以财力和事权相匹配原则分类推进财政专项转移支付改革

陈少强

健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制不是抽象的口号，而应接足地气，并具体落实到各级政府的预算编制和执行之中。要结合政府事权的内在属性和财政专项转移支付使用效果，对财政专项转移支付进行分类改革。

1.下放政府事权，并将相应的财政专项转移支付转化为一般性转移支付。财政专项转移支付转为一般性转移支付资金的关键不是财政专项转移支付的规模大小，而是因为上级政府把本应由地方承担的事权留给上级政府自身，并按照一个不具有确定性的资金分配方式分配给地方政府。改革的思路应为:把应交给地方政府的事权下放给地方政府，同时把相应的财政专项转移支付并入一般性转移支付资金范畴，以实现地方政府财力和事权的匹配。

2.上收政府事权，并将相应的财政专项转移支付纳入上级政府本级预算。财政专项转移支付的转化出路并不必全都转化为一般性转移支付资金。作为一种路径替代，还可以将财政专项转移支付转化为中央(省级)政府本级一般预算支出。

委托事权资金使用效率不高等问题的存在，让人们开始反思委托事权存在的合理性，即理论上需要委派的政府事权在实践中是否合理，是否有必要。如果中央(省级)政府在实践中的确没有必要委派事权给下级政府，则相应财政专项转移支付的设立也就成为无源之水无本之木。

人们越来越多地认识到，市场经济以资源市场化配置为基础，但政府特别是中央政府要承担必要的责任。尤其是在现代社会，中央政府不再仅仅充当“守夜人”，而是要加强和改善宏观调控和市场监管。我国经济不能长期处于转型之中，今后应朝着建立成熟市场经济体制的方向而努力，中央政府的某些职能不仅不能削弱，而且要强化。从发达国家的经验来看，中央政府普遍实施大部制，在食品药品安全、能源、社会保障、司法、边境事务、跨流域河道管理、全国性的环境保护等领域承担相当大的责任。在当前地方政府承担一些委托事权效率不高的基础上，建议将上述中央委托事权还原为中央政府直接承担，而不必再由中央和地方政府共同负责或者完全交由地方政府承担。相应地，省级政府也应将一部分事权承担起来，并将部分财政专项转移支付转化为省本级财政支出。

3.保留政府事权，整合或取消财政专项转移支付。并非所有政府性事权都需要调整，不少政府间事权划分总体合理，主要问题是财政专项转移支付过于分散，不利于提高效率，为此需要将这些资金进行整合和归并。一是对同一部门管理的性质和用途相近的财政专项转移支付进行归并整合，减少专项拨款项目。二是研究和制定对各部门目标、用途相同或相近的财政专项转移支付进行整合的改革举措。

为使财政专项资金整合进展顺利，还需要注意两点:一是减少部门阻力。政府应从更高层面进行指导和协调，加强财政部门和其他政府部门的沟通和配合。要从社会上反映最强烈的项目资金整合入手，循序渐进，由易到难。二是强化责任意识，加强上下级政府间的协调。上级政府要对拟整合或者已经整合的财政专项转移支付进行研究，及早制定和完善专项资金使用和管理办法，并充分征求地方政府和社会相关单位的意见;下级政府要根据上级政府要求，加快预算执行进度，提高资金使用效果。除了整合财政专项资金，还应对完成历史使命、市场可以替代、规模太小以及多年结余的财政专项转移支付进行清理。

(陈摘自《中国财政》2013年第24期《我国财政专项转移支付的改革方向》)