苏南县级政企关系模式透析及新模式探讨——以江阴市为例*

秦泗阳

(中共江阴市委党校 市情研究室,江苏 江阴 214400)

一、江阴市政企关系模式分析

多年来,随着经济体制的转轨,国内政企关系经历了一个巨大的变迁过程。国内的专家学者和各地政府也都在积极探索新时期政企关系模式选择。在众多模式中,江阴模式显得比较成熟,也倍受青睐。在江阴政企关系模式中,政府是一个积极有为的政府,当然这也是整个苏南模式的特色。在江阴整个市场发育的过程中,本地政府通过加强管理和合理疏导,以引导、规划和培育市场特别是资本市场的成长;在市场经济发展的成熟阶段,政府则积极引导本地企业大胆地“走出去”,实施国际化的人才、资金、技术引进战略以及项目合作战略,提升本地专业市场的层次和现代化水平。江阴市政府对本地市场与企业的有所作为,是与江阴市场机制的建立、完善需求相一致的。江阴模式之所以一直成为可供全国各地学习借鉴的经验,正是因为这种模式比较合理地处理了政府与市场、企业之间的关系,使政府成为本地企业发展的巨大推动力量。

(一) 政府是企业的优秀“服务员”

第一,政府鼓励本地企业走资本运作的道路,为企业上市提供优质高效服务。众所周知,在20世纪80年代的中后期,长三角区域出现两个经济模式:一是发展乡镇工业的苏南模式,二是发展个体经济的温州模式。这两种模式都推动了地区经济的快速增长,但在两种模式中,政企关系是不同的。在温州模式中,市场起了很重要的作用,企业非常强势,民间余资充裕,所以,温州很少引入外资,也很少有上市公司;而苏南模式正好相反,在其发展中除了市场以外,政府起了很重要的作用,政府依然强势,民间力量相对弱势,所以,引进外资,上市集资借助外力寻求多元发展,成为必然要走的路。作为苏南模式的典型代表,江阴走的是发展大市场、大企业的路子。在江阴模式中,政府的作用也是非常重要的。江阴之所以有那么多上市公司成长起来,是与政府的培育支持分不开的。为给拟上市公司提供高效优质的服务,江阴市政府早在1996年就成立了企业股份上市指导小组,对企业上市起到了“高参”和“智囊”的作用。到2012年,江阴市上市公司已达34家,共35只股票,直接融资高达294亿元,“江阴板块”成为中国资本市场上亮丽的风景。

第二,政府为本地企业的发展提供了重要的智力支持。从1985年开始,江阴市政府就多次免费组织企业管理者参加国内外培训和考察,引导企业加快建立现代企业制度,促使企业在经营、管理、技术和市场等方面加快与国际接轨。进入新世纪以来,江阴每年都组织企业家到中国和世界500强企业学习考察,并邀请国内外有关专家对企业进行绩效管理和财务管理等方面的业务培训。从2006年开始,江阴每年安排1 000万元专项经费实施“百名企业家创新培训计划”,组织企业家赴美国、德国等发达国家和地区进行定期培训。这一举措拓宽了企业家的视野,提升了企业家的综合素质,增强了企业的竞争能力。

第三,创新政务模式,降低企业的办事成本。江阴市政府对企业有着非常强烈的服务意识,极力为企业发展创造宽松的政策环境。一是实施全过程服务。从企业用地、立项、注册、贷款、生产、技改、销售等各方面,政府都会给予周到的协调和服务。二是实施一站式服务。早在上世纪末,江阴就率先成立了行政服务中心,使企业待审批项目全部进入一条龙、一站式和一单制的服务超市,极大地降低了企业办事成本。三是实施分类服务。针对企业发展的不同特点,江阴建立了市领导、相关部门与企业挂钩制度,实施分类指导,对大企业集团实施“一企一策”,对优势成长型企业实施聚焦服务,对面广量大的中小企业搭建公共服务平台。

(二) 政府引导、市场运作和企业自主相结合

第一,政府引导企业突破传统,强化政策支持和宣传,积极营造实施“资本经营”战略的发展氛围。实施企业上市战略,主体虽是企业,但关键在政府。江阴市政府通过参观考察、专题讲座、会议推动、现场办公和政策宣传等形式,宣传企业上市对促进企业发展的重大意义,对成功案例进行分析,帮助企业树立新的经营理念,引导企业自觉实施生产经营与资本经营相结合的发展战略,增强企业上市的主动性、积极性。同时,江阴市政府还制定了各种优惠政策,通过政策来鼓励和引导企业实施资本经营战略,突破单一的积累式发展模式,让企业在失去一些既得利益的同时,得到政府的大力支持。

