城镇化进程中教育面临的挑战——以成都市为例

张 毅 庄爱玲

(1.四川省统筹城乡教育发展研究中心 四川成都 610106； 2.成都大学 四川成都 610106)

城镇化进程中教育面临的挑战
——以成都市为例

张 毅1庄爱玲2

(1.四川省统筹城乡教育发展研究中心 四川成都 610106； 2.成都大学 四川成都 610106)

虽然城镇化给教育发展带来了许多机遇，有效缩小了城乡差距、促进了教育公平发展，但是更大程度地是对教育发展带来的挑战。城镇化进程中成都教育面临的挑战包括：人口变迁对成都教育规划、教育校点布局提出的挑战；城镇化对经费、师资、办学条件、教育质量等教育资源均衡配置提出的挑战；城镇化进程中产业结构调整对农民的非农就业与转移培训、继续教育和社会融合等方面的教育改革提出挑战；城镇化进程中对流动人口子女、留守儿童教育两个特殊问题提出的挑战。教育面临的挑战是教育内部无法解决的，需要各级各部门的通力合作才能迎接挑战，创造新的成果。

城镇化；统筹城乡教育；教育规划；教育资源；成都教育

城镇化是指人口、资源、二三产业持续向城镇集聚的过程，主要表现为资源深度开发利用、产业结构演进、生产布局更加合理、经济发展形成新的格局的过程。改革开放以来，我国城镇化率每年提升一个百分点，2012年达到52.6%。联合国关于世界城市化展望的最新研究报告预计，中国城镇化从现在到2030年还将保持较快速度，届时城镇化率有望提高到65%-70%。十八大报告明确提出了城乡一体化发展的新型城镇化道路，要求加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

我国城镇化的核心是以人为本的城镇化，包括人口数量的增加和人口素质、生活品位、人格尊严的提升等方面。要实现人的城镇化，关键在教育。高质量的教育体系是推动农村人口向城镇集聚的动力之一。美国经济学家米凯·吉瑟研究证明，在乡村地区，教育水平提高10%，将多诱导6%-7%的农民迁出农业，按照净效应，它将为农民工资提高5%。可见，教育对城镇化有着重要作用。

城镇化进程给教育带来了许多机遇，城镇化促进经济增长，增强政府效能，促进社会公平，提高公共服务的质量。农村人口进入城镇接受现代化教育，缩小城乡教育差距。以成都为例，虽然，成都市近几年推进城乡教育一体化发展，按照“以县为主—市域统筹”的原则，加大政府财政投入，提高政府公共服务能力，根据《成都城乡教育一体化监测指标》的监测得知：成都市城乡教育一体化达到了城乡融合的目标，其中教育机会指标体系下的所有7个监测点都达到较高分值，城乡比率接近1∶1；但是，成都教育在城镇化进程中仍然面临严峻挑战。本文欲从人口变迁、产业结构调整、社会融合等方面来剖析成都教育在城镇化进程中面临的挑战，以供领导、专家、学者批评指正。

一、城镇化进程中人口变迁对成都教育规划提出挑战

(一)城镇化进程对成都教育管理体制变革的顶层设计提出新的挑战

近年，成都市在教育规划一体化方面共出台12个文件。形成了促进教育优先发展的宏观规划运行机制，建立了促进教育基本均衡发展和教育优质均衡发展的两个发展规划机制。统观成都市在教育规划方面的文件，对城乡教育均衡发展方面的规定比较详细，包括从优先发展到基本均衡，再到优质均衡、高位均衡，并从运行机制和保障机制两方面来确保城乡教育一体化发展。

在城镇化进程中，成都教育即将或者正在面临的许多新问题，过去的政策规划没有涵盖到。例如，城镇化进程中，大量农村人口涌入城镇，如何让农村人口市民化，户籍制度如何改革；城镇化进程中，新建学校的城市用地规划、 财政保障师资配置与培育等问题，都需要政府做好顶层设计，科学规划，合理发展。

(二)城镇化进程中成都教育面临“从大到好”的挑战

随着人口的变迁、教育规模的扩大，教育规划面临严峻挑战。城镇化进程中成都市入学人数激增，以成都市六城区为例，2011年成都市增加8166名学生，2012年增加8432名学生，学生人数的增加给城市发展带来巨大压力。农村人口、随迁子女、流动人口子女、外来务工人员子女、农民工子女大量流入城镇，城镇教育急剧变成“大教育”——大学校、大班额。城镇教育面临优质教育资源被稀释的严峻挑战，“大学校、大班额”不是城镇化发展所要求的结果，众所周知，小班教育才是高效的教学方式。因此，城镇化进程中，如何由“大教育”转变为“好教育”，这是成都教育面临的新课题。

