陕甘宁边区参议会协商民主的理论和实践初探

2014-04-17潘国红

江苏第二师范学院学报 2014年12期

关键词：参议会陕甘宁边区边区

潘国红

(江苏省启东市人大常委会，江苏启东 226200)

陕甘宁边区参议会协商民主的理论和实践初探

潘国红

(江苏省启东市人大常委会，江苏启东 226200)

陕甘宁边区参议会是边区实行民主政治的主要组织形式，体现的是代议民主和选举(票决)民主，但协商性也是其重要的民主特征。协商民主的理念内含于参议会制度的理论之中，也体现在这一制度的实践之中。陕甘宁边区参议会协商民主的宝贵经验，对当前各级人大履职中协商民主的运用具有重要的借鉴意义。

陕甘宁边区；参议会；协商民主；思想逻辑；实践运用

协商民主理论是20世纪后期在西方兴起的一种新型民主理论，是指“在一定的政治共同体中，行动者通过对话、讨论、商谈、交易、妥协、沟通和审议等方式及机制参与民主政治生活的一种理论模式”[1]。它针对选举民主过于强调利益竞争和输赢对决，从而导致政治多数对于政治少数的压制，出现托克维尔所言的“多数人的暴政”这一缺陷而提出。党的十八大政治报告指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言，广集民智，增进共识，增强合力”。把“国家政权机关”(即立法、行政、司法机关)也列为“协商民主”的“渠道”，这是十八大的重大理论创新。党的十八届三中全会也要求“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”，这充分体现了我们党思考民主、实践民主、推进民主的信心和智慧，对于进一步推动政治体制改革、丰富人民民主内容具有重要意义。这既是对西方协商民主理念的借鉴，更是对我国民主政治传统，特别是延安时期陕甘宁边区参议会选举民主和协商民主相结合的民主政治传统的继承和发扬。边区参议会制度作为建国后建立的人民代表大会制度的前身，主要体现的是代议民主和选举(票决)民主，但协商性也是其重要的民主特征。协商民主的理念内含于参议会制度的理论之中，也体现在这一制度的实践之中。当前学术界主要侧重于对参议会选举民主的研究，并形成了许多重要的研究成果，而对参议会协商民主的研究，特别是选举民主与协商民主有机结合的研究很少有人涉及。本文拟就此问题进行一些粗浅的探讨，以求对当前人大履职过程中引入和强化协商民主，充分发挥人大制度职能优势和特有价值有借鉴之用。

一、边区参议会协商民主的思想逻辑

1935年10月，中央红军到达陕北。抗日战争爆发后，为了建立最广泛的民族统一战线，1937年9月，中共中央正式宣布取消中华苏维埃共和国的称号，将中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处改为中华民国特区政府即陕甘宁边区政府。就全国而言，共产党和其他民主党派一样，都是在野党；就局部地区，陕甘宁边区政权是国民政府管辖的一个地方政权，共产党拥有自己领导的军队和统治区域，它是一个执政党。陕甘宁边区政权由参议会(民意机构)和政府两部分组成，分边区(相当于省)、县(市)、乡(有的地方称村)三级。边区参议会是边区人民参与国事管理、实现人民民主的主要组织形式，体现了选举和票决的价值，它与沟通对话为特征的协商民主互为补充，相得益彰，统一于发展民主、团结民众、巩固政权的伟大实践。在艰苦的探索和实践中，毛泽东、周恩来、邓小平、林伯渠、谢觉哉等著名共产党人对初含协商民主意蕴的“民主商量”、“民主合作”各自进行了阐述和总结，虽然较为零碎和粗放，但协商民主思想的基本精神已经初见雏形。

