城乡一体化进程中农业转移人口市民化问题研究——以连云港市为例*

杨雪英

(淮海工学院 法学院，江苏 连云港 222005)

工业化、城市化和现代化进程是社会经济发展的一般规律，农业人口的城市化转移是这一趋势和规律的重要内容。党的十八大报告也指出，要使“城镇化质量明显提高”、要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”，这是积极稳妥推进城镇化，提高城镇化水平的重大战略举措。因此，随着我国城乡一体化战略的加快，农村向城镇转移人口的数量将持续而快速地上涨。农业转移人口市民化成为中国经济社会发展的客观需要和必然趋势，既是解决农村剩余劳动力的最终途径，也是解决“三农”问题、实现城乡一体化的根本途径。

一、人口转移基本理论研究

国外关于农村劳动力转移的研究成果颇为丰硕，其理论体系也较为完备。研究国际上的人口转移理论可以为我们研究和解决城乡一体化进程中的农业转移人口市民化问题研究奠定理论基础。

(一) 阿瑟·刘易斯“二元结构”理论

美国著名经济学家阿瑟·刘易斯的“二元结构”模型是针对发展中国家劳动力转移现状而提出的。他认为，发展中国家存在“二元经济”，即以制造业为主的工业部门和以传统生产方式为主的农业部门。当工业部门要发展的时候，便从劳动边际生产率等于零，又有大量剩余劳动力可无限供给的农业部门吸走劳动力。只要农业生产部门的边际劳动生产率低于工业部门，这种转移就不会停止，直到传统农业部门的剩余劳动力全部转移到工业部门为止。农业剩余劳动力的非农化转移能够促使二元经济结构逐步消减。此时，发展中国家的二元经济变成了一元经济。刘易斯提出的二元经济发展模型为发展中国家指出了一条工业化的道路，该理论对我国的新农村建设和农村富余劳动力的转移就业具有重要的借鉴作用。

(二) 拉尼斯—费景汉理论

在刘易斯二元经济模型的基础上，美国发展经济学家古斯塔夫·拉尼斯和美籍华人费景汉针对刘易斯模型的缺陷对其进行了改进，从动态角度研究农业和工业均衡增长的二元结构理论。他们把农业剩余劳动力转移分为三个阶段：第一阶段，农村劳动边际生产率等于零或接近零阶段的那部分劳动力的流出，这部分劳动力的转移不会遇到任何困难。第二阶段，农村劳动力生产率大于零小于农业平均固定收入阶段的农业劳动力的流出。第三阶段，农村劳动力生产率等于和大于农业平均固定收入阶段。拉尼斯—费景汉理论是在假设人口不变的条件下提出的，事实上，发展中国家人口是快速增长的，因而，农村剩余劳动力转移的难度要比拉尼斯—费景汉理论中大得多。

(三) 乔根森理论

乔根森理论是美国发展经济学派代表人物戴尔·乔根森依据新古典主义分析方法创立的一种理论。

乔根森认为，工业部门的工资等于边际生产率，而农业部门的工资等于劳动的平均产品，劳动力可以在两部门之间自由流动，影响工业长期发展的因素是“农业剩余”和人口规模。乔根森认为，只有农业发展了，农业部门才有可能向工业部门提供追加劳动力。随着农业技术的不断发展，农业劳动力剩余的规模将不断扩大，转移到工业的劳动力也就越多，工业部门就会发展得越来越好。乔根森理论比刘易斯、拉尼斯—费景汉理论更加重视农业的发展和技术进步的作用，对经济发展过程中农业部门的作用的认识也逐步深化。但是，乔根森模型从马尔萨斯人口论的观点出发，认为人口增长是由经济增长决定的，实际上是不符合发展中国家实际情况的。

(四) 托达罗理论

美国发展经济学家托达罗创立的托达罗模型的背景是，随着经济发展，发展中国家城市存在着普遍失业，而同时又有越来越多的农业劳动力向城市转移，结果不仅加重了城市的失业人口，且导致农村因劳动力严重不足而影响农业的发展。托达罗认为，农村剩余劳动力决定是否转移是人们估计在城市部门的预期收益高于在农村的收入时而发生的。因此，决定劳动力流动的不是实际收入水平而是“预期收入”乘以就业概率的预期收入水平。因为劳动力流入城市后能否找到工作还是一个未知数。所以，只有当预期收入大于劳动力在农村的平均收入水平且就业可能性大的时候，农业劳动力才会认真选择迁移行为。

