民事抗诉问题研究*

鹿义胜

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)

一、民事抗诉制度概述

民事抗诉是民事检察监督的主要运行方式，是检察监督直接的权能，是检察机关发现法院已生效的民事裁判等确有错误，依法向人民法院提起抗诉引起民事再审程序的诉讼职权。从宪法和法律的规定看，人民检察院对民事诉讼活动进行法律监督是完全正当的；从现实的司法环境和法治水平看，人民检察院对民事诉讼活动进行法律监督也是必要的。《宪法》《人民检察院组织法》和《民事诉讼法》为检察机关行使民事检察监督职权提供了法律基础。中国传统的“讨公道”观念和“鸣不平”思想又为检察监督的存在与运行提供了社会思想基础。

民事抗诉在民事诉讼过程中具有纠错、救济和保障等功能。借用诉讼程序解决纠纷时，由于种种原因，使得生效裁判有可能出现错误[1]，而任何人在诉讼中都有获得公正裁判的权利，既然错误裁判不能绝对避免，为解决这一矛盾，就必须给予诉讼当事人权利得到救济的机会。抗诉监督具有法律强制力，必然引起再审程序的发生。抗诉所引起的再审，并不是简单地一味否定已生效的错误裁判，保障裁判的公正、维持生效裁判的稳定，以及维护司法的权威才是其终极价值追求[2]。司法实践中，抗诉运行的规范化一直是人们关注的问题。随着依法治国的推进和司法改革的深入，以抗诉为主要表现形式的检察监督制度的调整和完善再次成为社会热议的话题。

二、民事抗诉制度凸显的问题

民事抗诉的运行状况直接影响着检察机关检察监督功能的发挥，抗诉的稳健运行对于监督的有效性产生着积极作用。然而，在司法实践过程中，检察机关在履行检察监督职责依法进行抗诉时，程序运行等一系列不规范问题日渐凸显，负面影响涉及广泛，不容忽视。优化民事抗诉制度，调整抗诉运行不规范问题，成为法律实践亟待解决的课题。

(一)指导思想偏差

建国之初，由于政治意识形态因素的影响，我国法律制度的建构基本仿照前苏联及东欧国家的模式，列宁“大检察”思想影响深远，国家干预的法律监督观念在检察监督制度设置中起着基础作用[3]。

“实事求是”是中国共产党始终坚持的思想路线和工作方法，不容置疑。但将“实事求是”机械地应用于司法实践，以“有错必纠”的司法理念和“绝对真实”的价值追求指导司法活动，则其正确性就不再“绝对”。从哲学上说，“实事求是”要求人们通过反复认识去探究事物的本来面目，寻求一种客观的真实，反映了认识的能动性。具体于诉讼实践，司法机关对案件的判断只是再现历史的过程，“有错必纠”的思想要求在“实事求是”的基础上改正错误认识和判断，凡是被认为与“绝对真实”存有偏差的，都应当予以纠正，将最终导致抗诉监督不断推翻已生效裁判。司法活动具有特定属性，“实事求是”思想的绝对化在司法领域难以寻觅供其存活的土壤。