二、城镇化进程中人口变迁对成都教育校点布局提出挑战

城镇化是整个城乡经济、社会、文化的综合性、系统性转型过程。随着乡村人口不断向城镇集聚，乡村人口不断减少，乡村的适龄学生人数也相应减少，学校校点布局必须做出相应调整，撤并乡村中小学，城镇扩建新校点，对城镇学校建设用地、政府财政投入、人力资源、教育管理体制都提出严峻考验。成都教育均衡发展的矛盾呈现出三个阶段：“城乡一般均衡”—“城乡优质均衡”—“城乡布局调整”。随着农村人口大量涌入城镇，城镇一方面面临“巨型学校”难题，另一方面面临新建学校、增加学位、培育教师等难题；农村一方面面临“微型学校”难题，另一方面面临撤点并校、校舍闲置、教职工待岗等问题。

(一)校点布局选址困难

城镇化进程中土地资源紧张，用于建学校的土地很少，都是城郊。中心城区对学校的需求量大，在土地资源的限制下，新学校的建设和布局面临困难。截至2003年底(这之后无公开的相关统计数据)，成都市县级以下义务教育阶段学校共有1718所，其中农村初中及九年一贯制学校332所，在校学生262371人；小学1386所，在校学生447444人。其中值得注意的是，农村地区的小学中有1066所是村小，其在校学生179391人，校均学生数168人，村小“校点多且分散，规模偏小且布局极不合理”的问题突出。

(二)新建与撤点并校同步进行难度大

成都市政府根据城镇化进程统筹规划学校布局：中心城区计划到2020年共规划小学400所，提供学位49.4万座，规划中学219所，提供学位38.2万座；在农村，通过建设一批农村寄宿制小学或完全小学、与乡镇中心校合并、设立乡镇中心校校区等方式，到2009年年底，彻底撤除原有294所村小。

城区新建学校与农村撤点并校同步进行，一方面会耗费大量的人力物力财力，另一方面也会对政府的科学布局调整提出严峻挑战，如何科学布局学校，涉及到的方面极多，既要考虑到城镇化进程中人口流动性的因素，又要考虑到学校硬件建设和文化建设，“朝建夕撤”，会造成巨大的财政浪费。

三、城镇化进程对教育资源均衡配置提出挑战

由于农村人口大量向城镇流动，导致人口分布不稳定、人口素质不对等，都加剧了教育资源分配不均问题。

(一)教育经费一体化面临困难

一是教育投入与城镇化需求不相适应。在城镇化进程中，教育规模不断扩大，教育投入总量不断增加，从2012年起按照可比口径计算的全市各级各类财政性教育支出占全市财政支出的比例达到18%以上。即使按照这个比例投入，也无法跟上成都教育规模扩张的速度。教育投入是推进城镇化的保障，政府解决财政投入的困难，将是推进城镇化进程的出路。

二是投入主体单一化。成都各级各类教育投入都坚持“以县为主—市域统筹”的原则。但是成都市共19个区(市)县，各个区县的经济状况差异巨大，“穷县办穷教育，富县办富教育”的现象仍然存在，市域统筹力度有限，政府如何吸引更多的层级和主体加大对教育的投入是目前的难题。

三是吸纳民间资金纯粹变成了由老百姓买单。以学前教育为例，根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》及《四川省基本公共服务体系“十二五”规划》对学前教育的规定，学前教育属于政府基本公共服务体系。但是成都市幼儿园75%属于民办园，公办园比例极小。要扭转公办园、民办园的比例失衡的格局，不仅政府的财政压力很大，而且还涉及到社会稳定。前期政府鼓励民间社会力量办学，但是社会力量办学是要追求利润的，便将所有的压力转嫁给老百姓。政府既要减轻老百姓的负担又要不损害民间办学者的利益，面临极大挑战。

(二)教师数量和质量的提升面临困难

一是成都教师编制总量严重不足，成为制约教育发展的瓶颈。城镇化进程中，城区入学人口激增，教师编制配置滞后；农村按生师比配置，教师结构性缺编严重。例如，根据成都市教育统计资料汇编2012年数据显示，城区音体美教师缺额基本控制在10%以下，而农村音乐美术学科教师缺额超过45%，由此可见成都市农村学校音体美教师严重缺额。在2010-2012年成都市城乡教育一体化监测中，教师职称结构、学科结构、骨干教师等指标得分也与指标权重有较显著差距。表明教师队伍的配置不均衡是制约成都教育发展的瓶颈。

