“两型社会”背景下绿色税制改革初探*——区域物流发展与政府治理转型

梁芷铭

(钦州学院法律与公共管理学院，广西钦州535099)

自实施改革开放政策以来，我国的社会经济一直高速运行，但传统的经济发展模式是以环境的急剧恶化和资源的过度消耗为代价的，由此导致了地下水污染、雾霾天气等一系列备受瞩目的环境问题;在我国的能源消耗结构中，石油、煤炭、钢材的消耗量都具世界第一，单位GDP能耗是发达国家的8到10倍，污染程度更是发达国家的30倍，我国的“京津冀”地区更是成为世界上空气污染最严重、环境与资源压力最严重的地区，迫切需要我们实现经济增长方式由“粗放型”向“集约型”的积极转变。建设资源节约型、环境友好型社会(以下简称“两型社会”)目标的提出，更是基于我国当前资源、环境以及社会经济可持续发展问题提出的战略选择，绿色税制改革的推进则是主动适应“两型社会”的建设要求，能够为我国社会经济的可持续发展提供更有力的税制保障。

1 绿色税制的概念与特征

1.1 绿色税制的概念

绿色税收起源于20世纪20年代英国“福利经济学之父”阿瑟·庇古(Arthur Pigou)提出的“政府利用宏观税收调节环境污染行为”的环境税收思想。因此，绿色税收有时也被称之为环境税收，是指税收体系中与环境资源利用和保护有关的各个税种和税目。绿色税制则是指对税制体系的绿化，是传统税收制度的发展，强调税制的绿色概念以及环境、资源的保护功能。因此，可以将绿色税制理解为以可持续发展为核心的，所有与自然资源利用及环境、生态保护相关的税收制度，包括资源税、消费税、污染排放税、污染产品税以及基于环境保护与资源节约考虑的税收差别政策制度等。绿色税制是指以环境保护和资源的可持续利用为政策导向，通过绿色税种的开征，实现“环境—资源—经济”一体化调控的税收制度体系。

1.2 绿色税制的特征

税收制度具有无偿性、固定性和强制性的特征，绿色税收与传统税制相比，除了具有以上三个特征外，还具有自己的如下特征:一是征收目的的特殊性，绿色税制建立的主要目标就是为了提高资源的利用效率，减少和防止生态污染，进而实现保护生态环境的目标。二是征收范围更加广泛，不仅涵盖了与环境保护和资源利用相关的各个税种和税目，还包括资源开发与污染环境的行为和产品。三是具有一定的科技性，这是因为绿色税收直接而具体地反映着生态学基本规律和社会经济规律的要求，绿色税制的改革与建设与环境科学的发展密切相关。四是具有历史阶段性。绿色税收被引入税收制度始于20世纪，而随着人类环保意识的增强以及资源与环境压力的缓解，绿色税制在完成历史使命后，也必然会退出税收历史的舞台。

2 基于“两型社会”建设的税制改革必要性分析

2.1 改善环境保护现状

随着我国几十年“掠夺式”的发展，我国的生态环境形势已经非常严峻，虽然经过一段时间的努力，局部的生态环境已经有所改善，但是水资源污染、大气污染、土地沙漠化、工业固体废料污染等问题仍旧十分突出。西方发达国家基于环境保护的税收制度，都是采取“以征税为主，收费为辅”的税制体系，而我国则是以环境资源收费为主，税收措施则是非常少，这表明我国的税制绿色改革才刚刚开始，相对于我国生态污染的现状和生态保护的需求已经严重滞后。

2.2 增强环保生态意识

国家通过法制程序和税务机关的政治权利，在制定绿色税收政策后，环境税等税制绿色改革后的一些新税种，可以让社会公众和企事业单位组织普遍受到更好的环境保护的教育，增强全社会的环保意识、资源意识和生态意识。例如，企业或个人在交纳环境税的过程中，能够意识到自身所应当尽到的环保责任，及时调整企业的经营方向或个人的生活习惯，自觉的将资源节约和生态环境保护纳入自己的议事日程。