1.选举民主是人民民主的主要实现形式

民主的实质是“谁之民主”和“如何民主”的问题。1935年，根据国内阶级关系的变化，毛泽东提出了“人民共和国”的口号。1939年5月，毛泽东又使用了“人民民主”和“人民民主主义”的概念。[2]按照毛泽东的说法，人民在当时“它包括无产阶级、农民、城市小资产阶级、资产阶级及一切国内同意民族和民主革命的联盟”[3](P.126)。如何实现人民民主？议会是现代国家民主基本的普遍的标志，民主只可能通过代议制形式实现，而代议民主制只可能通过选举的方式来体现人民主权。谢觉哉指出：“选举及议会制度，是民主政治的主要表现。虽然说没有真正民主的实质，选举和议会，可以成为空架子，成为统治阶级骗人的御用的工具，但是，如果没有选举，没有议会，那民主的精神无所附丽，也就说不上民主”[4](P.636)。1937年5月12日颁布的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，提出了“采取普遍的直接的平等的无记名的选举制，保证实现彻底的民主”的选举原则。[5](P.243)民主选举产生的参议会是边区权力机关和民意机构，它代表民意产生各级政府，决定边区各种重大事宜，创制及复决边区的单行法规。1943年4月25日公布的《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：“各级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各级参议会之决议。”[4](P.14)边区各级政府由各级参议会选举产生，受其监督，对其负责。谢觉哉说：“打个比方：议会是人民直接选的，是主人；政府是议会选的，是佣人。主人对佣人有监督指挥的权利，佣人应接受主人的监督和指挥。”[7]“参议会决议一经决定，就得执行，我们的议会，不是‘请客’，不是‘议而不决，决而不行’。”[4](P.644)参议会由人民选举，接受人民的监督。1941年1月发布的《陕甘宁边区政府为改选及选举各级参议会的指示信》指出：“民主的第一着，就是由老百姓来选择代表他们出来议事管事的人。边区各级参议会与政府，是老百姓选举的，但做了很久，做得对不对，应该向老百姓报告，请老百姓检查，看还要你不要。”[6](P.206)选举民主通过投票方式遵循多数原则产生的参议会直接体现了现代政治的核心原则——人民主权性质，是边区人民参与国事管理、实现当家作主的重要制度载体和最高实现形式。

2.参议会引入协商和对话，可以弥补选举民主的不足，更好地实现人民民主

中国哲学奉行“和”、“中”的思维，体现在政治价值观念上是重谐和，贵合一，和为贵。这种政治文化传统基础为协商民主的发展和确立提供了良好的文化背景。协商民主寻求的是一种不同利益主体之间的民主关系，强调多元社会主体之间共生共存，注重在宽容基点上的对话、沟通、争论、妥协与共识，其理论原则和价值追求与抗战时期建立最广泛的民族统一战线的目标相一致，因此，在以选举为基础的陕甘宁边区民主制度框架中，协商民主就成为一种必然的选择。毛泽东认为，中国社会是一个两头小中间大的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级以及其他的中间阶级(即民族资产阶级、开明绅士、地方实力派等中间势力)。他指出：“任何政党的政策如果不顾及这些阶级的利益，如果这些阶级的人们不得其所，如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的。”“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。”[7](PP.808-810)共产党“要学会和党外人士实行民主合作的方法，善于同别人商量问题。”[7](P.1062)1941年11月6日毛泽东在边区第二届参议会开幕式所作的演说中指出：“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会。别人说得对的，我们应该欢迎，并要跟别人的长处学习；别人说得不对的，也应该让别人说完，然后慢慢地加以解释。”他还强调：“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。”[7](P.809)周恩来说：“新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使人家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要地在于事前的协商和反复的讨论。”[8](P.134)选举民主突出的缺陷是遵循多数原则，注重的是结果，不可能完全反映整体的意志。边区参议会运用“协商民主”，就边区政治、社会、经济等方面的问题进行公开的对话、交流和协商，让各阶级、阶层、党派、团体和个人等尽可能多的公众参与到商谈中来，有助于促进不同群体间的沟通与理解,使各方面利益得到不断协调和兼顾，有利于建设具有空前广泛性和巨大包容性的统一战线。

3.发展协商民主，关键在于正确理解党的领导

协商民主需要政治权威来主导，中国共产党在协商民主中处于领导核心地位，中国共产党的领导是选举民主与协商民主有机结合的根本保障。当时抗日根据地的各级政权组织普遍实行具有民主性质的“三三制”政权组织形式(即在参议会和政府中共产党员、党外进步分子和中间派各占三分之一)，为共产党同各阶级、阶层、党派、团体和个人协商共事提供了平台。如何保证共产党的领导？1940年3月，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，而不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们。而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[9](P.742)党的领导与人民民主的统一之道，关键在于党的正确领导和党员的模范作用，真正发挥党的先锋队作用。针对当时党内一部分人抵制“三三制”政策，邓小平批评道：“这些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建立在权力上是靠不住的。”[10](P.11)谢觉哉也指出：“什么叫领导，领导是带路的意思，有正确的政策和模范的行动，大多数人们自然跟着走。如果靠党员占权位的人多，使少数人不敢不跟着走，那是压迫，不算领导。”[11](P.63)共产党的领导地位，不是靠共产党员人数多，有权力、有武装来支撑，而是靠共产党以其先进性发挥“带路”、“引导”、“服务”和“组织和支持人民当家作主”的作用来获取和实现。

