浅谈微型金融监管与服务体系建设——以河南省为例

侯文生

（中国人民银行商丘市中心支行，河南 商丘 476000）

浅谈微型金融监管与服务体系建设
——以河南省为例

侯文生

（中国人民银行商丘市中心支行，河南 商丘 476000）

长期以来我国形成的以国家银行为主体的金融体系和“一行三会”模式的分业监管体制，都没有将微型金融的发展与管理纳入到有效的制度框架内，使微型金融在发展中还存在诸多问题。通过对微型金融进行界定、剖析发展现状和存在问题，从微型金融监管与服务体系建设的角度提出推进我国微型金融可持续发展的若干建议。

金融监管；微型金融；新型农村金融机构；互联网金融

一、微型金融组织的界定

微型金融（Micro Finance）是在小额信贷（Micro Credit）基础上的延伸。现有的研究观点普遍认为，现代小额信贷产生于20世纪70年代初的一些向贫困妇女提供小额贷款的试验项目，是信贷机构向低收入阶层和弱势群体提供一种可持续发展的金融脱贫服务。2006年，世界银行扶贫协商小组（The Consultative Group to Assist the Poor，简称CGAP）对微型金融定义为对低收入人口提供的小额金融服务。其实，微型金融是一个非常宽泛的概念，只要是以低收入群体为目标的各种类型的金融服务，无论其性质、规模和发起人如何，都应该算作是微型金融业务。因此，微型金融既包括正规金融机构（如商业银行）所开展的微型金融，也包括非正规机构和个人所开展的微型金融服务；既包括商业化的微型金融，也包括非商业化的微型金融项目[1]。

本文旨在研究微型金融的监管与服务体系，所指的微型金融组织（MFIs）既包括由监管当局批准设立的微型银行和非银行金融机构，如村镇银行、资金互助社、小额贷款公司、融资性担保公司等；也包括各类非正规的金融组织形式，如投资理财公司、典当行、寄卖行、P2P网络借贷平台等，这些机构一般要经过相关部门的注册，有合法的法人地位，主要开展信贷、信用中介等金融服务，但不受金融管理部门的监管，是具有影子银行性质的微型泛金融性公司。但微型金融不包括任何非法金融组织，如各种未经任何注册的地下钱庄，打着民间资金中介旗号开展金融诈骗、非法集资和非法吸收公众存款业务等，这类机构应受到法律的严厉打击。

随着近几年来民间资金进入金融服务领域的门槛适度放开，我国微型金融得到了较为快速的发展，初步形成了以新型农村金融机构和融资性担保服务机构为主体、以过渡性创新型金融组织和互助性合作金融组织为两翼的多元化微型金融发展格局[2]。但国内还没有系统完善的微型金融监管服务体系，现有的微型金融大多游走在正规金融与民间金融的边缘，其快速发展既干扰了信贷政策的实施效果，也给金融市场带来了边缘的混乱与高风险。随着微型金融的日益活跃和资金规模的不断扩大，其监管问题也备受关注。

二、微型金融发展现状与存在的突出问题——以河南为例

以河南省为例，微型金融呈现出多元化快速发展态势。截至2013年末全省已有经银行业监管部门批设的村镇银行、资金互助社分别为130家和3家，由省工信厅批设的小额贷款公司241家、融资性担保公司326家，在工商部门注册的理财性担保机构以及P2P网络借贷平台公司共计1200余家、农村资金互助组织1000余家，此外还有在民政部门注册的NGO类小额信贷组织及资金互助组织300余家。

（一）微型金融发展特点

（1）商业化运作已成微型金融发展的主要模式。当前，以扶贫为目标的非盈利性微型金融已经基本退出市场，绝大部分微型金融组织将经营利润的最大化作为主要的经营目标，这由微型金融的投资主体及资金来源所决定。在河南省微型金融投资中，除了部分融资性担保公司由财政出资组建或财政资金入股外，仅有少量具有扶贫性质的农民资金互助组织有政府资金投入，而大量的微型金融则主要依靠民间的商业资本投资动作。

（2）微型金融服务对象趋于多样化。我国早期的微型金融主要是面对农村地区的金融服务空白区，服务对象倾向于农村中小企业和农户。但近几年来，微型金融服务主要在县城及县级以上的城市中开展，服务对象覆盖了中、小、微型企业。这一变化反映了民间资金进入金融领域后，一方面规避农村信贷的高成本与高风险；另一方面由于政策扶持的缺位，民间资本逐利性成为其主要经营目标。