托达罗模型最突出贡献是对传统人口流动模型的重大修正。传统人口流动模型是假定工业部门能够充分就业的，但现实中，发展中国家的城市工业部门并不能实现充分就业。托达罗模型还解释了发展中国家城市出现高失业的原因。

二、连云港市推进农业转移人口市民化现状

(一) 连云港市推进农业转移人口市民化现状

连云港市是江苏省农业大市，户籍总人口达505.18万人。从2002年至2012年，连云港市的城镇化率从34%提高到53%。大量农业转移人口成为推动连云港市城镇化发展的主要支撑力量。

截至2013年，全市农村劳动力总数为175.99万人，比2012年增加1.12万人，增长0.64%。其中，共转移劳动力总量为106.49万人，比2012年增加3.15万人，增速为3.05%；转移人数占农村劳动力总人数的60.51%，比2012年增加1.14%；劳务输出74.84万人，比2012年增加1.28万人，增长1.74%；劳务输出人数在农村劳动力总人数中的比重为42.53%，比上年增加0.46个百分点。农村从业人员中，第一产业从业人员91.21万人，非农产业82.6万人。非农产业从业比例47.5%，这部分农村劳动力已经从土地中转移出来，从事非农行业。89%的农村从业人员文化程度在初中以下(含初中)，大专及以上文化程度的只有1.2%，农村劳动力的文化程度普遍偏低。

(二) 存在问题及其原因分析

从上面的数字可看出，虽然连云港市农业劳动力转移规模呈逐年递增趋势，但是仍然存在转移人口速度不快、比重不高、文化程度和转移人口城市融入程度低、就业质量低等问题。造成问题的原因主要有以下几个方面。

1 二元户籍制度的制约 我国的二元户籍制度将人口划分为城镇户口和农业户口或城里人和农村人。户籍制度形式上只是个对人口进行管理登记的制度。实质上，户籍制度却演化为居民“身份”的象征，把农民固定在农村土地上，在社会资源分享上受到排斥，成为城乡分割的无形枷锁。这种城乡分割的不平等身份制度，使农村人口与城市人口在就业、教育、社会保障、医疗服务和各种公共福利权益上形成巨大的不平等，使农业转移人口难以融入所在城市，严重影响农业转移人口市民化的过程。近年来，连云港市也出台了一些户籍改革政策，如2002年出台的《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》、2010年出台的《连云港市常住户口登记管理规定实施细则》，但这些都是以保留原有的二元户籍制度为前提的。

2 土地制度的束缚 我国法律对农村土地集体所有权的性质均有明确规定。现在实行的土地流转也只是在保持农地权属不变的情况下，按照市场交易原则实现土地使用权的流动和转让。但由于产权不完整，使用权缺陷，加上市场机制不健全，导致市场配置土地远远低于行政配置。因此，农民在面对转移机会选择时，处于撂荒或是守住“保命田”放弃外出的二难选择境地，这种制度束缚了“三农”发展的同时，也使农民离不开“根”，脱离不了土地。如果进城农民没有在城市里找到一份好的工作，或者城市社会保障覆盖不了进城农民的情况下，他们不会轻易的选择放弃赖于生存的土地，农民市民化得不到很好的进展。

3 社会保障制度不完善 当前我国的社会保障制度与户籍制度相挂钩，目前城乡之间社会保障体系尚未接轨，城乡社会保障水平还有很大差异，城市居民在享有的社会保障权利方面要远远多于农村居民。城市的社会保障制度如住房制度、教育制度、就业制度等还没有实现完全覆盖进城农民，更不用说养老、失业、医疗等保障制度了。农业转移人人口虽然已进入城市工作，但是由于他们享受不到所在城市的社会保障，无法立足扎根于城市，这就对农民市民化形成严重制约。就养老保险来说，2012年，连云港市城镇居民养老金或离退休金转移性收入人均达3 757元，而农村居民只有406元。