(二)程序运行不规范

1.申诉机制不健全

申诉权是当事人的宪法性权利，当事人的申诉权应得到法律保护，当事人行使申诉权时应得到司法上的便利和帮助。同时，权利的行使也应当受到相应的约束，否则，将会造成权利的滥用。申诉机制不健全表现在：一是申诉时限缺乏严格规范。《民事诉讼法》第二百零九条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：(一)人民法院驳回再审申请的；(二)人民法院预期未对再审申请作出裁决的；(三)再审判决、裁定有明显错误的。”法律对当事人申请检察建议或抗诉有明确规定，但对检察机关抗诉后，当事人对经过再审的裁判可否继续申诉却没有详细表述。诉讼实践中，重复抗诉现象的存在，一定程度上导致民事案件反复审理，成为“嚼剩饭”“翻烧饼”[4]，增加了抗诉案件数量，增大了再审难度，削弱了检察监督的效果。《民事诉讼法》第二百零五条规定：“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。”此条规定只是当事人向法院申请再审的前置时间，并非不得申诉的时间限制。近些年，当事人申诉引起抗诉的案件比例在不断升高。在具体案件中，由于经过较长时间，当事人义务履行能力、举证能力等诸多情形均发生较大变化，给案件重新审理带来了一定的难度。二是规避法律的制约机制缺失。依据法律规定，检察机关抗诉的案件不收取诉讼费用。由于对当事人不经上诉而申诉没有明确的法律规范，当事人为免除上诉费和上诉时间限制，为不受申请再审时间约束，为假借中止执行而逃避债务履行，便利用民事抗诉法律缺陷，把申诉引起抗诉作为规避法律的重要途径。在司法实践中，当事人受“上诉不如申诉、申诉不如抗诉”的心理驱使而引发的申诉缠讼、信访不信法的现象屡见不鲜。

2.监督定位不够准确

自1982年《民事诉讼法(试行)》开始进入民事诉讼领域，历经1991年的正式颁行，2007年和2012年的两次修改，民事检察监督制度的内容不断丰富，监督力度逐渐提升，监督方式、监督范围和监督手段得到了增加和强化[5]。尽管如此，相关法律规定仍显得粗略简单而缺乏可操作性，不足之处主要表现在以下两方面：一是量化指标过于狭隘。检察机关在司法实践中，常常以数量来评定工作绩效。最高人民检察院每年会公布全国各省市的抗诉案件数量并进行排名，这使得各地检察机关将案件数量作为工作追求的目标，而检察监督的良好法律功能却没有得到应有的发挥。二是偏重纠错忽视息讼。以上海市法院2007—2012年统计数据为例，抗诉再审案件的撤诉、调解率由44.8%下降到17.3%，下降趋势明显，这表明再审案件的矛盾化解和服判息诉的效果有所减弱，案件进入再审程序后服判息诉的理念没有得到切实贯彻。

3.监督本身缺乏规范和制约

《民事诉讼法》第二百零八条规定了检察机关抗诉的有关事宜，其中抗诉情形主要包括证据、事实、法律、程序和审判主体等方面。但是，证据、事实具有较大的模糊性，判断尺度过宽，从而导致抗诉事由缺乏统一的判定标准，可操作性难以把握。检察机关对法院已生效裁判的认识由法律明确规定的“确有错误”演变为实践上的“可能有错误”。抗诉时限没有法律的明确规定，使得检察机关随时可以行使抗诉权，更加滋生了检察抗诉的主观随意性，申请监督的主体不够严格，监督的形式条件不够清晰，监督的类型不够规范等问题也不断凸显。法院对检察机关抗诉审查权及检察机关受理当事人申诉后的调查取证权的乏力，使抗诉程序运行效益大打折扣，效率大幅降低，民事抗诉案件过多、过滥、抗诉不准等问题也层出不穷。

民事案件纷繁复杂，随着社会经济的发展和生活方式的变化，新类型的案件不断涌现，难以使用一元化标准衡量和判定[6]。《民事诉讼法》第二百零八条第一款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”第三款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”从法律条文的表述来看，关于抗诉条件、事由等都有相应规定，但检察机关抗诉事由与当事人申请再审事由混同化，体现在第二百条规定的当事人申请再审事由即主要为第二百零八条第一款规定的检察机关抗诉的事由。当事人的申请作为抗诉监督的重要材料来源，其事由的概括性特点与抗诉运行的失范有着直接关系，实践中，导致当事人缠诉现象不断发生，检察机关轻易抗诉现象也层出不穷。《民事诉讼法》第二百零八条第一款、第二款和第二百零九条虽有关于检察机关抗诉情形和权限，以及当事人向检察机关申请检察建议或抗诉及检察机关审查处理的规定，但规定过于宽泛，抗诉事由中证据理解尺度难以把握且确定标准缺乏统一认识，检察机关对当事人的申请处理也无严格的程序制约，这给检察机关留下了较大的自由活动空间，为抗诉运行埋下了不规范的种子。