二、边区参议会协商民主的运行机制

协商民主需要在宪法和法律范围内活动，依靠民主的法制化、程序化来实现。边区参议会协商民主的基本主体是各阶级、阶层、党派、团体、个人。协商活动的领域是边区的大政方针和地方重要事务以及群众生活等重要问题。协商民主遵循的基本原则是协商一致，通过商讨和吸纳不同意见或相互之间的妥协来达到意见的一致。在意见分歧的情况下，以商讨等方式来取得共识。边区参议会积极探索实践，形成了构成多元、主体平等、目标明晰，运行有规则、协商有机构、成效有落实的协商民主运行机制。

1.协商准则：《陕甘宁边区施政纲领》

抗日民主政权是各种爱国政治力量联合的政权，参加政权的各阶级、阶层、各党派与群众团体各自代表不同的阶级利益，政见也自然各异，因此，必须有共同合作的政治基础。这个合作的政治基础就是抗日和民主。为保障这种团结合作的政治基础，1939年初，陕甘宁边区召开第一届参议会，制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。1941年,中共陕甘宁边区中央局总结边区建设的实践经验，重新制定了《陕甘宁边区施政纲领》(共21条)，经中共中央政治局批准，于同年5月1日公布广泛征求意见(又称“五一纲领”)，同年11月在陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上正式通过，并以法制的形式固定下来。施政纲领具有地区宪法性质，通篇贯彻着抗日和民主的精神，对边区政治、经济、文化、教育等方面规定出具体政策。这些政策，兼顾了各抗日民主阶级、阶层的利益。如《纲领》第6条明确规定“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权”。施政纲领对参加抗日民主政权的各方都具有约束力，无论是工农分子，还是地主、富农、商人；无论是共产党员和进步分子，还是中间分子，都必须以它为准则，都不能站在各自原来的立场，为各自的利益而说话、办事，而必须以施政纲领为准绳。《陕甘宁边区施政纲领》是协商合作的共同政治基础和办事准则。

2.协商平台：“三三制”政权

由于中国共产党及其领导干部在边区人民群众中威信很高，初建的抗日民主政权在各级参议会和政府机关里，“清一色”的中共党员现象相当普遍。为扩大抗日民主政权各阶层的广泛代表性，中国共产党力图用选举以外的协商民主形式来对选举民主进行补充。1940年3月6日，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》的党内指示信中明确提出：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”[9](P.742)3月11日，毛泽东在延安高级干部会议作《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告时，进一步阐明了“三三制”政权的阶级实质。他指出：“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子和其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士，只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权。”[9](PP.750-751)“三三制”的政权组织形式，是通过根据地广大人民的民主选举和各阶级各阶层广泛协商完成的。“三三制”政权的基本精神，包含有多元、参与、平等、公开、有效等民主元素，可以说是中国政权史上选举民主与协商民主有机结合的初步形态。“三三制”政权的建立，既为党同各阶级、阶层、党派、团体和个人合作共事提供了组织保证，也为各方面爱国人士发挥作用提供了载体和平台。

3.协商形式：会内和会外相结合

陕甘宁边区对协商民主的方法和形式进行了积极而有益的探索。协商的方法主要是注意倾听和展开讨论。在共同政治基础和行为准则的前提下，鼓励不同意见表达，各方以开明胸怀和耐心姿态接纳对方观点，特别是不同意见甚至是逆耳之言，而后进入平等交流、互相说服的理性讨论阶段，最终在照顾和维护各方利益的基础上达成一致。协商形式主要采取会内和会外相结合。“用会议形式解决相互间的纠纷”，是民主协商的主要形式。谢觉哉认为，“施行民主，就得开会，除定期的参议会会议、各团体代表会议外，还须有很多会。会是民主制的具体实施”[12](P.348)。“一揽子”会、群英会、座谈会是陕甘宁边区参议会会议协商的主要形式。“一揽子”会以乡参议会为主体，即在乡参议会召开时，召集乡政府委员、行政村主任、自然村村长以及共产党员支部干事等，不分党内与党外，不分议员与非议员，围绕全乡政治、经济、文化等群众性的大事，大家讨论、大家决策、大家分工、大家落实，“决议，一揽子；执行，一揽子”。群英会在边区、县、乡举行，边区各级参议会和政府在召开会议或作出重大决策时，邀请本地的劳动英雄和模范工作者参加或列席会议，发挥他们参政议政、民主监督的作用。座谈会则在边区和县级举行。1944年7月，边区参议会常驻委员会和边区政府委员会召开联席会议，决定运用党外民主人士座谈会的方式，听取党外人士对政府工作的意见，并将它们的意见作为指定方针政策的重要参考。而后，“座谈会”作为边区参议会协商民主的一种形式确定了下来，并成为边区民主政治制度的重要组成部分。[13]