2.3 解决生态物质及其价值补偿问题

税收制度的绿色化改革，能够增加财政收入，统一、规范预算管理体制，实现生态环境的物质补偿。由于环境污染的治理费用和生态平衡的维持费用是巨大的，仅仅依靠国家财政投资是远远不够的，也很难实现理想的投资治理效果，加上难以触及环境主体的经济利益，他们将会继续以资源的高投入和生态环境污染的破坏来获取自身利益。而绿色税收筹集到的资金一方面可以作为治理环境污染的资金来源，另一方面可以实行专款专用，纳入专门预算，在整体上和全局上对环保资金进行统筹安排和合理利用。此外，绿色税收可以实行鼓励性措施与限制性措施相结合的办法，通过利润和价格传导机制，诱导环境主体在经营发展过程中，加大环保科技的研究与创新，加快产业结构的升级和经济增长方式的转变，将可持续发展和生态环境保护变为一种具有内在商业价值的制度安排，实现生态环境的价值补偿。

3 制约我国“两型”社会建设的税制缺陷

随着我国“两型”社会建设的推进，传统税制中的弊端开始逐渐暴露出来，并成为制约我国“两型”社会建设的主要因素，主要体现在以下四个环节:

3.1 资源税的缺陷

资源税的缺陷主要体现在税种设计时对环保因素考虑的不够全面，其生态功能难以得到充分的发挥，因而对“两型”社会建设目标的促进作用非常有限，这主要是因为对资源税的定位、征收目的、征收范围、计征依据等还不够全面和明确，未能实现资源开采的社会成本内在化，导致全社会在进行生态环境保护时缺乏内在驱动力，造成资源税范围之外的浪费现象仍旧十分严重。

3.2 消费税的缺陷

在对消费税进行设计和计征时，由于未能充分考虑在消费过程中可能产生的各种外部环境成本，导致消费税的绿色化程度比较低，征收范围相对狭窄，而对于一些容易造成污染的消费品可能还没有列入绿色化消费税的征收范围，例电池、化肥、一次性产品、煤炭等，这就导致消费税这对环境保护和资源节约所做出的贡献是非常有限的。

3.3 城市维护建设税和车船使用税的缺陷

城市维护建设税是以增值税、消费税和营业税实缴税额为计税依据，但该税种为地方税、附加税，税基非常不稳定，一旦实现三税相关的减免政策，就会造成城市维护建设税的减少，影响到城市的环境治理、园林绿化等资金支出;车船使用税的计征主要是根据车船的吨位进行计征的，而没有考虑到车辆的使用频率和对生态环境的破坏程度，再加上征收额度轻、范围小等因素，使得车船使用税在减轻大气污染和交通拥堵环节的作用无法充分发挥出来。

3.4 土地使用税和占用税的缺陷

在我国的城镇化进程中，土地是一种最重要的资源，也在很大程度上制约着我国“两型社会”建设目标的顺利实现。首先，在城镇土地使用税上，其课税范围过窄，仅及城市、县城、建制镇以及工矿区，对国家机关、人民团体、军队、财政部门、公园等又实行过宽的免征政策，计税依据为土地面积，从而导致土地税收入缺乏弹性，使用土地的税收成本太低，很难对土地资源的节约与使用进行有效的约束，此外，我国的耕地占用税也存在类似问题，其占用税的税额甚至可以忽略不计，导致我国耕地资源的不断减少。

4 面向“两型社会”建设的税制绿色改革原则

4.1 收入中性原则

在我国税制的绿色化改革过程中，为了避免使绿色税负成为导致税负增加的因子，需要实现宏观税负在国家整体税负中的合理占比，在建设绿色税负时应当坚持收入中性原则。由于实行税制绿色改革之后，国家的收入来源会发生相应的改变，但如果收入过高，则会影响到税制改革的稳定性和经济效率的提升，收入中性原则就是要确保税制绿色改革过程中宏观税负水平的相对稳定。例如，我国企业的整体税负已经不低，而生态研发水平又相对较低，想通过生产工艺的改建来减轻绿色税收的纳税压力显然比较困难，但生态税等税制的额外征收必然会增加企业的税收负担，从而影响到企业的市场竞争力和长远发展;对于个人而言，经济承受能力又相对有限。为了保证纳税人在总体负担上的平衡，新开征的绿色税收应本着调控行为为主、增加税收收入为辅的原则，通过降低其他税负抵消绿色税收所造成的额外负担。

