重大事项社会稳定风险评估研究*

刘 超，许中强

(1.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123; 2.中国石油公司 辽阳石化分公司，辽宁 辽阳 111000)

我国目前正处于转型期，社会经济格局调整加快、利益分化程度加大、各类社会矛盾凸显。“现代性孕育着稳定而现代化过程却滋生着动乱，稳定成为问题是变革社会的一个特征”[1]38。在全球化背景下，国际政治、经济、文化、安全等因素对我国产生冲击。构建重大项目社会稳定风险评估制度，是从源头上预防和减少社会矛盾，消灭社会危机的诱发因素，促进科学决策民主决策以及构建和谐社会的重要举措[1]38。

一、重大项目社会稳定风险评估内容与指标体系

重大项目社会稳定风险评估，是指对实施重大项目工程可能影响社会稳定的各种因素进行科学预测、分析、研判，评估其发生危害的可能性。并制定风险应对策略和预案，以便能有效地规避、预防和控制风险降低、减弱风险造成的损失和对社会稳定产生的不良影响。将评估结论作为各级党政部门作出科学合理决策的主要依据的一项制度[2]。实施重大项目社会稳定风险评估要从社会可承受能力和项目本身的合法合理性结合起来。

(一) 重大项目社会稳定风险评估的内容

1 合法性评估 行政的责任主体政策出台和实施的正当性以及行政相对人对政策结果的认同度构成了合法性的内容。在重大事项社会稳定的评估中最重要的是对政策、项目或改革的合法性的评估。它包括政策制定和项目的实施是否与现行的法律法规相抵触，是否符合法律、法规、政策的精神，决策权限和决策程序是否合法合规等。

2 合理性评估 开展合理性评估是对该政策或项目是否符合社会发展基本原则和规律的一种评估。主要考核其是否符合市场经济和社会管理的规律；项目是否超过当地财力和绝大多数群众的承受能力；改革的推进是否得到大多数群众的理解和支持；政策的落实否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益。

3 可行性评估 重大项目的开展还需要进行可行性的论证，必须结合具体的实施条件和现有的资源状况开展。考虑项目是否符合本地区资源和社会实际情况；政策出台后是否时机成熟便于贯彻执行达到预期目标；是否对政策实施的范围进行了明确界定，避免一刀切等。

4 安全性评估 这是重大事项社会稳定风险评估的核心内容，主要目的就是看政策的出台、项目的实施和改革的推行是否会侵害到广大群众的利益。是否会给周边的社会治安带来重大的冲击；是否对周边的生态产生不可逆的影响；是否会引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件等。

5 可控性评估 重大政策出台实施就会产生巨大的社会影响，如果实施过程中出现偏差造成负面的影响需要责任人进行干预，减少不良影响或终止政策的推行。可控性的评估就是针对这一问题的评估。主要包括是否在出现社会治安问题时有紧急的预案出台减少负面影响；是否有能力应对和处置危机将风险控制在预测范围；是否能够避免“有组织的不负责任”的情形等。

(二) 重大项目社会稳定风险评估的程序

严格规范的评估程序是确保评估结论科学有效保证，目前重大项目社会稳定风险评估程序基本遵循“五步工作法”：(1) 确定评估对象，明确责任主体。这是重大项目社会稳定风险评估的起点。凡是涉及到群众切身利益可能引起重大利益冲突的事项都应确定为评估对象。(2) 制定评估方案，收集社情民意。评估主体应准确把握评估的重点，制定完善的方案，并通过开展座谈会、听证会、问卷调查等方式收集群众的意见。(3) 编制评估报告，制定维稳方案。通过信息确认风险的等级、发生的几率以及危机的诱发因素，在此基础上制定完善的评估报告，确定维稳的方案。(4) 审核评估报告，落实维稳措施。对评估报告应该进行科学的综合性的评价，论证该风险评估的合理性和科学性。从而决定是否采取行动实施维稳计划。(5) 跟踪评估事项，做好后续评估。对于通过论证并实施的维稳计划开展后续的跟踪调查，了解危机的化解情况和措施实施情况。并针对存在的不足之处加以改正和完善，为以后的行动积累经验[3]。