第二,政府管理逐渐实现市场化,让市场机制发挥应有的作用。政企不分是传统乡镇企业存在的客观现实,随着江阴乡镇企业产权改革的深入,特别是由于以上市公司为代表的“江阴板块”资本市场规范化运作的迫切需要,江阴市委市政府重新界定和转换了政府职能,逐步实现政府调控的间接化,使主管部门的角色定位从“队员”、“教练”向“裁判”、“参谋”转变。近年来,“江阴板块”通过充分利用市场的资源配置功能来实现要素优化重组,从而对江阴市的经济增长、产业升级产生了强大的推动力,为江阴市经济持续快速稳定发展发挥了关键性的作用。

第三,坚持企业自主经营和创新,让企业真正成为市场的主体。为适应市场竞争,企业必须成为市场的主体,成为独立经营、自负盈亏的经济实体,成为能够独立承担民事法律责任的企业法人,从而与在法律上是行政法人的政府具有平等的主体资格,两者之间不再存在行政上的隶属关系。江阴市政府正在逐渐放松对企业的管制,实现政企分开,把主要精力放在宏观调控、市场监管和公共服务方面,鼓励企业自主经营和自主创新。

由此可知,江阴市走的是一条政府引导、资本运作、企业自主经营和创新的道路,这种政企关系模式,是对“苏南模式”的突破,消除了“苏南模式”所带来的一些弊端,代表了一种新的方向。然而,与成熟的市场经济国家相比,这种模式还存在一些不完善的地方,比如,政企分开还没有完全实现,政府与企业的关系依然比较暧昧。因而,需要进一步学习和借鉴发达市场经济国家的成功模式和经验,构建一种新的更加适应市场经济和全球化趋势的政企关系模式。

二、成熟市场经济国家的政企关系模式比较分析及其启示

众所周知,从市场经济体制萌芽直至今日,政企关系经历了不同的历史发展阶段,并形成了若干种不同的政企关系模式。毋容置疑,在现代产权制度基础上构筑的政企关系模式愈来愈得到全球各国的认同。这是一种以企业为主、政府协调指导的政企分开型的政企关系模式,业已成为发达国家的共同选择,而所不同的是,在政府与企业关系的密切程度上及政府对企业的管理手段和方式上特色各异。

(一) 市场经济发达国家的政企关系模式分类比较

第一,市场经济的政企关系模式。企业自主经营,政府以法律和经济手段对企业行为予以规范和引导。英、美两国皆是自由的市场经济国家,在政企关系方面,政府通常置身于市场之外,通过控制市场的各种参数,间接地对企业施加影响。政府和企业之间保持公平交易的关系,政府的法律、法令和措施是完全透明的,对所有企业一视同仁,不同任何企业保持特殊关系,以致有人称这种政企关系模式为“政企离散型”。这种类型的政企关系模式,是以成熟的政治经济制度为基础的。

第二,政府监督、企业自主经营相结合的模式。政府不直接干预企业经营,政府的经济计划是通过政府的产业政策来体现。德国便是这种模式的代表,政府制定工业政策,并通过立法来划定企业的行为规范。政府重视社会因素,主张政府对经济进行适度的干预。在这一理念的指导下,政府对国营和私营企业都进行了不同程度的控制和调节。德国政府同国营企业之间的关系从理论上说是一种政府领导监督权和企业经营自主权相结合的关系。

第三,政府主导型的政企关系模式。企业是独立的法人,政府在诱导和控制企业上通过政策措施来进行,即通常所谓的政策管理。日本是政府主导型市场经济体制的国家,企业是市场经济的主体,资源配置的决策是由千千万万个企业做出的。所谓政府主导,就是政府具有制定经济计划和经济政策的决策权,如设置宏观政策监控系统、制定产业政策和有效地运用管理手段等等。这些计划和政策旨在对企业决策实行诱导而不是越俎代庖,政府通过干预企业使政府与企业之间建立密切的关系,一方面表现为政府对企业进行严格的宏观控制并对企业的发展具有诱导、调整和促进的作用;另一方面,表现为企业愿意靠近政府,因为只有这样,企业才能得到更多的实惠。

第四,由“政府主导型”向“民间主导型”过渡的政企关系模式。这种模式的典型代表就是韩国,在韩国政府制定政策,企业一般只是服从。政府如果不愿支持某个企业了,这个企业就会失去贷款,发生财务危机。而直至20世纪80年代,韩国才开始了历史性的经济调整和体制改革,其核心内容就是使韩国的市场经济体制由“政府主导型”过渡到“民间主导型”,要求减少政府对企业的干预,强调企业的自主性,并充分发挥市场机制的调节作用,让企业在市场竞争中生存。与此相适应,在战后韩国的政企关系中走过了一条从“政府统制型”到“企业自主、政府扶植监控型”的跨时代的发展道路。显然,市场经济发达国家在政企关系上大都采用企业自主经营、政府协调指导的关系模式。这种政企关系模式,是以法人产权为主导、私有产权和公有产权并存的现代产权制度为基础的。