4.2 税负和污染相适应原则

税负和污染相适应原则，就是要求在税制绿色改革中，要坚持“谁污染、谁纳税”，要对环境污染严重的人、物和行为征收重税，对环境污染较轻的征收低税，污染防治实施项目的建设则要实行零税率，确保污染行为所造成的危害程度与纳税人承担的纳税成本相适应，减少和避免绿色税收计征不公的问题。同时，绿色税收收入应当做到专款专用，以更好的满足当前“两型社会”建设中资源节约和环境友好的需要。

4.3 弹性原则

税收弹性主要是指税收收入应当根据财政支出的需要进行必要、合理的调整。在税制绿色改革进程中，弹性原则主要指要根据社会经济的发展状况和公众的承受能力对绿色税种进行适度、适时、灵活的调整，如调整绿色税种的税率，增减绿色税种的税目等。由于我国当前的经济发展水平还相对有限，因此一开始绿色税种的税率不能超过大多数纳税人的承受能力，要保持好绿色税收的弹性，这样后期可以根据环境的治理情况、经济发展水平以及“两型”社会建设的需要进行再次的调整。

4.4 适应“两型社会”建设要求的原则

这是绿色税收区别于其他税收的一个主要特征，因为税制绿色化改革的初衷就是要突出税收的社会公益性质，缓解和调节日益严重的生态环境问题，因此绿色税种的设置在一定程度上符合了“两型社会”的建设要求。但是，绿色税种作为税收的一种形式，需要纳税人付出一定的经济成本和环境成本，也会给国家带来一定的财政收入，为了确保税制绿色改革与“两型社会”建设的充分适应，必须确保绿色税种的合理设置、征税范围的合理确定以及绿色税收收入的“专款专用”。绿色税收取得的收入必须最终用于生态环境保护，侧重于环境的治理、资源的结语和可再生资源的开发与利用，更好的服务于“两型社会”背景下的节能减排和生态保护工作，促进自然资源的节约和合理利用。

5 促进“两型社会”发展的税制绿色改革路径

5.1 对传统税种进行“绿化”

对传统税种进行“绿化”无疑是税制绿色改革的主要措施和手段，也是加快税制绿色改革的有效途径，有助于绿色税制改革工作的系统开展，更好地服务于我国“两型”社会的建设。其中，需要进行“绿化”的传统税种主要有资源税、增值税、消费税、所得税等。首先，为了更好的满足我国“两型”社会的建设需要，需要进一步扩大资源税的征收范围，完善计税依据，尤其是对于那些非替代性、非再生性、稀缺性资源和战略性资源要征以重税，避免出现掠夺性开发的情况;对于水、土地、森林等资源的征收，要根据地域特征和资源状况对税种和征收范围进行调整，提高资源的利用效率，防止和减少企业以及个人不计生态成本的浪费行为。其次，对于增值税，可以对那些有助于环境治理和生态保护的项目扣除部分或全部进项税额，在一定程度上减免纳税人的纳税负担;同时要加快国家的产品能耗标准建设，对于超过能耗标准的进项税额则不予抵扣。再次，对于消费税，应当在原有的征税范围基础上，扩大征税的范围，例如对于洗涤剂、电池、一次性塑料包装物、氟利昂等能给环境带来污染的消费品，以及高档家具、高档建材等资源需求量大的消费品纳入征税范围或提高征税标准;而对于那些污染少、能耗低、可循环利用的消费品，则应降低消费税的征税标准或免予征收。此外，对于所得税等其他税种，则应当增强其约束和激励功能，以便更好的发挥税制绿色改革给“两型”社会建设带来的支持和帮助。