二是教师综合素质有待整体提升。成都市教师素质近几年得到极大提升，但是呈现出两极分化，教师素质不均衡，整体素质也有待提升。以学前教育为例，2010年国家颁布幼儿教师专业标准。但2011年9月调研数据显示，公益性幼儿园中的园长、教师、保育员资质合格率分别仅达68.70%、67.60%和69.82%。据成都市锦江区2012年调查数据显示，全区幼儿教师中虽有76.36%取得了大专及以上学历，但有近20%的教师所学专业为非学前教育专业。“幼儿园教师素质提升工程”尚未完全落实。根据城乡教育一体化水平监测报告，2011年成都高一级学历教师比例乡城比小学阶段仅为0.39∶1。由此可见，教师学历不达标现象严重。

(三)办学条件不均衡

由于地理环境、经济水平等客观原因，城乡教育基础设施配置不均衡，农村学校办学条件远落后于城区。根据成都市2011年城乡教育一体化发展监测报告，生均校舍建筑面积乡城比为0.84∶1，农村中学生均校舍建筑面积与城区的差距达到6.78平方米；普通高中生均教学仪器设备总值乡城比为0.33∶1，生均图书册数乡城比为0.48∶1；小学多媒体到班率乡城比为0.63∶1。农村中小学生均教学设备仪器值分别是城区的59.89%和46.10%；城区中小学生均图书册数分别是农村的2.58倍和1.33倍，可见农村学校办学条件距离均衡化和一体化的目标仍有较大差距。

(四)教育质量均衡面临的挑战

一是教育质量提升需要一个过程。成都教育一直高度重视教育质量的提升，先后出台了20个文件推动成都教育内涵发展、优质资源满覆盖。成都大力深化素质教育，推进初中办学水平提升，推进特色普通高中建设，培育“新优质学校”。虽然，通过名校领办、委托管理、名校集团等途径深化圈层融合，大大促进了农村教育质量的提升；但是，在城镇化进程中，农村人口不断向城镇集聚，城区的教学资源相对紧缺，教学质量难以保证，“巨型学校”、“大班额”成为成都城镇教育的新问题。教育质量的提升是一个缓慢的过程，无论多么有效的措施都不可能取得立竿见影的效果。

二是教育质量提升需要政策支持。成都市建立了教师流动制度，近几年通过名校集团化和城乡互动联盟的发展，促进了城乡教育资源流动共享和全域成都教育均衡发展。建立名校集团教师干部流动机制，名校、集团内各校教师按照10%的比例，统筹安排交流到名校集团内各校任教，各校级领导定期进行交流；联盟学校间采取按2%-5%的比例互相交流干部教师，干部教师赴农村学校挂职。虽然这些措施能促进农村学校教育质量的提升，但由于交流的师资数量和政策执行力度不够，没有真正实现石室中学、成都七中、树德中学等名校与其他学校教育质量的一体化，教育质量还存在较大差距。

(五)城镇化进程中择校热会更热

一是由于历史原因形成的重点学校制度，优质教育资源过于集中，总量不足，供不应求，导致教育资源配置不均衡，使得学校发展差异较大。城镇化进程中，人们的教育观念也会改变，人口集聚城镇，教育资源竞争更加激烈，“城市人”会更加追逐名校，体现“城市人”身份，农村人进城后也意识到教育的重要性，对教育的需求不再是“有学上”而是要追求“上好学”。

二是长期的应试制度加剧择校热。成都一些私立名校的小升初要考试、初升高也要考试，最终目的就是要为高考做准备。高考指挥棒牵引着家长和学生的神经，家长和学生对优质教育资源的需求导致对名校的追逐是无法改变的。城镇化进程中，这种需求会越来越强烈，但是这种需求在短时期内由于优质教育资源的稀缺而难以得到全面满足，择校热是城镇化进程中的又一个严峻课题。

四、城镇化进程中产业结构调整对成都职业教育和继续教育改革提出的挑战

(一)成都市战略定位对职业教育提出新的要求

为了适应新形势下发展的需要，成都市委十一届九次全会提出了“西部经济核心增长极”战略定位和“五大兴市”战略部署，提出了“产业高端、高端产业”战略思路以及“产业倍增”的战略举措。随着这一战略稳步推进，将加大对各类人才特别是高端技能型人才的市场需求。这不仅要求职业院校进一步扩大职业教育人才培养规模，也要求职业院校调整人才培养层次结构，加大对于高端技能型人才培养的力度。