(二) 市场经济发达国家政企关系模式的启示

第一,加快产权制度改革步伐,对企业实行产权法人化。产权制度改革的核心是实行产权法人化,让法人财产权真正而不是形式上的进入企业,实现出资人所有权与法人财产权的分离,为企业进入市场提供必要的前提,从而为政企分开提供产权制度保障。这就需要按照国家统一所有、政府分级管理、企业自主经营的基本方向来理顺产权关系。由于法人产权是靠企业家阶层掌管使用的,因此,一定要建立适应社会主义市场经济体制的企业家人才市场,营造企业家阶层。要加强企业家队伍建设,主要应改善企业家成长的外部环境,确立企业家的竞争机制,完善企业家的激励机制,同时，建立对企业家的约束机制。

第二,加快构建服务型政府,使政府职能尽快向规范化的间接管理转变,以解决政企不分的问题。这是建立社会主义市场经济体制的需要,也是提高政府自身行政效率的重大措施。服务型政府的工作重点应该是:当好“守夜人”,着重改变和预防行政工作中“重管理、轻服务”的行为倾向,不断创新行政服务方式、拓宽行政服务领域、提高行政服务效能,为企业的自由经营提供一个宽松而又安定的外部环境,推动本地经济社会又好又快的发展。

三、新型政企关系模式的构建

随着市场经济的不断规范、完善和发展,需要逐步建立起新型的政企关系,即由政府主导型模式向市场主导型模式过渡。作为资源配置的不同手段,政府和市场在某种程度上都存在一定的缺陷,因而现代市场经济国家都采取二元机制相结合的经济体制,在政府形式上反映为“有限政府、有效政府”模式,而企业是市场经济的主体。在规范的市场经济条件下,政府与企业之间的关系应该体现出一种法治精神,政府依法管理和指导企业,企业依法从事经营。构建新型政企关系模式的关键在于寻求政府与市场之间的完美结合点,使得两者都能扬长避短。

第一,全力塑造企业的主体地位,增强企业的竞争活力和自主创新能力。在市场经济条件下,企业应是市场竞争的主体,是市场化的企业,它们自主经营、自负盈亏、自主决策,具有创新能力,充满生机活力。市场化的企业是真正的独立法人,依法享有民事权力,承担民事义务。一方面,企业的独立自主性表现在组织独立、财产独立以及法律地位的独立,这种独立地位应当受到政府的尊重和保护;另一方面,企业的独立自主性表现在企业能够自主经营、独立决策。企业在确定发展战略、制定业务计划、建立规章制度、聘用管理人员、签订经济合同等方面享有充分的自主权。政府一般不干预企业的内部经营,但是对于垄断型企业可在价格、工资等方面进行控制,以保障公众的利益。现代企业制度是一种要求与国际市场或国际惯例接轨的企业制度,无论是财务管理,还是职业经理人的聘任等,都有公认的国际准则和法治规范。因此,在企业中建立起现代企业制度,已不可避免地成为企业改制与发展的最终目标。

第二,积极推进政府管理创新,加快构建有效政府。在市场经济的大潮中,政府必须坚持“有所为、有所不为”,既充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,让“微观主体”活力竞相迸发;又要充分发挥政府的引导、调控和服务作用,致力于创新独特的发展路径。政府是与追求微观经济利益的企业不同的,它是社会公共利益的代表,谋求的是关系整个社会的宏观经济利益和社会公正。虽然微观经济是宏观经济的基础,但微观经济主体在利益追求过程中的价值取向与宏观经济利益并不完全吻合。因此,这就需要一个超越于微观经济主体之上的组织来对企业进行干预和协调,这就是政府的责任。

第三,不断完善“游戏规则”,为企业提供平等的服务平台。在新型政企关系模式下,地方政府要为企业提供一种平等、公平的公共服务,而绝非是与个别的企业形成利益共同体,去破坏市场运行规则;政府为企业提供的主要是制度和政策的支持和引导,而绝非是越俎代庖;政府为各类企业提供的是公共服务和公共产品,而不是与企业进行交换的商品。地方政府应该清醒地认识到,在政府与企业之间,政府在提供公共服务之外,绝不能提供针对个别企业的特殊服务,尤其是这种特殊服务不能给市场秩序和其他权益主体造成不公平的损害,这是成熟的社会主义市场经济规律内在的必然要求。

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