4 城镇建设滞后，承载能力低 连云港市土地面积7 500 km2，总人口505.18万人。连云港市城区基本上属于松散型结构，从沿海向西不均衡延伸，主城区由几乎隔离的三个区组成。市中心人口89万，社区的分布比较广，城市人口密度比较低，仅为1 000多人/km2，城市面积和人口不匹配。主要原因是城镇化建设滞后，城市区域过大，居民区不连片，规模以上的居民区少。连云港市的城镇化率由目前的43.5%提高到“十二五”末60%的水平，将有83.4万的农村人口转变为城市人口，按目前的城镇化建设速度，很难达到60%的城镇化率，即使达到了，也会造成因人口增加而带来的交通拥堵、环境污染、空间拥挤, 绿地面积小，水、电、路、气、通讯、垃圾处理、排污等基础设施跟不上，教育、卫生、文化、体育等公共服务设施不能满足需要等问题。

5 工业化水平低，吸纳就业能力弱 按照国际上通用性的工业化阶段划分标准，目前连云港市尚处于工业化的中期阶段。工业化和城市化是相互促进、共同发展的。在工业化初期，城市化率在32．0%～36．4%；工业化中期在36．4%～49．9%；工业化成熟期在49．9%～65．2%；工业化后期在65．2%以上。2013年连云港市GDP总量为1785亿，在江苏省13个市中仅高于宿迁的1705亿。由于工业化水平低，经济总量小，吸纳就业能力有限。目前，全市一、二、三产业的比重分别为10%、43.9%和46.1%；各产业就业人口所占比重分别为36.28%、31.34%、32.38%，第一产业就业比重偏大，二、三产业比重偏小，从而影响农业转移人口的就业吸纳能力和容量。

三、推进连云港市农业转移人口市民化的对策建议

(一) 消除制度障碍，引导农村劳动力合理转移

户籍制度、就业制度和社会保障制度等是阻碍农业转移人口市民化的制度障碍。因此，必须改革现行的二元户籍制度，还原户籍制度的人口登记管理功能，取消与户口相关的福利待遇附加功能，让进城农民工享有与城市居民同样的社会保障和权益。党的十八大提出，要全面放开中小城镇的落户限制，合理确立大城市的落户条件。随着我国城镇化、工业化进程的加速，大批农业人口加速向小城镇聚集，向大中城市流动。如果农业转移人口市民化不能享受与城市居民同等的就业、社会保障和社会福利，就无法实现农业人口的自由配置和顺利转移。所以，应根据我国的国情实际，制定符合实际的《户籍管理法》，从法律的高度规定城乡居民的各种公平的权利和待遇，实现城乡统一的居民身份证一元户籍制度。在城镇有稳定职业和住所的农业人口，在住房、就业、医疗、教育和社会保障等依法享有与城市居民同等的权利，加快农业转移人口市民化的制度保证。

(二) 加快城镇化进程，拓展农业转移人口市民化的空间

城镇化水平的高低与农民就业密切相关。一般来说，城镇化水平越高，所形成的公共需求积聚效应就越大，其吸纳的劳动力就更多。连云港市农村人口众多这一特点，决定了连云港市城镇化应坚持多元化战略。除靠发展连云港市中心城区容纳一部分农业转移人口外，农业人口的转移主要还是靠发展小城镇。以中心城区为中心，四县城区为卫星，重点乡镇为城市拓展区，城市是政治文化中心、商业金融中心、消费旅游中心，县城区是连接乡镇的枢纽，是城市的缓冲区。根据中心城市、县城区和重点乡镇功能分区和产业布局，合理确定各个层次的人口、用地、基础设施规模、引导农业人口集聚。这种功能分区，可以实现小城镇建设、农业人口转移与乡镇企业共同发展的“三结合”方式，不仅可以减轻中心城区人口密度大的压力，最主要的是，通过小城镇吸纳农业人口转移的成本明显低于大城市，可以无型扩大农业转移人口市民化的空间。

(三) 加快工业化进程，提高城镇就业吸纳能力

工业化是社会二元经济结构迈向城乡一体化，农村劳动力转移到城镇从事二、三产业的过程。目前的连云港市处于工业化中期，随着新技术的快速发展，工业的资本有机构成不断提高，工业吸纳就业的能力开始下降，因而农业转移人口的就业将更多地由第三产业来承担，因为服务业的就业弹性最高，接近0.75，也即服务业增加值每增长1%，可以新增 700 万个就业岗位。所以，连云港市必须通过发展劳动密集型工业和各种服务业，提高城镇产业密度，增强城镇吸纳农业转移人口的能力，充分发挥城镇化在吸纳农业人口转移和增加就业方面将的主渠道作用。