此外，会外(指会前和会后)协商也是一种重要方式。林伯渠指出：“党外人员尤其中间人士们，不习惯在会议上讨论问题，尤其不习惯在会议上争论问题，这虽然是他们的弱点，是他们在政治上还不够成熟的一种表现，但我们今天还不能不顾及他们这种习惯；反正一切重要问题全靠至少主要靠会前会后经过个别协商，以座谈方式决定，提到正式会议上只是取得合法手续而已。遇有意见分歧，争论不能避免时，也要尽量使用会外谈话方式求得解决”[14](P.395)。

三、协商民主在边区参议会履职过程中的广泛运用

边区参议会具有重大职权。边区第二届参议会修正通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确规定了边区参议会的职权：“选举或罢免边区政府主席、副主席、政府委员及边区高等法院院长，监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员，创制及复决边区之单行法规，批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事计划等各项计划，督促及检查边区政府执行参议会的决议，决定边区应兴应革之重要事项等。县和乡市参议会也拥有类似之职权。”[4](P.289)参议会在其履职过程中，选举民主和协商民主相结合的民主形式被广泛应用，并取得卓越成效。

1.加强选前协商，保证选举结果的民意代表性

参议会和政府选举采取协商在前、票决在后，通过协商再做票决的方式，避免票决对政治少数的压制。一是在选举开始之前，边区党和政府组织大量干部深入到县、乡、村对选民进行宣传动员，与广大工农群众选民和地主、士绅等选民开展对话协商。二是中国共产党各级组织与各阶级、阶层代表人士共同协商联合提出候选人。在提出候选人、确立候选人环节反复酝酿、充分协商，在协商一致的基础上确立最终候选人。三是采取“退出”或增聘的办法进行调整。如果候选人中共产党员超过三分之一时，就采用共产党员自动退出选举的办法，依次由非党人士递补。选举结果如果不符合“三三制”的要求，则根据选举条例的相关规定，边区政府与各群众团体、地主、士绅中的代表人士协商推举一些代表，由边区政府聘请为参议员，其名额一般不超过参议员总数的十分之一。

2.公开征求意见，提高立法的科学化和民主化

边区、县(或等于县的市)参议会拥有立法权(乡级参议会没有立法权)。边区参议会在其存在的13年间，制定颁布了具有根本法性质的宪法，以及刑法、民法等法律文件，初步形成了新民主主义的法律体系。参议会在其立法过程中广泛存在着协商民主。一是了解民众意见和诉求，确立立法议题。谢觉哉说：“法源在人民。”[15](P.52)边区参议会通过的每一个法律法规，都不是凭空臆造出来的，都是深入群众生产生活实践，广泛听取和征求群众意见，经过严格的立法程序而制定的。《陕甘宁边区婚姻条例》(1939年)、《陕甘宁边区抗属离婚处理办法》(1943年)、《陕甘宁边区婚姻条例》(1946年)等有关婚姻家庭方面的法律，都是立足边区实际和民众的利益诉求进行创制或修订的。二是公开征求意见，汇集民意。参议会常驻会在法律草案完竣后，在群众中发动普遍讨论，向社会各阶层公开征求意见，通过广泛的讨论、协商，汇集各方民意，加以研究整理，再到参议会上讨论。[16]三是形成广泛共识，表决通过法律。边区制定、修改、废止的法律草案提交参议会，参议员们会对法律草案的每条款项进行激烈的讨论审议，参议员们站在其所代表的群体利益的立场上，发表自己的看法和意见，经过充分讨论协商取得共识后表决通过。对于不符合边区实际情况，或者执行困难较大，或者违法人民群众利益的法律草案，表决时会受到参议会的否决。

3.开展检查评议，推进政府工作

群众在选举中直接检查政府工作和群众选出参议员在参议会中检查政府工作，是群众检查政府工作的两种方式。在边区各级的选举会议中，政府都要报告其执政以来的工作情况，政府工作人员也纷纷向群众报告工作并作自我批评，接受群众询问和批评。群众根据实际情况评论政府工作的好坏，然后通过民主选举，清除那些不称职的代表和干部，选出那些能代表他们利益的“好人”。在各级参议会会议上，同级政府主席或副主席，代表政府委员会作书面政府工作报告，政府各职能部门作专题工作报告，接受参议员的检查和评议。“凡参议员对于政府工作报告，均有询问权，询问时以书面或口头为之，由大会主席团通知主管机关负责人定期答复之；如认为答复不满意时，可再提出询问”[4](P.302)。参议员在会议上可以自由发表言论，不受任何限制。参议员们知无不言、言无不尽，热烈地检讨政府工作。政府本着“有则改之、无则加勉”的态度，虚心接受大家的批评，查漏补缺，不断改进政府工作。