（3）微型金融的创新模式不断涌现。在微型金融的运作机制特别是小额融资机制中，传统的联保方式得到了广泛的运用。同时，一些微型金融组织也运用动态激励、分期偿还、设定贷款保证金等手段控制信用风险，而更多的微型金融机构则充分利用区域人脉与熟人信用机制，及时监控贷款资金的使用并发现潜在的风险隐患。在理财性担保机构、P2P网贷平台，则通过引入担保中介，实现信用风险的转移，在一定程度上保护了投资人的权益。

总体而言，以村镇银行为代表的三类新型农村金融机构中，通过推广和发展，已基本将贷款公司淘汰出局，农村资金互助社的发展也受到多种因素的制约而进展缓慢，小额贷款公司组建快速，但受制于后续经营资金而出现后劲不足。而在微型泛金融性公司中，理财性担保公司、P2P网贷平台以民间借贷为介入点，在无市场准入门槛和无监管体制下得到快速发展，缺乏资金托管机制，极易形成资金池和非法吸收公众存款，经营风险和政策风险最为突出。

（二）微型金融监管与服务体系的缺陷突出

（1）微型金融立法缺失。在监管法规建设上，除村镇银行、资金互助社、小额贷款公司、融资性担保公司等类型的金融组织有一定的监管制度外，其他泛金融性公司都没有相应的专门法规来规范其经营模式及业务监管，更没有一部单独的法律来规范和监督微型金融的发展。微型金融法规的缺失，一方面造成各类微型金融机构的法律地位不明确，另一方面也致使这些微型金融机构经营上的短期行为，不利于其长期稳定的发展。

（2）缺乏系统有效的微型金融监管体制。目前我国对金融监管的基本原则是，对存款性金融公司实施审慎性监管，对非存款性金融公司实施非审慎性监管。而在监管主体上也是实行专业监管与地方政府监管的双重管理模式，即全国性金融机构的监管由“一行三会”根据分工实施专业监管，对地方性金融机构则实行由银监部门与地方政府双重模式的监督管理模式。但地方政府金融监管服务部门缺乏相当的中央指导部门，在监管与服务中还存在名称不统一、地位不对等、职能不明确、权责不明晰等问题。以河南省为例，在微型金融机构监管上，目前由银监局负责对村镇银行、资金互助社、贷款公司的设立与监管；由工信厅负责对小额贷款公司和融资性担保公司实施经营许可与业务监管；而市场上大量的理财性担保机构、资金互助组织、P2P网贷平台等微型泛金融性公司仅向工商部门登记注册，缺乏有效的金融专业监督与管理，大量的金融业务也游走在非法与合法的边缘。

（3）微型金融金融服务体系缺失。一是缺乏有效的后续融资服务，特别是“只贷不存”的小额贷款公司，还没有形成有效的信贷资金批发渠道。据中国人民银行网站公布，截至2014年3月全国共有8127家小额贷款公司，实收资本7494亿元，贷款余额8444亿元，除了自身利润积累外，全国小额贷款公司融入资金仅占其实收资本5%～10%，这与央行、银监会《关于小额贷款公司试点的指导意见》中融入资金的余额不得超过资本净额50%的比例相差甚远。二是缺乏有效的征信服务体系，尽管近几年来中国人民银行征信中心对村镇银行、小额贷款公司和融资性担保公司等微型金融机构开通了征信端口，但由于各种条件的限制，接入征信系统的小额贷款公司和融资性担保公司还无法直接查询征信息，大量的微型泛金融性公司更难以获取到相应的征信服务。三是缺乏高效的资金托管与结算服务。在微型金融中介服务中，资金托管是提高资金运转效率、防范金融风险的重要举措，但由于传统金融业对互联网金融的抵制和技术成本等因素，目前在我国还没有系统完善的资金托管服务。

（4）微型金融风险防控迫在眉睫。目前河南省微型金融机构的信贷风险管控中，具有正规金融牌照的机构基本都能按照相关的金融法律合法开展经营，风险处于可控范围之内。而大量的微型泛金融性公司由于缺乏有效的监管制度和监管主体，大多处于自发状态。这类机构受自有资金实力限制，以及市场准入门槛偏低、业务经营范围不规范、风控经验不足、信用约束机制不健全、经营者素质良莠不齐等因素影响，加强风险防范迫在眉睫。据统计，2008—2013年河南省超过100家理财性担保公司出现挤兑和“跑路”风险，仅2013年8月洛阳大华、国担、恒生等三家担保公司涉案金额就达10亿元，涉及人数3000多人。大华和国担已被当地政府定性为非法集资案，大部分涉案资金无法收回，对当地经济秩序和社会稳定带来了严重影响[3]。据《华夏时报》统计，截至2014年4月全国累计已有119家P2P网贷平台“倒闭”或“跑路”，涉及资金共约21亿元人民币。据浙江省公安厅通报，该省有各类P2P网贷平台87家，其中10家因涉嫌非法集资犯罪活动被立案侦查，近期关闭的钱海创投和旺旺贷两家大型P2P平台涉及投资者约9000多人次，累计借贷资金约8亿多元。