二、我国重大项目社会稳定风险评估存在的问题及原因

(一) 存在的问题

1 法律制度建设不完善，缺乏长效保障机制 法律是政府开展风险评估的前提和基础。英、美等一些国家都制定了相应的法律和制度以确保风险评估的实施。目前地方开展重大事项社会稳定风险评估的依据主要根据是《中华人民共和国突发事件应对法》中的相关规定。全国没有形成统一的社会稳定风险评估制度方面的法律法规。地方政府根据自身对其的理解出台关于社会稳定风险评估的暂行规定、试行条例及工作意见等。在已经推行的这些规章制度中存在“重框架，轻细则”的问题，在各类的实施意见中，缺乏对风险评估指标的细化[4]。

2 风险评估程序不完善，指标设计缺乏科学和权威性[2]我国开展重大事项社会稳定风险评估工作的经验还很欠缺，虽有“五步工作法”，但在实践中往往落入“重结果，轻程序”的窠臼中。风险评估过程程序上简单化，没有畅通的信息表达渠道，对相关群体的利益诉求了解不够，使评估结果难以具有可预测性和权威性。同时评估的指标选取、指标的信度效度的测评、指标权重的设计以及评估技术的选取都未通过系统论证。评估工作没有结合“可行性”和“不可行性”分析最终使得评估大多流于形式。

3 没有明确的公民导向，缺乏公民参与机制 在社会稳定风险评估过程中应该发挥公民的主体地位，引入公民参与机制。传统的风险评估模式是政府“一元治理”的形式，风险评估运行机制呈现封闭性的特征，风险评估工作单纯强调政府责任。排斥体制外社会力量的介入，社会组织和公民个人没有参与风险评估的渠道。因而在政府风险评估中往往是内部评估，没有充分考虑公众的利益诉求而盲目上马，最终在项目开工后却招到巨大的阻力。

(二) 原因分析

政府的行为的背后是行政理念的体现，观念是指导行为的灯塔。目前，地方政府观念上的误区阻碍了政府绩效水平的改进。传统“官本位”思想导致政府工作人员把工作重点放在为人民群众服务的立场上的理念欠缺，在风险管理过程中往往采用“内部责任”，更多着眼于内部控制和监督。在评估报告中大多采用“为贯彻落实”或“为保障政令畅通”，具有明显的内部控制特色。在进行风险管理的过程中上级主导非常明显，受此影响政府部门采用居高临下的“控制型”评估而不是社会为主体的“责任型”评估。对于评估结果的使用也都采用“内部消化”的方式，忽视外部问责和公民的监督。

政府职能的正确定位是开展社会稳定风险管理的前提，目前很多地方政府不能正确定位自身职能，存在越位、错位和缺位的现象。很多部门专注于危机爆发的事后处理，而忽视事前风险评估。行政体制方面的缺陷还体现在政府机构设置不尽合理。传统的“条块分割”的机构设置导致各部门的职责不清，给评估活动增加了难度。人事管理、人才选拔方式导致惟上是从，实绩考核导致干部追求显性化和短期性的工作，因而对于风险评估这一类预防性隐性的工作，很多部门不够重视。分税制改革后的财政困难又使得地方政府开展风险管理缺乏财政保障。因此职能定位不准、机构设置不合理、人事管理制度落后和财政体制的不科学等行政管理体制上存在的问题给地方政府开展风险管理带来了困难。

三、我国重大项目社会稳定风险评估的对策建议

(一) 提高思想认识，矫正价值取向

贝克认为风险不同于危机但是在一定条件下风险会转化为危机，政府作为社会管理的主体对防范社会稳定的危机的发生承担主要的责任。因此各级地方政府和职能部门要充分认识到建立重大事项社会稳定风险评估制度的重要性和必要性。政府部门领导应提高思想认识，重视社会稳定风险评估制度的建设，积极主动进行风险的评估、预测、判断和化解[5]。政府部门转变思想观念，改变过去依靠国家行政强制力和威慑力维护社会稳定的落后观念，提高社会稳定风险评估的思想认识变“被动应付”为“主动出击”。从传统的被动维稳的观念中解放出来，变“保稳定”为“创稳定”。建立一个有预见性的政府，树立与其“花大量钱治疗”不如“使用少量钱预防”的新维稳观[6]205。