法律制度的好坏与制度运行的有效性，并不是由法律条文的多少所决定。《民事诉讼法》第十六章有六个条文是关于民事检察监督的内容，其中，关于检察监督的运行主体、事由及方式都有描述。暂且不论抗诉运行主体等内容的科学性，抗诉检察监督的时间和次数都没有确定的表达。法律规范的缺失，导致权力行使无依据，制度运行无限制[7]。民事抗诉监督事由的宽泛化，时间和次数的无限制性，致使抗诉随意性不断增加[8]。如笔者在以河南省某市(受调研地)调研发现，2013年检察机关抗诉的9件案件中，抗诉事由主要包括：有新证据推翻原裁判、认定事实缺乏证据证明、主要证据系伪造等，其绝大多数属于实体性事由。实体性事由缺乏统一明确的判断标准，检察机关可从不同的理解角度和程度提起抗诉，该种情形下，抗诉难免存在随意性和武断性。2008—2010年全国检察机关提出的民事抗诉案件数量分别为10 966件、11 226件和11 751件。2009—2011年全国民事抗诉案件占全部民事再审案件的比例分别为19.6%、22.9%和20.9%，2010年之后虽小幅下降,但整体比例仍居较高水平。[9]

(三)抗诉效果微弱

前文已述及，抗诉监督具有强制性，是引起再审程序的重要途径之一。20世纪90年代，我国审判方式的改革逐步展开，随着司法队伍人员素质的逐年提高，法院审判案件的社会认同度也在日益提升。受调研地数据显示，当事人不认可法院审判结果而申请再审的案件数量呈现逐年下降的趋势，近些年来下降率达到15.27%。在再审案件的改判方面，与当事人申请再审和法院自行决定再审案件相比较，检察机关行使抗诉监督引起再审案件的改判率则相当低且逐年递减。2003—2012年，全国再审案件改判率均值为29.42%，再审发回率为9.54%；抗诉案件改判率均值为23%，抗诉发回率为5.3%[注]数据来源于2003—2012年《全国法院司法统计公报》历年所附的“全国法院审理各类案件情况”。。数值的差异，折射出检察监督效果的减弱。

民事抗诉具有法律强制力，抗诉再审客观上剥夺了法院对案件的立案审查权，形成立案决定权与审判执行权相分离的尴尬，对法院审判权的统一性造成了破坏。重复抗诉、多次抗诉损害司法效率，浪费司法资源。抗诉混乱、抗诉准确率低使得社会公众对司法公正产生怀疑，法律监督的严肃性、生效裁判的既判力受到威胁。

三、民事抗诉问题的规范建议

民事抗诉制度是我国司法制度体系的重要组成部分。伴随司法实践的发展，优化抗诉检察监督，理念层面的更新与立法层面的完善，对全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、完善司法制度将产生积极影响。

(一)调整抗诉指导思想

司法运行有其特有的属性和规律，从哲学和经济学的角度来说，坚持“有错必纠”、“绝对真实”的司法理念和价值追求都是不适当的。“有错必纠”利于实现个案正义，但是，个案正义的实现具有偶发性和随意性，缺乏正当性。

民事抗诉的指导思想应当由“有错必纠”向“程序保障”转变。建议将《民事诉讼法》第十四条“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”的规定修改为：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。人民检察院民事抗诉的目的在于纠正法院错误裁判，维护当事人合法权益。”程序保障公正的实现，程序正义为纠纷解决和法律的判定提供正当性基础。当事人诉权的充分行使与司法权的公正运行，都是以程序为保障的。抗诉指导思想的转变对于检察监督制度的良好运行和法律监督效果的增强具有显著的推动作用。调整法律监督的思想理念，加强检察机关的法律监督作用，重视检察权和审判权的分离，是现代许多国家进行司法改革的普遍性趋势。在司法机关内部建立权力的相互制约机制能够保证监督的全面性、持久性和有效性。