三、构建微型金融监管与服务体系、推进微型金融健康发展的建议

（一）设立地方金融服务局，构建微型金融监管与服务体系

十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。针对我国现行“一行三会”金融监管体制难以有效监管微型金融的现实，通过合理调整、划分中央和地方的金融监管职责权限，适当增加和扩大地方金融监管职能，构建由中央、地方分工协作的微型金融监管与服务体系。

在中央层面重点做好微型金融发展的政策法规和信息服务上，由“一行三会”牵头组织对微型金融发展进行立法研究，逐步规范和完善微型金融组织设立、运营和退出机制，使微型金融的设立与发展有规可依；组建金融消费者保护机构，建立微型金融消费者保护数据库，通过保护金融消费者权益规范微型金融经营，有效防范微型金融经营中的风险；进一步加快征信系统建设，构建适用于微型金融组织开展业务需要的征信服务体系，为微型金融防控信用风险提供数据支持。

在省级和地市设立独立的地方金融发展服务局，明确微型金融的服务与监管主体。其中，省级地方金融发展服务局承担地方性法人金融机构的监管与服务工作，统一承担区域微型金融组织的市场准入管理、机构监督管理、风险防范管理、现场与非现场金融监管等。地市级金融发展服务局主要承担微型金融的申报、日常管理、风险防控等。

（二）对微型金融组织实施分类监督与管理

地方金融发展服务局对区域微型金融实施分类管理制度。其中民营银行、村镇银行、资金互助社、小额贷款公司、融资性担保公司等机构由地方金融发展服务局根据中央相关部门确立的组建条件、高管人员、法人治理结构等为基础，确立本省的市场准入条件，在给定的业务范围内开展经营。对理财性担保公司、P2P网贷平台等民间借贷服务类的准金融机构，实施注册备案制度，并对其担保基金、中介资金实行第三方托管，积极防范可能出现的金融风险。对农村资金互助组织、信用合作组织以及各类NGO小额信贷组织，实施“半许可化”的监督与服务管理，即由工商部门或民政部门注册，并向地方金融发展服务局备案，防范其衍生非法金融活动。

（三）推进微型金融评级制度，促进微型金融正规化发展

对微型金融开展评级工作是推进微型金融稳定、持续发展的重要举措。一是要积极探索建立我国的微型金融评级制度，针对微型金融的多元化特征，以标准化的方法构建微型金融综合评级办法，为不同类型的微型金融提供规范的评级服务和评级产品。二是通过评级制度和评级级别，为微型金融机构提供升级、融资和信息服务等方面的便利，如达到一定级别的微型金融组织可以申请加入央行征信体系等，同时政府部门要给予一定的评级补贴或者税收优惠，积极鼓励和引导微型金融参与评级工作。

（四）搭建民间融资登记平台，规范微型泛金融性公司融资中介服务

针对当前理财性担保机构、P2P网贷平台在开展民间融资中介服务中面临的较大风险，通过搭建民间融资登记平台，建立民间融资信用信息数据库，积极防范和化解由民间借贷引发的信用风险。具体可由省级地方金融发展服务局牵头组建全省民间融资信息登记中心，为100万元以上的大额民间借贷提供登记服务。同时，将全省所有的理财性担保公司、P2P网贷平台开展的融资中介服务与民间借贷交易信息全部纳入到系统中。其作用，一是实时监测微型金融经营活动，坚决杜绝自融、集资等非法金融业务，防范和化解微型金融组织的政策风险与道德风险；二是通过民间借贷信息共享，防止部分信用不良者在民间借贷市场多头借贷、过度授信等，为微型金融发展创造良好的大数据支撑；三是可以及时了解和掌握民间借贷的规模、资金流向、利率成本等，为管理层提供决策服务；四是可以适时将民间借贷信用信息与央行征信系统进行数据交换。

[1]谭帅.微型金融发展历史综述[J].山东经济战略研究，2011，（7）.

[2]郭军.新型农村金融机构可持续发展研究[D].山东农业大学，2013.

[3]莫开伟.担保公司跑路凸显深层金融问题[N].证券时报，2013-09-13.

（责任编辑：贾伟）

1003-4625（2014）07-0106-03

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2014-05-13

侯文生（1968-），河南商丘人，本科，高级经济师，纪委书记。