土地整理与土地用途管制在耕地保护中的互补作用

王训智

(贺州市国土资源局，广西贺州542899)

1 土地整理与土地用途管制在耕地数量保护中的作用

1.1 耕地供给的关键途径——土地整理

土地整理指为了使土地的利用变得科学化、合理化和有序化，从粗放型变为集约型而对土地进行的深入改革、调整、加工和整治。一般而言，耕地供给的主要方法是开源，而我国适宜耕种的备用土地资源不到1 000 万公顷，且集中在易受沙化、风蚀和盐渍化影响的地区，开发利用难度高。同时我国城市土地的40%处在低效利用阶段，乡村土地在利用中存在着村落零散、耕地细碎、资源浪费等现象。因此，如果进行土地整理，可以有效增加我国土地的利用面积。一般土地整理包括如下几种方式。

1)农地整理。主要与农田基本建设相结合来整理农地。可以通过渠道整修、除田埂和填沟塘等方式来扩大耕地的面积，同时可以在丘陵、山地地区利用小流域综合治理来集中平整土地，提高产出率。对于农业内部用地，可以适当调整其结构，退园还耕、退林还耕，从而使得耕地面积增加。

2)村庄整理。利用村镇规划，来对村庄进行合并、搬迁，从而扩大农业用地面积。可以将一些耕地数量较少、自然条件差的村庄搬迁，将一些较分散的村庄合并为中心村，也可以本着挖潜、调整的原则来对一些村庄重新规划，使得土地得到充分利用，增加耕地数量。另外，还可通过道路用地规模调整、坟地平整等来进行土地整理。

3)对乡镇企业的用地进行整理。由于我国乡镇企业存在占地多、分布分散的情况，需要引导乡镇企业朝着城镇工业小区搬迁集中，防止基础设施的重建，使用地规模得到压缩。

1.2 减缓耕地占用速度的重要方法——土地用途管制

土地用途管制指的是国家按照土地使用规划来规定土地使用限制、土地用途变化的限制、许可等，并利用行政手段或法律手段来强制实施。土地用途的管制可以说是我国人口和土地矛盾的产物，管制的目的是维护生态，保护耕地。土地用途的管制主要包括以下几方面。

1)对农业地区用地的管制。农业用地区包括农业非耕地和耕地区，非耕地区又包括牧草区、林地区和园地区。对农业用地的管制，一方面要加强耕地非农化管制，将耕地分为一般农田和基本农田。基本农田是按照《基本农田保护条例》所确定的农田区，一般指哪些潜力较大、生产条件好，可以连片生产、具有较高产量的耕地。任何个人或单位不能擅自占用和改变基本农田保护区。

2)对建设用地进行管制。建设用地包括农村建设用地、城区建设用地以及工矿区等，不论是哪种建设用地，都分为建成区和规划区两种。对建成区的管制，应该将土地价格当做杠杆来优化，引导产业的布局，禁止闲置土地，提倡节约用地;对规划区的管制，应该对用地数量进行严格确定，保证总规模和人均占地不超标，不得转用未经批准的耕地。

3)对未利用土地进行管制。严禁任何破坏生态，不按规划进行的填土或挖土行为;严禁擅自侵占江河、围湖造田;提倡多形式、多渠道利用开发荒芜土地。荒地中适宜耕种的，应先开垦成耕地;苇地、滩涂等土地应该当做农业土地备用资源，非农建设时应该限制。

2 土地整理与土地用途管制在耕地质量保护中的作用

2.1 改造中低产田，提高耕地质量

土地整理对耕地保护的作用，不但能增加耕地的面积，还能提升耕地质量。尤其是我国目前的中低产田为60%左右，以中低产田为突破口来整理土地，具有重要意义。在一些耕地备用资源较少、土地垦殖率较好的地区，利用外延来促使耕地面积增大的可能性不大，应该重点着手现有耕地的内涵挖潜，利用涝洼地治理、中低产田改造来实现经营的集约，从而促使土地产出率提高。事实说明，在对农田基本设施改造的过程中，也可以提高耕地质量，使得农作物产量增加10% ～30%。对田块进行规整，增大耕地面积，全面推广机械化劳动，能使土地的生产成本减小15%左右。

