我国教育法律纠纷问题研究综述＊

2014-04-17李伟杨挺

教育与教学研究 2014年7期

李伟杨挺

(西南大学教育学部重庆 400715)

自20世纪80年代我国开启教育体制改革以来，教育主体间关系出现分化，教育法律纠纷案件逐步增多。长期以来，基于政府身份的多头性以及管理中的行政化特征，教育纠纷缺乏可针对性适用的法律，多采取内部行政化手段加以解决。随着法治进程的推进与公民权利意识的觉醒，特别是1998年田永诉北京科技大学案以来，教育法律纠纷逐渐步入公众视野，成为教育法学研究的一个热点。本文以从中国期刊网(CNKI)上所获得的相关文章为主，参考了其他一些理论文章，对当前教育法律纠纷问题的研究成果进行了初步梳理，并力图通过对当前研究现状的描述找出需进一步研究的问题。

一、教育法律纠纷的概念

关于教育法律纠纷的概念界定是研究此问题的起点与基础。教育纠纷作为社会纠纷的一种具体形态，教育法律纠纷是其范畴域的法律化表现。目前研究基本将教育纠纷与教育法律纠纷两者等同，并未做出明确区分。一般包括广义和狭义的教育纠纷:广义上的教育纠纷，涵盖公民、法人和其他组织以及国家机关之间纷繁复杂、性质各异的纠纷;狭义上的教育纠纷只限于学校、教师、学生三者之间的冲突。

通过总结已有概念界定的共性词①，基本包含:教育与受教育活动、教育过程、教育法律关系的主体、违反教育法律规范、侵权行为、通过正式救济渠道解决争议等。因此，界定教育法律纠纷的概念须明确“一个性质和五个要素”:“一个性质”是教育纠纷所属法律性质，是由于某种教育法律关系状态的失衡所引发;“五个要素”指教育纠纷的主体、客体、发生域、事实存在、争议程度。当事主体包括教育行政机关、学校、教师、学生、其他主体，客体归类为财产利益、非财产利益、行为;发生范围局限于教育活动中，丧失均衡关系的事实存在即违反法律规范而侵害了其他主体的合法权益或法律关系主体认为自身合法权益受损，争议程度指可以或应当通过正式救济渠道解决争议。

二、教育法律纠纷的特征

关于教育法律纠纷特征的分析争议不大。国内研究者主要围绕该问题的一般性与特殊性两条主线进行了探讨。就其一般性特征而言，通常包含数量增多、内容复杂［1］，主体、时间和发生地点具有特定性、纠纷解决结果的不确定性［2］，明显公法性、纠纷主体地位平等性与不平等性以及相互关系的紧密性与持续性、法律关系多重性与复杂性［3］等。同时，已有研究认为教育法律纠纷的特殊性在于学校的性质与法律地位的模糊［4］，学校与学生之间法律关系不清［5］，既有行政法律关系的纠纷，也有行政管理关系的纠纷［6］。

三、教育法律纠纷的成因

大量研究从学校内部与社会外部角度来分析教育法律纠纷的成因。申素平［1］认为我国教育纠纷的首要成因是经济与教育体制改革所引起的教育权益结构的变化，第二方面的成因在于教师、学生权利意识的提高。李晓燕、陈蔚［7］认为，学校法律纠纷的产生是由多方面因素造成的，既有外部原因也有内部因素，具体包括学校、教师、社会组织、个人、民众对教育治理模式法制化变革认识准备不足;学校管理权力扩大化，超出法律允许范围;学校依法办学制度保障未尽如人意;学校依法办学的社会环境有待改善。赵玉环、李玉影、赵国新［8］从社会、高校、学生方面探查原因表明:一是社会转型引发的多元思想文化冲突，二是教育法律法规的滞后与违法，三是高校管理工作不力，四是学生自身存在的问题。李朔、经柏龙［9］认为，除了学生的维权意识不断提高以外，更主要的是教育行政法律法规严重滞后，学生权利保障的法律法规缺位，教育行政部门、高校及其内部机构立法越位，高校管理中存在重实体、轻程序倾向，学术权力行使过程中存在着绝对性、无序性、随意性。其他研究者也多是从这两个角度分析纠纷的成因，观点大同小异。综上，已有相关研究论及教育法律纠纷的成因在于两个方面:学校内部因素在于教师、学生权利意识提高与教育行政法律法规严重滞后，以及教育行政部门和学校尚不适应新的教育权益结构的矛盾所致;社会外部因素在于经济与教育体制改革所引起的教育权益结构的变化。