5.2 开征新的“绿色”税种

在对传统税种进行“绿色”处理的基础上，还应当立足于“两型”社会建设的需要，积极开展与资源节约和环境保护相关税种的调研与论证工作，促成“绿色”新税种的顺利、科学的开征，例如大气污染税、噪音税、垃圾税、水污染税、固体废弃物税等环境税，应当加强调研和论证的力度，制定合理的税率和管理级次，并与其它税种充分结合起来使用。首先，在开始征收环境税的初始阶段，税率不应定的过高，也没有必要在全国实行统一的标准，而是应当从当地构建“两型”社会的客观需要出发，根据环境质量的差异对税率进行相应的调整。其次，环境税的征收，同样要做到“专款专用”，这样才能更好的发挥环境税的调节作用，对资源的节约和生态环境的保护提供更加充足的财力支持。再次，在环境税管理的级次上，一定要从中央和地方两个层次对环境税体系进行设计，对于那些涉及国家合作和跨区域合作的环境问题可以由中央负责管理，对于其他问题可赋予地方政府充足的自主权，这样更利于税务部门同资源部门、环境部门之间的协调与配合。此外，要重视环境税与相关政策之间的协调与配合，因为“两型”社会背景下的税制绿色改革，如果被孤立开来显然是不合理的，只有将税制绿色改革纳入国家宏观调控的体系，与环境保护等政策充分结合起来，才能更好的发挥税制的职能和调控政策。

5.3 以“两型”社会建设目标为导向争取政策支持

在税制的绿色改革进程中，只有以“两型”社会建设目标为导向，才能确保税制的绿色化改革能够真正满足和服务于国家的“两型”社会建设，确保税制绿色改革目标的顺利实现。首先，地方政府一定要争取适度的税权，然后结合各个区域的现实情况和“两型”社会建设的发展要求，参考国际上税制改革的先进经验，加大资源税、环保税的改革调整力度，增强税收政策调节的针对性，促进国家和地方产业结构的不断优化与升级。其次，随着我国民营经济的快速发展，以及在国民经济中地位的不断增强，对于那些采取符合节能环保要求、有助于“两型”社会建设的中小企业，或者新创办的高新技术企业，要实行相应的税收优惠政策或政策性的补贴政策，鼓励地方企业向税收优惠较为集中的环保型、节约型产业发展，大力发展绿色经济、循环经济。再次，为更好的适应“两型”社会建设的要求，税制绿色改革不仅要侧重于环境的治理，更要重视自然资源的合理开发和节约利用，扩大绿色税制的覆盖面和调控职能。

5.4 建立绿色关税制度

中国作为全世界的“加工厂”，正在实现由“中国制造”向“中国创造”的积极转变，为了防止中国在对外加工与贸易中，过度消耗国内资源，造成不必要的环境污染，或者国外污染的入侵，国家的税务机关和立法机关一定要结合国家“两型”社会的建设要求，建立绿色关税制度，对在对外贸易中造成的污染和资源的过度消耗应征收环境税，引导和鼓励国内企业积极引进朝阳产业，淘汰落后的、高耗能的、污染严重的夕阳产业。例如，在税制绿色改革过程中，可以对进口环保材料、环保机械和环保设施的企业给予一定的税收优化，对于使用污染性材料、机械，以及过度消耗国内资源的出口产品和企业，则应当征收较高水平的进出口环保关税，这样可以促进国家进出口贸易结构的积极改善。

总之，在构建“两型社会”的大背景下，为了提高中国绿色税制改革与构建的科学性、合理性和有效性，就必须在改革进程结合“两型社会”的建设要求，树立“全面绿化”的思想，对现行的税收政策和法律法规进行全面的梳理和优化，加快传统“税种”的绿化进程和“绿色”新税种的设立，增强国家税收与“两型社会”建设之间的协调性，从多个角度和各个环节对有利于国家资源节约和环境保护的行为进行奖励和支持，逐步实现国家税收体系的绿色化、规范化和系统化。

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