4.广泛征询意见，提高提案质量

提出提案(即议案和建议)是参议员行使权力、履行职责的重要途径。提案质量是能否在参议会通过并最终实施的关键。?陕甘宁边区参议会高度重视提案质量，要求各级参议会以协商民主的方法通过对话、沟通、争论，广泛听取和征求各方面的意见和建议，集思广益保障提案质量。谢觉哉在《县参议会怎样开会》一文中指出，提案的收集，“必须各方面先研究，准备，才能有良好的提案出来”[4](P.679)。林伯渠在《关于陕甘宁边区参议会的筹备问题》的报告中要求，提案“事先要有些酝酿”，要“在小组会上大家讨论、座谈、漫谈、交换意见得出一个总的意见”[4](P.405)。注重提案议题选择和确立过程中的多方调查和沟通交流，重视参议会表决前的充分审议和热烈讨论，有效提高了提案的质量，同时也较好地实现了各方对提案的共识，便于提案通过后的实施。深为人们熟知的“精兵简政”提案，是李鼎铭先生在广泛征求了各方面人士意见和11位参议员签名基础上提出的，后边区第二届参议会第一次会议以165票(共219位参议员)的绝对多数表决通过，并作出了“交政府速办”的决议。这一提案促成了边区以及其他根据地历时3年多的大规模的精兵简政运动。

5.倾听各方意见，提高闭会期间参议员履职成效

参议员是参议会的主体，他们来自社会的各个方面，代表群众，参议员除了参议会会议期间履行职责外，在闭会期间也积极履职，开展经常性参议活动，将协商民主运用于工作之中。参议会闭会期间，参议员的工作主要有三项:传达参议会通过的决议、纲领;检查督促各级政府实行参议会决议;联系群众，集中群众意见。参议员工作和生活在群众中间，为更好地履行职责，参议员广泛收集群众意见，开展调查研究。为了更好地联系群众，许多地方成立了议员小组，将参议员与所属辖区的选民联系起来。各议员小组深入群众，经常到农村、机关、工厂进行调查研究，听取群众的呼声，如那里的公务人员是否称职，法令是否执行，有无违反人民利益的坏例子及其能帮助人民的好例子，上级是否来检查过或深入检查过工作等等，然后将各个方面的意见综合起来，形成符合实际的提案提交各级参议会。

四、结语

陕甘宁边区参议会协商民主的广泛运用，符合当时根据地的社会结构以及团结各种抗战力量的需要。选举民主，落实主权在民原则；协商民主，有效协调根据地内部各阶级阶层的矛盾；选举民主与协商民主的有机结合，扩大了民众的政治参与，真正使人民民主在陕甘宁边区得到了施行，使陕甘宁边区成为了“全国最进步的地方”和“民主中国的模型”。陕甘宁边区的人民民主实践，凝聚了各阶级、阶层以及各民族的力量，巩固和促进了抗日根据地的发展，为抗日战争的胜利奠定了坚实的基础，同时提高了中共在全国政治格局中的地位，并为中共在全国范围内执政积累了宝贵的经验。

陕甘宁边区参议会协商民主的宝贵经验，对当前各级人大履职中协商民主的运用具有重要的借鉴意义。党的十八大和十八届三中全会报告提出的推进协商民主广泛多层制度化发展，既是对我国近年来民主政治发展实践的总结和发展，也是对未来政治文明建设表达的新期待。人大是行使国家政治决策的权力机关，又是人民意志的集中表达场所。目前我国人大制度的具体构造和现实运行方面，还存在着一些不足，这在一定程度上制约了人民当家作主的实现程度。人大工作应注重吸收协商民主的优势和特长，在履职过程中积极引入和强化协商民主的机制，鼓励公民有序政治参与，以充分发挥人大制度反映民意、整合民意的职能优势和特有价值。需要指出的是，“协商民主在一定意义上实现了对选举民主的超越；但作为制度，协商民主依然是在选举民主这个宏观制度框架下运行的”[17]。选举是民主体制中的核心制度，协商则在更多的情况下体现为一种机制，协商民主主要是弥补选举民主的不足，起到一种辅助和纠正作用，而不是全盘取代选举民主及其运作。人大在推动协商民主发展的过程中，必须始终坚持协商民主服从和服务于人大制度这一原则，从而使社会主义民主政治始终保持健康、稳定、持续的良好发展趋势。

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