项评估指南，依托农产品风险评估专家委员会定期组织开展农产品质量安全风险评估。区分预警类别，选择预警的指标、手段和应对机制。

第五，通过法律解释和立法工作，衔接好有关农产品质量安全的行政法规以及刑法和民法之间的关系，形成全面、系统的农产品质量安全的法律法规体系。

（二）拓宽监管渠道，形成多元监管格局

农产品质量安全监管应运用博弈均衡思想，分析政府、市场和第三方如何才能达到博弈平衡点，以发挥三元监管主体的合力作用。从农产品质量安全的监管主体看，农产品质量安全监管可以分为行政监管、司法监管和社会监管，要理顺监管体系，发挥三元监管的合力作用。首先，以行政监管为主，形成相对统一的行政监管。我国应有一个专门、专业和权威的农产品质量安全监管职能部门，以该部门为核心建构行政监管体系，该部门应具备相对集中的监管权和事务协调权。从现行立法看，我国确立了农业行政主管部门作为农产品质量安全监管的主导部门，有必要在农业行政主管部门内设置专司农产品事务的机构，规定农业行政主管部门必要的行政强制权、许可权和处罚权，设计农业行政主管部门的司法建议权和行政建议权，建立建议反馈机制。为保证执法行为的合法性和效果，应确立定期联合执法机制，调动与农产品质量安全相关的商务、质检、卫生、工商、环境等部门多方力量，解决在农产品质量安全管理上存在的多部门管理而管理效果又差的问题。其次，要有效衔接行政监管与司法监管。行政监管与司法监管对接的情形有三方面，包括农产品质量安全涉嫌犯罪时，农产品质量安全涉及民事赔偿的和法律没有规定行政机关强制权的，其中法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行，法院不能推诿。农产品质量安全涉嫌犯罪的，行政主管部门要将相关材料证据及时转交公安部门，由公安部门立案侦查，检察机关审查起诉。农产品质量安全涉及民事赔偿的，行政主管部门要告知受害人进行民事赔偿诉讼，如果涉及面广泛，可以联系消费者协会，由消费者协会进行公益诉讼。在案件诉讼过程中要积极提供与案件相关的各类证据和材料。再次，要引入必要的社会监管。社会监管是指通过农产品行业协会、食品中介组织、消费者协会等第三部门参与监管，充分实现利益参与、制度创新、社会约束等相结合，以促进农产品质量安全保障机制的高效运作。

（三）提高参与群体的法律意识，满足消费者的知情权

各级政府及农业行政主管部门，要针对农产品质量安全宣传中存在的薄弱环节，拓宽宣传渠道，加大对农产品质量安全的舆论监督力度，提高农产品生产者和消费者的质量安全意识，提高农产品销售者和消费者抵制不合格农产品的能力。要充分利用村委会、农村集体经济组织、农村社区和农民专业合作社，在农产品产地做好安全普法宣传工作；要发挥消费者协会在推动消费者法律意识提高方面的作用，普及农产品消费的安全知识和法律知识，同时，司法部门要定期进行农产品质量安全的普法教育工作。要重视公众的知情权，要建立有效的农产品质量安全信息系统，通过定时发布农产品市场检测等信息，及时通报不合格农产品的召回信息，使消费者了解农产品安全的真实情况，增强消费者的自我保护能力。要严格要求农产品生产者和经营者履行农产品的告知义务，与消费者安全、产品选择有关的内容必须如实告知消费者，农产品的生产者和经营者若不履行告知义务则将承担相应的责任。

（四）完善相关的责任机制

从责任内容看，我国农产品质量安全的法律责任主要有以行政处罚为内容的行政法律责任、以损害赔偿为内容的民事法律责任和以刑事处罚为内容的刑事法律责任。从法律责任承担主体的角度来完善相关的责任机制，是应该更加有效和可行。

第一，生产者、经营者的法律责任。由于农产品质量安全法律责任的设置主要是针对生产者和经营者，他们是农产品质量安全法律责任的首要承担者。而我国现有的法律不能起到震慑农产品违法生产者和经营者的作用，故需要改革和完善农产品质量安全的相关法律责任，加大刑法在农产品质量安全方面的运用，加强法律法规的行政处罚力度。在民事责任方面，要制定便于消费者获得民事赔偿的法律制度，降低诉讼成本，合理分配举证责任，若生产者或经营者没有履行告知义务而又涉及赔偿的诉讼，可以适用举证责任倒置原则，以激励消费者积极提起损害之诉；若涉及缺陷农产品责任的，归责原则应该以无过错为一般规则，以过错原则为例外。

第二，农产品质量安全执法者的法律责任。要建立对农产品质量安全相关执法人员的责任审查机制，以增强执法人员的责任心，如果执法人员失职或监管不力，就必须追究执法人员的行政责任和刑事责任。各级政府及其职能部门要把农产品质量安全工作纳入各级政府的目标管理考核范畴，量化指标，明确责任，制定农产品质量安全事故责任追究制。

［1］ 杜国明.农产品质量安全的立法研究［J］.河北法学，2008（9）：107－111.

［2］ 那艳华.农产品质量安全法律规制研究［J］.东北农业大学学报：社会科学版，2010（6）：157－159.

［3］ 张蓓，文晓巍.农产品质量安全监管系统的功能和复杂性及其化解路径［J］.农业现代化研究，2012（1）：59－63.

［4］ 李长健，韦冬兰.完善我国农产品质量安全保障体系的五体链建设［J］.佛山科学技术学院学报：社会科学版，2011（5）：26－30.

［5］ 刘慧萍，韩学平.农产品质量安全认识误区与矫正的法律思考［J］.农村经济，2009（11）：30－32.

［6］ 江晓华.农产品责任的法律适用辨析［J］.长春理工大学学报：社会科学版，2013（10）：45－47.