基于此，成都市制定了《成都市教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，提出要推进职业教育“高标准领先发展”，把成都职业教育建设成为中西部高新技术产业、现代制造业、现代服务业、现代农业中高端技能型人才培养高地。然而，要实现规划目标，目前成都职业教育还有诸多困难有待解决，主要包括三个方面：一是职业教育的水平和结构尚不能有效地满足成都市产业发展的要求，二是现代职业教育体系不健全，三是职业教育的质量还需进一步提升。

成都市将以产业高端和高端产业发展为导向，深化产业结构调整，通过先进制造业的先导发展，联动发展都市农业和现代服务业，加快建立现代产业体系。根据成都市产业结构调整的方向来看，第一产业对农业科技人才和复合型专业技术人才的需求不断加大，第二、三产业则需要更多高质量的技术人才和技能人才。而目前成都职业教育属于普及性职业教育，未来还需要着力提升一、二产业专业设置比例和招生规模，注重高等职业教育人才的培养，提升职业教育层次，以满足成都市对中高等职业教育人才特别是高等职业教育人才的需求。

(二)技能人才需求增加导致职业教育在区域间的生源竞争压力加大

产业的发展需要人才做支撑，根据国内生产总值与技能人才的相关性，预测到2015年，成都市需要技能人才138万人左右，2020年则需要229万人左右。职业院校毕业生是成都市技能人才的重要来源。按照技能人才的增长速度，成都市2015年职业院校毕业生人数应为14万人左右，2020年达到22万人，远远不能满足市场对技能人才的需求。

职业教育规模需要不断增大，而统计显示未来成都人口结构中年龄为15岁的人口规模将逐年下降，这意味着未来成都中职院校仅靠本地生源难以满足发展需要，必须增加职业教育对于区域外学生的吸引力。然而，经济发达地区和周边地区近年来职业教育的迅速发展，使成都职教发展吸引外地生源更加困难。

(三)郊区农民的非农就业转移与培训的挑战

成都市郊区农民在城镇化进程中逐渐失去土地，要求其必须从原来的农业生产向非农就业转移。非农就业转移与培训的难度极大。一方面，农村生产生活习惯难以更改，这甚至已超出原本继续教育的范畴；另一方面，从农业向非农业就业的转移涉及技能、技术培训，几乎零起点，要求高且数量大。另外，城郊农民意识的转化和培养也是难点。城郊农民失去土地后获得一大笔土地赔偿金和安置费，缺乏理财意识和难得享受的心态，使得大部分农民工作意愿并不强烈。

(四)继续教育面临社会融合问题的挑战

城镇化进程中面临社会融合的挑战。随着大量农村人口涌入城镇，长期二元社会结构，造成城乡人民价值观念、生活方式、社会认同不一致。城镇人自我优越感强，农村人自我认同感低下、生理心理问题严重。流动人口子女的市民化与认同教育、郊区农民的市民化与社区教育、外地农民工的市民化与社区教育、留守儿童教育、新生代农民工的教育问题，以及如何减小“城里人”和“外地人”的利益冲突等等，都是严峻挑战。大量从农村转移到城镇的劳动力，原来以从事农业活动为主，到城镇后存在着知识水平低下、普遍年龄较大、接受能力不强等问题。职业技能提升乏力，加剧了就业的结构性矛盾，成为“民工荒”、“技工荒”的主要原因。

新生代农民工生理心理问题严重，自我认同低下，容易产生反社会的心理倾向。其社会认同呈“内卷化”趋势，相对被剥夺感强烈，对于城市社区和农村社区均缺乏归属感和认同感。这种心理失衡易导致出现“问题农民工”，产生傍老、行乞、暴力犯罪等行为失范问题。

因此，成都继续教育发展有三个突出问题亟待解决：一是怎样加快建立继续教育与中高职教育体系的衔接机制，使中高职毕业生在主要面向就业的同时，可以通过多种途径升学和接受继续教育；二是如何建立完善的社会保障机制和营造良好的社区氛围，使技术技能人才工作和生活更有尊严、更有质量；三是如何完善继续教育体系和专业设置，在继续教育中加强针对性的心理辅导，增强继续教育群体的自我认同和社会归属感。