2.2 保护环境质量，提高耕地质量

土地用途管制对耕地的另一关键作用是生态环境的维护。以前，因为对土地利用缺乏规范有效的管制，使得很多违背因地制宜原则而浪费土地的现象频繁出现，例如围湖造田、毁林开荒等。根据研究，每年我国有大概600 多亩的林地因为缺乏管制而转为非林地，很大部分被开发成耕地。这样一来，会直接导致我国生态系统失调，使得泥石流、干旱、滑坡、洪涝和山崩等自然灾害不断出现，对于我国农业的正常有序生产造成了极大的阻碍，更为重要的是，会导致我国耕地质量大大降低，对农业产业的绿色可持续发展造成负面影响。比如，因为我国水土流失严重，每年有大量的表土流失，损失的钾、氮、磷等元素高达四千万吨。因此，环境的改善和保护是保证耕地质量的基础，而环境的改善和保护离不开土地用途的管制。

1)应控制目前林地的总量，不能减少，只能增加。个人和单位都不能擅自占用林地，特殊情况在批准以后，应该及时缴纳附着物补偿费和林木费、植被恢复费和安置补助费等。如果一些林地已遭到破坏，需按照破坏者赔偿的原则，在规定期限内赔偿。确实存在困难的，林业部门可以代偿，毁林单位承担费用。

2)对垦殖水土保护林、非农建设用地和防固沙林和优良草场的使用进行严格规定，对一般牧地园林的占用应限制。接着，对于＞25°的坡地严禁开垦，清查现有耕地，＞25°的应退耕，＜25°的应该进行坡改梯，使得耕地逐渐符合水土保持相关标准。对于围湖造田、过度围垦和将河滩地侵占等行为要严厉禁止，按照情况的不同，逐步清障平垸，还湖退田。

3 土地整理与土地用途管制相辅相成，有效保护耕地

我国的土地用途管制与土地整理，二者从不同角度来对耕地的数量和质量进行保护，二者缺一不可，相辅相成。

1)只进行土地整理，缺少土地用途管制，是行不通的。目前，因为人口的不断增加和经济的迅速提升，加之相关方局部利益和短期利益驱动力的互相矛盾作用，倘若不使用土地用途管制来抑制我国的耕地占用速度，那么经过土地整理而来的耕地的补给量，一定会比耕地占用量小，我国的耕地总量实现动态平衡的战略目标也不可能完成。

2)如果缺乏土地用途管制，那么土地整理会出现动力不足的情况。一般而言，正式土地用途管制的作用，使耕地的使用有了占一补一的原则性要求，政府才会愿意花费财力、物力和人力来实施土地整理，使得耕地的损失能及时得到补充。同时，经过土地整理的耕地能不能符合我国耕地的使用要求，也和土地用途管制息息相关。

3)只进行土地用途管制，缺乏土地整理也不能对耕地有效保护。不管土地用途管制多么严格，随着社会的进步，一些耕地的占用是难免的，如果不进行土地整理，就不会有对应耕地的补给，那么我国耕地总数的动态平衡就无法完成。土地用途管制一般是在生态环境维护的过程中来实现耕地质量的稳定的，但土地整理能利用内部挖潜的大幅提高来促使耕地质量提高。根据我国的实际情况，缺乏耕地质量的提高，仅仅有耕地质量的单一稳定，是不能确保不断增加的人口数量对粮食的大量需求的。

4 结语

对于我国耕地的有效保护，包括对其质量和数量的双向保护，数量是前提，而质量是核心，没有数量则质量也无法实现，而质量的提高和稳定是数量增加的基础。本文分别分析了土地整理和土地用途管制对我国耕地数量和质量的保护作用，总结性地阐述了土地整理和土地用途管制在我国耕地保护中的互补作用，二者相辅相成，缺一不可，从而才能同时保证我国的耕地数量和质量。

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［2］徐雪林.公众参与土地整理项目的必然［J］. 资源·产业，2010(6):20 －22.

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