中国政府信息公开收费制度的实践困境及创新路径研究——基于国外的经验

陈建华

中国政府信息公开收费制度的实践困境及创新路径研究
——基于国外的经验

陈建华

通过对中国政府信息公开收费实践困境的分析，比较了典型国家与地区信息公开的收费模式，以及引入收费的负面影响，提出了创新中国政府信息公开收费制度的几点建议。

政府信息公开 收费制度

一、问题的提出

关于政府信息公开收费，有一个悖论存在：一方面，如果免费或者收费标准过低的话，有可能导致申请泛滥、随意性太强，从而造成不必要的公共资源浪费；另一方面，如果提高收费标准，势必降低信息申请的人数，可能会使一些需要信息公开但支付能力有限的人放弃申请，从而损害了公民的合法权益。因此，要不要收费？哪些应该收费？收费标准为多少？就成为世界各国制定和执行政府信息公开收费的难题。

《中华人民共和国信息公开条例》（国务院令第492号）、《财政部、国家发展改革委关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》（财综［2008］44号）、《国家发展改革委、财政部关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》（发改价格［2008］1828号），对中国政府信息公开收费界定为“行政机关依公民、法人或者其他组织的书面申请提供本机关主动公开信息范围以外的政府公开信息，可以向申请人收取检索费、复制费、邮寄费，具体收费标准由所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门按照补偿成本原则制定并向社会公示；农村五保供养对象、城乡居民最低生活保障对象，以及领取国家抚恤补助的优抚对象，凭所在地乡镇人民政府或街道办事处出具的有效证明，经本人申请、行政机关政府信息公开工作机构审核，可以免收相关费用。”［1－3］显然，上述收费制度的规定仍处于“粗线条状态”，加之中国现阶段尚处于政府信息公开的“原始时期”，故从2008年5月1日《政府信息公开条例》实施至今，实践方面对政府信息公开收费的关注、争议就一直客观存在；而理论方面国内学术界对于这一问题的探讨甚少，根据对中国知网（CNKI）的检索，以“信息公开收费”为主题的论文不足“信息公开”主题论文总数的一成。为此，深入分析中国政府信息公开收费的实践困境，借鉴其他国家的实践经验，探索符合中国国情的政府信息公开收费路径与机制，无疑具有理论意义与实践价值。

二、中国政府信息公开收费的实践困境

（一）现阶段要不要收费

为什么要界定现阶段呢？一方面，政府信息公开收费俨然已是国际惯例和潮流；但是另一方面，现阶段中国《政府信息公开条例》刚刚实施，公众申请政府信息公开的要求与公众信息需求得到满足的比例存在双低现象［4］，收费可能进一步激化这种“双低现象”，不利于《政府信息公开条例》的贯彻落实和阳光政府的打造。

根据现代政府与纳税人的关系，政府向纳税人公开其各项活动的信息，是一种不可推卸的责任和义务。政府公开信息在本质上属于公共品，不具备商品属性。而收费，哪怕只是低廉的收费，也会让政府公开信息在一定程度上异化为商品，自然会让纳税人产生疑问：政府信息到底为谁所有？这种收费是否有乱收费的嫌疑？但是，一个国家要实行信息公开的制度，需要增加固定成本投入，如信息公开的机构、人员、设备、信息存贮等制度性成本，就算一例申请也没有发生，信息公开的机制运转也需要不小的成本，这些成本应该有一些补偿的办法。而且，申请信息公开的有一些特殊需要的人，比如可能有些人有一定商业用途的，他们可能需要更多、更详尽的政府信息，以满足商业用途，如果我们不对其进行收费的话，实际上就是公共资源被少数或者部分有特殊需要的公民或者法人所享受，因此，需要对满足少部分人的信息需要收取一定的费用。［5］这样，基于“免费原则但不是完全不收费”的政府信息公开收费模式已经成为国际惯例和潮流，包括美国、加拿大、日本、爱尔兰、英国、法国等多数已经颁布信息公开法案的国家对获取信息的收费都有规定，几个有关信息权的国际声明也界定了收费问题。比如，《联合国准则》提出获取信息的费用不应该高到阻止潜在申请人，违背法律本身的意图；《欧洲理事会特别建议书》第Ⅶ条更具体地要求查阅档案免费，抄件收费不得高于实际支出的成本；《奥胡斯宣言》允许本国公共机构对信息提供进行收费，但是资费不应超过合理的数额。