四、教育法律纠纷的分类

关于教育法律纠纷的分类标准人言言殊，是教育法律纠纷研究的焦点，关系到后续政策制定的针对性。具体而言，主要有以下几种分类标准:

(一)根据教育纠纷的法律属性分类

教育纠纷的法律属性或者法律性质的区别主要基于适用法律部门的不同以及诉讼法律程序的差异而言的，分为教育行政纠纷、教育民事纠纷、教育刑事纠纷，行政纠纷多围绕行政管理职权行使过程中的侵权现象而引发、民事纠纷基于民众的财产关系和人身关系产生、刑事关系由于严重侵权行为而引起。虽然绝大多数研究者［7］，［10］-［14］都持此种观点，但也有研究者指出，根据我国刑法罪行法定和罪责自负原则，学校与学生之间不存在刑事类教育法律纠纷［4］;也有研究者将学术纠纷置于此类范畴，分为教育行政纠纷、教育民事纠纷、教育学术纠纷［15］;还有研究者认为学校与学生之间发生的教育纠纷，都具有行政纠纷的性质，或者至少说具有准行政纠纷的性质［16］。

(二)根据学校办学自主权的性质分类

许多研究者［7］，［17］-［19］都认为，学校作为特殊的法人，行政权力与学术权力并重，根据权力行使过程中与学生、教师权力关系的不同，所产生的纠纷也可围绕此分为两类:一类是行使行政权力过程中与学生、教师产生的冲突纠纷，包括违纪处分、学籍管理以及学历或学位颁发等决定引起的纠纷，受特别权力关系的影响，行政权力行使过程中产生的纠纷只能通过向学校的上级机关申诉的途径加以解决;另一类是高校在行使学术权力过程中与学生、教师产生的冲突纠纷，如学生考试成绩评定、学位(毕业)论文专业水准的评定、教师的导师资格授予和职称评定等引起的纠纷，表现出高度的专业性与技术性。

(三)根据教育纠纷中的主体分类

根据教育法律纠纷中的主体不同，可分为学校内部纠纷与学校外部纠纷。李晓燕、陈蔚［7］认为，学校内部纠纷指学校、教师、学生基于一定利益争议产生的各种法律纠纷，包括学校或教师与学生的法律纠纷、学校与教师的法律纠纷。学校外部纠纷指学校、教师或学生与其外部相关主体即政府及行政部门、社会其他主体之间基于一定的法律事实而产生的各种法律纠纷，包括政府行政部门及其工作人员与学校的法律纠纷，社会其他主体与学校、教师或学生的法律纠纷。

(四)根据教育纠纷的离散方向分类

纠纷方向有纵向与横向离散之别，孙钟玲［4］认为:纵向即按纠纷的性质，可分为行政类教育法律纠纷和民事类教育法律纠纷;横向即按纠纷涉及的具体内容，包括招生录取类纠纷、违纪处分类纠纷、学位管理类纠纷、宿舍管理类纠纷、民事侵权类纠纷、教育合同类纠纷等。

(五)根据纠纷权利的实体与程序分类

实体性权利与程序性权利是研究法律上权利关系的核心要素。根据教育法律纠纷过程中侵权行为所侵何种属性权利，可分为实体性权利受到侵害纠纷与程序性权利受到侵害纠纷。高金娣［20］认为:学生实体性权利受到侵害的纠纷包括学生受教育权、隐私权、名誉权、财产权、健康权侵害纠纷;学生程序性权利受到侵害的纠纷包括陈述、申辩权侵害纠纷，申诉权侵害纠纷。

除上述所列教育纠纷的分类标准外，也有研究者［21］认为:现有学生与学校纠纷的法律关系性质包括监护关系说或委托监护关系说、特别权力关系说、教育契约关系说、民事与行政双重法律关系说。也有研究［22］认为根据教育行政纠纷是否具有可诉性可分为可诉的教育行政纠纷与不可诉的教育行政纠纷;根据教育行政管理事务中重要性程度的不同，可分为教育行政基础性纠纷与教育行政非基础性纠纷。