首先，要高标准规划、建设一批上规模、上水平的产业园区，培育发展产业集群。加快连云港经济技术开发区、沿海工业区、化工产业园区及各县区开发区建设，加快港、产、城一体化联动发展。其次，要发挥比较优势，壮大产业集群。纵向的沿海产业走廊布点，柘汪石化产业集群、海头生化产业集群、板桥盐化工产业集群、徐圩钢铁及石化产业集群、燕尾港化工产业集群、堆沟港船舶产业集群；横向的沿东陇海线产业走廊上布点重点发展国家级开发区新医药、新能源、新材料、新型装备机械产业集群。三要加快发展服务业。重点建设区域物流、旅游、商贸、科技服务“区域四大中心”的现代服务业。

(四) 加快农业产业化经营，拓展农业转移人口就业渠道

农业产业化不仅有利于打破城乡阻隔和农、工、商业之间的差距，实现城乡之间资源的合理配置，促进区域优势的发挥，加快城乡一体化进程，还有利于农业产业结构的优化组合，形成区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理的产业结构，拉长产业链，扩大农村劳动力就业。所以，各地区都把加快农业产业化经营作为带动农业转移人口市民化的一个方向性选择。

加快农业产业化经营，一是要着力打造一批加工水平高、带动农民就业增收作用大的农业产业化龙头企业，连云港市应着力培育一批产品竞争力强、市场占有率高的知名品牌，在优质粮油、海水养殖、蔬菜食用菌等领域形成一批科技水平高、上中下游相互承接的产业体系。重点培育产业关联度高、市场前景好的领军型龙头企业，支持农业产业化龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式，组建大型企业集团。二要大力发展农村第三产业。要根据连云港市的资源和劳动力比较优势，明确农村第三产业发展的方向和重点，除了传统的商业饮食服务和交通运输服务业外，要把农村第三产业发展的重点放到为“三农”服务上来，尤其要加快发展农村急需的科技服务、信息技术咨询、农村金融、保险等服务业。

(五) 深化农村产权制度改革，促进城乡要素合理流动和优化配置

要促进农业转移人口市民化，必须深化土地制度改革，使农业转移人口彻底摆脱现有土地制度的束缚，促进城乡要素合理流动和资源优化配置。一要明确农村土地的承包关系，赋予农民对土地的承包和各项收益权益。要严格执行2014年中央一号文件精神，在完善农村土地承包政策的基础上，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，并依法确保农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。二要深化农村产权制度改革。要认真执行中央2013年1号文件精神，加快进行农村集体土地确权工作，建立严格的农村集体产权制度，保护农民完全的集体产权权能。三要建立健全土地流转管理机制。健全县(市、区)、镇(乡、街道)、村三级流转服务组织网络、土地流转中介服务机构和土地流转信息服务平台，为土地流转提供市场信息、咨询、预测等服务。建立完善的农村产权交易市场体系和网络，按照市场化原则，不断完善土地流转价格形成机制，使土地使用权可以转让、转租、入股、抵押，使土地真正流转起来，做到产权交易和流转的公开公正。

(六) 加强教育培训，增强农业转移人口市民化的能力

农业转移人口素质偏低，不仅制约了农业转移人口市民化的速度与规模，而且制约了农业劳动力转移就业的层次。因此，必须加强教育培训，提高农业劳动力的素质和技能，增强其转移的能力。

以实现义务教育均衡化和教育公平为重点，组织农村青少年、农业转移人口子女接受正规教育，提高农村后备劳动力资源的素质。根据当前实际，有针对性地组织各类技能培训。重点依托各定点培训基地对不同行业、不同工种、不同岗位的基本技能和技术操作规程进行专项培训;邀请用工单位专业人员现场传授技术和经验，开设农民喜欢的如养殖专业、农机维修、焊工、汽车驾驶、计算机、美容美发、烹调、农民经纪人等专业技能培训。还要深入交通不便、不具备集中培训条件的偏远农村，通过送设备、送师资、送技术三下乡的培训方式进行实地培训。还可以针对市场需求大力开展“订单培训”、“定向培训”、“品牌培训”和“项目培训”，不断提高农民的岗位转换就业率。

参考文献:

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