五、城镇化进程中的两个特殊问题对成都教育发展提出的挑战

(一)流动人口子女教育带来的挑战

全市义务教育中非本地户籍和进城务工人员随迁子女逐年增加。2012年，成都义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女比2011年增加2.82万人，达到24.69万人，占全市义务段学生总数的22.8%，外省迁入的学生占12.66%。其中，在小学就读的有17.70万人，初中有6.99万人；中心城区接收14.55万人，占学生总数的58.93%。以成都市武侯区为例，2008年长期居住或暂住的外来人口总数为40.85万人，2010年则达到了47.2万人，占全区人口总数的43.55%。而从2004年开始，武侯区共接收流动儿童少年入学14万人次，其中接收进城务工人员子女免费入学78403人次，仅2010年就达15622人。随着这一数据的井喷，当地政府压力日益加重，财政投入连年追加。同时，为满足入学而不断扩大的学校规划建设，是否适应未来人口变化的形势、是否会造成教育资源的闲置，是教育发展规划不能回避的问题。而流动人口子女学前教育、义务教育需求与户籍管理制度等的冲突，也是值得思考的社会问题。

此外，本地农民工、外地务工人员随迁子女流动性很大，其入学、转学以及由此而带来的环境融合、社会接纳问题突出。一方面，各地教材等教学资源和条件的不一致、学习进度的差异等，对随迁子女学习的适应性、接受度产生影响，且易导致其自卑等心理问题。另一方面，由于对环境的陌生，社会关系的不熟悉，周围人的另类眼光甚至歧视，也易造成随迁子女社会融合问题。

(二)留守儿童教育面临的挑战

随着城镇化进程的不断深入，留守儿童数量增加，其教育问题成为一个难点。2012年成都义务教育阶段在校生中农村留守儿童共6.94万人。其中，在小学就读4.16万人，在初中就读2.78万人。调查数据显示成都二、三圈层留守儿童数量大。

一方面，留守儿童大多生活在城郊或农村地区，其可享受的教育资源相对薄弱，又缺失必要的家庭教育辅助，以及家长的约束和监督，因此对留守儿童的教育需要有所区别，这对城乡教育一体化发展提出了难题。

另一方面，由于留守儿童存在着没有养成良好行为习惯、身心健康不佳、学习兴趣低下、学习目的不明确、人际关系困难等诸多问题，这些都需要通过学前教育、义务教育来培养和规范，对办学条件和师资素质都提出了极高要求。

综上所述，城镇化进程中成都教育面临严峻挑战，需要各级各部门的高度重视和配合，教育必须借助各行业和产业的优势，借助外力来不断解决教育内部的问题。

[1]辜胜阻.非农化与城镇化研究[M].杭州：浙江人民出版社，1991.

[2]沈建法.城市化与人口管理[M].北京：科学出版社，1999.

[3]宋俊岭，黄 序.中国城镇化知识15讲[M].北京：中国城市出版社，2001.

[4]王慧炯等.城镇化：国际经验与中国前景[M].北京：中国气象出版社，1984.

(责任编辑：李文玉)

Education Facing Challenges in the Urbanization—A Case Study in Chengdu

Zhang Yi1Zhuang Ai-ling2

(1.Overall Urban-Rural Education Development Research Center, Chengdu, Sichuan, 610106, China;2.Chengdu University, Chengdu, Sichuan, 610106， China)

Urbanization brings many opportunities for education development, effectively narrows the gap of urban and rural education,and promotes the equitable development of education,but it also enables education to face many challenges to a great extent.The author does a case study of Chengdu in this paper,pointing out that the challenges that the education in Chengdu now faces include:demographic change is a challenge for both education planning and school layout in Chengdu;urbanization requires an even allocation of educational resources,such as the allocation of expenditure,teachers,school conditions,education quality and so on;industrial restructuring in urbanization will also challenge education reform in terms of off-farm employment,labor force transfer training,continuing education,social integration and so on;in addition,the education of the children of the floating population as well as that of the stay-at-home children also meet with a great challenge.In the end,the author points out that the challenges now education faces are not what can be dealt with within education itself.Departments at all levels should cooperate with each other to meet these challenges to achieve success.

urbanization;overall urban and rural education;education planning;education resources;education in Chengdu

2013-10-25

张 毅(1985—)，女，四川省统筹城乡教育发展研究中心教师，硕士。研究方向：统筹城乡教育。

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1674-6120(2014)05-0001-05