五、应对教育法律纠纷的对策

通过考察与总结研究者们所提出的许多应对教育法律纠纷的对策，现有研究主要着眼于建立三类机制:

(一)防范机制

申素平［1］指出:纠纷的应对必须从预防入手，提高教育行政部门及学校的依法治教的意识和能力，并且着力完善相关的教育立法，减少教育纠纷发生的可能性。王振［23］指出:学校保卫机构是学校安全的主要承担者，应强化学校安保部门的作用，以防患于未然。曹钟安、吴巧巧［24］认为:可借鉴西方的学生管理理念，建立参与式管理机制，避免因管理不当而发生法律纠纷。可以说，防范机制侧重于“预防”，是为减少或避免法律纠纷而制定的计划、策略、方案等，离不开日常对权利救济与维护知识的宣传，以及对教育行政部门、学校等相关人员的法制意识教育。

(二)约束机制

约束机制在于从制度上设计一系列约束教育行政管理部门、学校权利行使的机制，以及健全保护教师、学生合法权益的机制等。李晓燕和陈蔚［7］认为首先要加强和完善依法办学的制度保障，以完善教育立法，做到有法可依，同时要加强制裁环节，确保教育法规实施;其次要普及教育法规知识，以增强依法办学动力;最后是要加强教育工作者的职业道德建设。冯惠敏和黄明东［25］对此问题阐述得更加详细，强调在建立和完善大学生与高校间法律争议解决机制的政策法律法规的基础上，须设立争议解决的专门受理机构，创建案例数据库，以降低司法成本，提高司法效率;在讲到工作人员时，他们认为应选拔与配备争议解决机构中负责日常工作的管理人员，负责受理学校日常的法律程序，并依据有关规定决定是否启动争议解决的程序。杨春磊［26］也认为需要规范学校的校规制定权与违纪处分权。可见，约束机制侧重于“规范”，目的在于设计减少纠纷的权力约束机制。

(三)解决机制

“有权利就必须有救济，没有救济的权利不是真正的权利。”解决机制是研究者们着重研究的问题，侧重于“化解”，目的在于设计与完善教育法律纠纷具体的、可选的、可行的救济途径，主要运用非讼诉渠道——教育调解制度、教育申诉制度、教育行政复议与诉讼途径——教育行政诉讼、教育民事诉讼解决教育法律纠纷。李婧［14］在分析教育申诉渠道、教育行政复议制度和教育诉讼渠道的局限性基础上，详细阐述了完善三种救济途径的办法。可见，我国教育法律纠纷的救济途径可谓“面面俱到”，究竟哪种方式最为可行、适用呢?范履冰和阮李全［6］认为，必须“考虑纠纷性质、救济成本、时间消耗、司法救济的有效性、对管理机构和行政机关的信赖等多重因素，注意学校教育纠纷解决的分流与选择适用，对严重侵犯教师、学生基本权利和重大利益，改变其身份的处分决定，可以提起行政诉讼，接受司法审查和监督;仅为了维持学校内部正常管理秩序而作出的纪律处分或工作考核及业绩评定等决定或处理，应主要通过校内申诉或行政申诉的途径来解决;涉及教师、学生学术评定的学术纠纷不宜接受司法审查。”特别需要强调的是研究者专门对教育仲裁的概念、特征、必要性与可行性、内容、现实意义、法理依据等进行了深入分析［15］，［18］，［27］-［30］。

六、对已有研究的思考

“任何社会和社会发展的任何阶段，都会有这样或那样的纠纷，无一例外，而关键在于社会必须对冲突纠纷进行适当的调节，使冲突不以将会毁掉整个社会的暴力方式出现。”［31］(P45)教育法律纠纷问题的存在，一方面反映了教育法律关系的失衡，另一方面也是对教育秩序和教育关系的重新融合。对这一问题的深入探讨有助于我们澄清许多在理论和实践中出现的认识误区。从近年对此问题的探讨看，众多研究主要采用调查法、文献法、案例法、比较法等从宏观上梳理教育法律纠纷的概念、特征、类型、原因、对策，并在微观上对纠纷所涉及的具体类型做一定探讨，提供了宏观脉络与微观理路分析的基本框架。