但从中国现阶段实际情况看，一方面，普通民众对政府信息公开的诉求处于“低级”阶段；另一方面，政府机关对于信息公开缺乏主动性、自觉性，对公众信息需求得到满足的比例仍很低。以较早实行政府信息公开的上海为例，2013年，上海市各级政府机关共受理政府信息公开申请全年仅为1．9万件，同比上升只有1．2%，多个部门机构全年没有收到一条申请；在答复政府信息公开申请中，“同意公开”7733件，占总数41．7%；“同意部分公开”229件，占总数1．2%，两者合计仅占总数42．9%。［7］因此，现阶段中国政府信息依申请公开在实践中不但没有出现某些政府官员所担心的泛滥现象，反倒存在应用不足的问题，制度有闲置风险。而对于公民、法人或者其他组织来说，收费无疑会在一定程度上进一步抑制他们要求政府信息公开的诉求。也许正是出于此考虑，迄今为止，几乎所有的国务院部门和绝大部分地方政府在其门户网站都没有发布详细的收费标准，实践中也都基本上没有收取检索、复制、邮寄等成本费用，等于是免费提供政府信息。

（二）哪些信息应该收费

哪些应该收费？这里一方面指哪些政府信息是应该“依申请的”而收费，另一方面则指对“依申请的”信息公开过程中的哪些环节应该收费。

《政府信息公开条例》确立了“公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开原则，其中把政府部门应当公开的信息分为“主动公开的”和“依申请的”，而收费针对的即是后者。但是，《政府信息公开条例》侧重于框定了政府应该主动公开的信息，对于哪些是经过申请可以公开的信息并没有做更加详细的规定。按照《政府信息公开条例》的规定“除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外的政府信息”（第14条第4款），政府机关都可以公开；当然，在实施公开时，还“需要注意不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（第8条）。实践中，不但没有一部中国法律或法规对隐私做过明确的界定，而且国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定等由于其内涵与外延的不确定性也极易为行政机关利用。正是由于政府部门应当主动公开的和依公民申请的政府信息之间的界线非常模糊，从而使相当一部分政府应主动公开的信息事实上变成了“依申请的”政府信息。比如，诸如政府招待费支出、公务用车、征地、拆迁补偿标准等方面的信息，都很难主动公开，被当成了“秘密”，成为了“依申请的”信息。这无形中鼓励了政府机关的“寻租行为”，加大了公民申请公开的范围，增加了收费可能性，导致了政府信息公开的高成本和高门槛，无疑压制甚至是打击了公民申请政府信息公开的积极性。

“依申请的”信息公开应该具有一个完整的流程：提出申请→处理申请→检索信息→传递信息→不满意提出复查或申述。这个流程中任何环节都存在收费的可能性。中国目前“严格限定只能收取检索费、复制费和邮寄费等三项费用”，也就是对提出申请、处理申请以及复查或申述这三个环节免费。但是，如上述在中国政府信息公开中存在一个应该公开却无法公开、“主动公开的”变“依申请的”模糊地带，实践中往往需要在处理申请方面花费较大的成本。比如，决定什么应该披露？向申请人解释为什么不能公开？等等。此外，如果从发达国家政府信息公开的发展历程看，一方面，高效的档案系统和规范的文件处理都将使检索信息变得越来越容易，另一方面，因不满意提出复查或申述的需要将越来越突出，设置信息审查专员和信息申述专员也只是时间问题。因此，对处理申请和复查或申述适当收费，逐步降低信息检索的收费标准，或许是一个国家政府信息公开成熟的表现。

（三）收费标准是否合理

根据《国家发展改革委、财政部关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》（发改价格［2008］1828号），行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的具体收费标准由“所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门按照补偿成本原则制定并向社会公示”。以此为指导，部分已经实施政府信息公开的地方陆续发布了具体的收费标准。截至2013年12月31日，笔者将比较典型的地方收费标准整理如下：