(二) 改善管理体制，理顺管理关系

行政管理体制是否合理直接影响到政府的管理效果，政府管理关系是否和谐则影响到政府管理的效率。目前我国政府部门间存在“条块分割”的问题，给各部门相互推诿扯皮提供了可能。我国党委维稳办、政法委、信访部门和国家安全委员会都负有维稳的责任，但对社会稳定风险评估不存在确切的责任主体。今后重大事项社会稳定风险评估工作，应从各部门抽调人员组成社会稳定风险评估领导小组具体负责评估工作的组织、指挥和协调。

(三) 加大培训力度，提升专业素质

重大事项社会稳定风险评估是具有很强专业性的一项工作，因此政府部门要加大培训力度培养专业化的评估人员。同时加强对领导的培训可以提升领导对社会稳定风险评估的重视程度和风险评估知识和技能的掌握水平。政府在重点政府部门尽可能吸纳评估专业人才，整合组建评估工作人才库，实行人员动态管理。同时大力鼓励社会第三方组织的发展，在组织注册和构建上提供帮助并赋予第三方组织评估的权威性及合法性。

(四) 加快立法进程，完善制度体系

完善的法律法规体系可以促进评估工作内容和程序的规范化、法制化和常态化，为社会风险评估工作推进提供制度保障。目前应尽快推进全国人大立法工作，填补社会稳定风险评估的法律盲区。全国人大应出台全国性的社会稳定风险评估工作指南或实施纲要等文件，统一规定重大事项社会稳定风险评估工作具体职能部门和各职能部门在风险评估工作中的职责。切实落实官员问责制，对在风险评估中没有尽到自身责任的部门和官员进行处罚。同时各地政府加快社会稳定风险评估体系的建设，根据中央和上级出台的意见，构建一个层次分明协调统一的评估制度体系和结构[5]。

(五) 引入公众参与，党政多管齐下

目前我国的重大项目社会稳定风险评估主要以政府部门为责任主体主导风险的评估。根据利益相关者理论，决策时应该给予利益相关者充分的话语权。重大项目涉及到广大人民群众的切身利益是最直接的利益相关者。因而，在评估时需引入公众参与，提供群众参与的渠道和制度。通过发放问卷、座谈会、听证会和访谈等方式收集群众的意见。此外，根据我国国情应充分发挥党委、政法及政府信访机构各自优势力，通力合作共同推进评估工作的开展。

我国正处于改革的攻坚阶段，社会矛盾大量积累，对我国的社会发展和稳定造成严重的威胁。只有从源头上遏制危机的发生，才能维护社会稳定、维持改革开放的成果。重大项目社会稳定风险评估基于实践的需要而孕育生成，尽管目前在实施中还存在很多的不如意之处，但已初步显示出来自己的价值和生命力，呈现出良好的发展态势。重大事项社会稳定风险评估制度亟待完善，评估工作亟待改进。

参考文献:

[1] 塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，译.上海：生活·都市·新知三联书店，1989.

[2] 董幼鸿.重大事项社会稳定风险评估制度的实践与完善[J].中国行政管理:绩效管理，2011(12):80-83.

[3] 汪大海，张玉磊.重大事项社会稳定风险评估制度的运行框架与政策建议[J].中国行政管理:应急管理，2012(12):35-39.

[4] 陈曦.积极稳妥地推行社会稳定风险评估工作[J].中国行政管理:实践创新，2011(8):121-124.

[5] 徐贵权.维系改革发展稳定大局的制度性创新——聚焦重大事项社会稳定风险评估制度的思考[J].南京师范大学学报：社会科学版，2011(6):22-27.

[6] 戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公共部门[M].周敦仁，译.上海：上海译文出版社，1996.