(二)完善检察监督立法

1.规范抗诉事由

当事人申请再审的事由即为检察院抗诉事由，同时，检察机关有权对特定情形的调解书进行抗诉监督。《民事诉讼法》规定的抗诉事由过于宽松，存在一定的缺陷。抗诉事由应体现统一化、严格化和具体化的要求，科学规范的抗诉事由是抗诉制度重塑的重要内容之一。抗诉制度应与再审制度进行同步改造，使抗诉重心落于程序运行与保障之上。建议将《民事诉讼法》第二百零八条第一款修改为：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条第一款第(三)(五)(十)(十三)项和第二款规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”将第二百零八条第二款修改为：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条上述情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”事由的统一化，便于理解和操作，利于树立司法权威，保障法律的统一使用；事由的严格化，符合“极端例外”程序的特点，使其成为一种备而少用甚至不用的制度；事由的具体化，保障当事人诉讼权利的充分行使，约束司法权的规范化运行。

2.限定抗诉时效

由于未对检察机关提起抗诉的期限进行明确的法律规定，检察机关对法院生效裁判可以随时提出否定意见，从而启动抗诉程序。终审不终损害司法的严肃性，破坏生效裁判的既判力。明确的抗诉时限包括两方面内容，一是法律裁判生效后，检察机关提起抗诉的法定时间；二是检察机关提起抗诉的次数[10]。考虑到民事诉讼效率和效益以及法律严肃性的要求，抗诉时间设置为5年较适宜，极少特殊情形可以延长。而抗诉次数应实行一次终局，对经法院再审的案件，不得再次提出抗诉。

3.明确抗诉职责

《民事诉讼法》对检察机关行使检察监督权、制作抗诉书、出席再审庭审都有相应规定，但大都宽泛，司法实践不易操作，对检察机关不当抗诉不具有约束作用。笔者认为，应就检察机关在民事诉讼中的职责进行进一步的明确，要在坚持依法监督的前提下，实现当事人诉权、法院审判权和检察监督权的平衡。当事人应享有案件信息获知和意见表达的权利；检察机关依法抗诉时，应当能够调阅原审案卷；检察人员有义务披露及释明有关证据，以便对当事人诉辩及程序运行合法性有充分认识，但不得发表质证和辩论意见；检察机关不当抗诉时应承担赔偿责任。建议将《民事诉讼法》第二百一十三条内容作为第二款，另增加第一款规定为：“人民检察院办理民事抗诉案件应当公开审查，听取双方当事人和人民法院的意见。”增加第三款规定为：“人民检察院抗诉不当的，应当承担赔偿责任。”

司法公正和司法效率是司法永恒的主题，维护法律权威、保证法制统一是法律监督的重要目标。程序是法的心脏，平等理性的诉讼机制是民事抗诉程序的心脏。作为一项法律制度，民事抗诉检察监督应当优化程序运行、彰显自身特色，如此才能走出目前的困境，在正确实施法律、促进司法公正、维护国家社会利益和公民权益方面发挥护佑作用。

[参考文献]

[1] 江伟.民事诉讼法专论[M].北京：中国人民大学出版社，2005:434.

[2] 江必新,孙祥壮，等.新民事诉讼法审判监督程序讲座[M].北京：法律出版社，2012:146.

[3] 徐汉明,蔡虹.中国民事法律监督程序研究[M].北京：知识产权出版社，2009:279.

[4] 王燕.民事抗诉程序的缺失与补救攻略[J].人民司法，2011(7):25-29.

[5] 江必新.深化审监制度改革力促司法公信力提升[J].人民司法，2012(3):34-38.

[6] 汤维建.民行检察监督制度发展新方向[J].河南社会科学，2011(1):51-55.

[7] 汤维建.论民事抗诉制度的完善[J].人民检察，2007(9):42-45.

[8] 杨荣馨.民事诉讼原理[M].北京：法律出版社，2004:322.

[9] 曹建明.人民检察院关于民事行政检察工作情况的报告(摘要)[N].检察日报，2012-12-26.

[10]喻中.权力制约的中国语境[M].济南：山东人民出版社，2007:276.