(一)已有研究的不足之处

教育法律纠纷是一个复杂的、多元的、动态的问题，已有研究仍存在一些不足，主要体现在:

1.在研究层次上，多囿于就事论事思维，没有结合整体社会关系转型背景来构建纠纷的理论体系，不能直接为研究教育法律纠纷问题提供有效的框架，即使针对一些个案的细致斟酌所得出的有益启示，也没有升华到更高层次进行总体性的抽象与概括。

2.在研究视角上，主要采用法学和经济学视角，但法学视角的研究侧重于纠纷解决机制的不足与弥补，忽视现象背后更深层次的问题;虽然教育学视角的研究注意到教育法律纠纷的教育特殊性，但一般性描述与分析居多，理论研究和经验研究有待进一步提高。

3.在研究方法上，以往研究多习惯在纠纷发生之后，通过对纠纷发生的背景、解决途径、结果定性展开案例分析，或者先确立一种分析标准，将具备该标准特征的案例相对应地置于框架分析内，但对于教育法律纠纷的动态过程中所出现的新问题、新特征、新趋势，需要开展田野考察与历时追踪研究。

4.在研究内容上，侧重高校为轴心的一元化纠纷，弱化其他层级教育法律纠纷的差异性分析，同时，除了从纵向上对学前教育、中小学教育、职业教育、高等教育等不同层级教育法律纠纷的比较分析之外，还需从横向上对不同类型法律关系中教育纠纷的比较分析。

(二)今后的研究方向

在今后的研究中，还有一些问题需要作进一步的探讨:

1.教育纠纷是否等同于教育法律纠纷?教育法律纠纷是否具备其他法律纠纷相同的要素?对教育法律纠纷(或学校法律纠纷)概念内涵与外延的界定需进一步明确和统一。

2.纠纷和法律纠纷的特点在教育法律纠纷中的体现是什么?以及教育法律纠纷与其他法律纠纷相比较而言的特殊性又是什么?需要把握好学校法律纠纷相较于其他法律纠纷的特殊性和发展的内在规律。

3.需加强域内外的比较研究:一是纵向对学前教育、中小学教育、职业教育、高等教育等不同层级教育法律纠纷的比较分析，分析其法律纠纷成因和特点的差异性;二是对不同类型法律关系中教育纠纷的比较分析，探寻纠纷解决与处理方式的异同之处;三是对国内外解决法律纠纷在制度、程序、方式等方面的比较，探寻国外可借鉴的应对机制。

4.教育法律纠纷问题自身就是一个庞杂纷乱的系统，涉及多学科、多部门，单凭建立教育领域内的应对机制来解决该问题恐收效甚微，还需从法学、教育学、管理学等多学科及学校、教育行政部门、司法部门等多部门的角度共同建立解决策略;同时，宏观性、整体性的对策较多，还需从微观个体角度来考察应对之策的研究。

注释:

①关于教育法律纠纷概念讨论的文章颇多，在此不一一列出，但从关键词频统计分析可发现此概念界定的“一个性质五个要素”。

［1］申素平.中国现实教育纠纷特点、成因及其救济机制的完善［J］.教育研究与实验，2000，(6):7-11.

［2］胡显莉.从法治视角谈高校学生与学校纠纷及预防［J］.重庆工学院学报，2008，22(12):112-114.

［3］阮李全.中小学常见教育纠纷解决机制探析［J］.教学与管理，2008，(11):39-41.

［4］孙钟玲.高校教育法律纠纷及调处机制［J］.云南行政学院学报，2009，(5):158-161.

［5］秦惠民.当前我国法治进程中高校管理面临的挑战［J］.清华大学教育研究，2001，(2):49-59.

［6］范履冰，阮李全.高校教育纠纷性质探析——兼论解决高校教育纠纷的对策［J］.高等教育研究，2005，26(5):12-16.

［7］李晓燕，陈蔚.学校办学法律纠纷现状、成因与对策探讨［A］.劳凯声主编.中国教育法制评论(第6辑)［C］.北京:教育科学出版社，2009:84-104.

［8］赵玉环，李玉影，赵国新.解决我国高校与学生纠纷的法律思考及制度设想［J］.学理论，2011，(16):132-134.

［9］李朔，经柏龙.学生与高校之间行政法律纠纷及权利救济途径［J］.辽宁教育研究，2005，(9):47-49.