对于这个由“地方根据当地情况”的具体收费标准，显然是“中国特色”的又一次体现，但是这样的标准至少存在以下问题：

1．如何监督各地都能按照“补偿成本原则”制定收费标准是个问题。因为规定中没有相关强制性措施，而政府信息公开收费属于行政事业收费，价格法规定，这部分价格的制定并不是必须进行听证的。比如，信息传递中的文本复印、磁盘拷贝等，其成本地区差异性小。但从表1中可以看到，同样是A4黑白复印，上海、广东和黑龙江复印加纸张0．2元／页，而山东仅纸张就要0．2元／页，复印另收0．8元／页，两者之间相差了5倍。

2．收费标准的简单化与随意性。同样是检索收费，上海、广东和黑龙江是按件收取5．0元／件，而山东和湖南岳阳是按小时收取，分别为5．0／小时／人和10．0小时／人。那么到底是按件收取合理？还是按小时收取合理？标准是如何制定的？实践中，检索过程是一个复杂行为，其成本可能包含多个变量，因此合理的信息检索收费需要考虑多方因素。比如，考虑被检索对象的复杂性，所申请信息的可获取程度；还要考虑检索的执行效率，这与高效或低效的信息系统有关，文件是否丢失有关等。

3．没有考虑到公民获取信息与收费级别之间的关系。申请人在向行政机关申请公开相关信息时，其目的往往是多种多样的，有的出于自身利益的考虑，有的出于公共利益的考虑，有的出于学术研究的目的。收费标准在规定收费问题时并没有区别这几种不同目的的、不同情况。对于以学术研究和公共利益为目的的申请而言，应当予以鼓励，如果这两种情形的申请与基于个人目的和商业目的的申请收取同样的费用的话，会在一定程度上带来负面影响。

三、国外对信息公开的收费模式和引入收费的负面影响

（一）典型国家与地区信息公开的收费模式比较

通过研究已经制定并实施政府信息公开法案（Freedom of Information Act，FOIA）的86个国家的法律文本和典型案例［8］，可以发现，在政府信息公开过程中，收取费用的问题是比较复杂的，各国所采取的做法也有显著差异。但总的来说，可能采取了下列四种方式中的一种［9］：

第1种模式，法律规定公众获取信息是免费的，不得予以收取任何费用。

第2种模式，法律规定公众可以何时、如何获取信息，但是，并没有对信息获取费用的问题作出规定。

第3种模式，法律对信息获取费用作了基本规定，但是，关于收费数额等方面的详细规定则留给具体的政府机关自由裁量。

第4种模式，法律对信息获取费用作了详细规定，既可以规定在立法中，也可以规定在立法的附件、法律的实施计划或者相关的法规中。

针对第3、第4种模式，同时考虑到样本典型性，选择的国家涵盖了各大洲，如表2。比较该表可见，国外典型国家与地区信息公开收费具有以下两个方面的重要实践经验：

1．处理费用（fees）与成本费用（charges）的收费类别区分

在收取费用的典型国家与地区，基本上都从流程角度，设定获取政府信息存在当事人申请和工作人员执行这两个阶段，相应地将可能需要申请人支付的费用区分为处理费用（fees）和成本费用（charges）。第一个阶段是申请人提出对政府信息公开的申请，这个阶段可能的费用是对申请进行行政处理而要当事人支付的费用，即处理费用（fees）。此费用可以是首次申请信息的费用，也可以是因不服政府机关的决定而申请进行内部审查或者外部申述的费用。第二阶段是工作人员执行政府信息公开的申请，这个阶段可能的费用是为了弥补因提供信息而耗费的成本，即成本费用（charges）。此费用主要包括处理或监督信息公开发生的费用，信息搜索和获取的费用，影印和拷贝信息或提供便于获取的信息的费用，以及必要时将信息送达申请人的包装和邮寄等的费用。

总体上，成本费用（charges）的形式要比处理费用（fees）普遍得多，如表中在内部审查和向信息专员提起申述都收取费用的，只有爱尔兰，分别是75．00和150．00欧元。少数国家收取处理费用与检索费用，而更多的国家则普遍收取复制费用与传递费用。复制费用与传递费用通常以实际成本来核定，处理费用与检索费用基本上没有一个统一的收费模式，往往具有较为复杂的收费机制。

2．裁量性而非强制性的收费及减免机制

从上表还可以发现，政府信息公开收费不仅是相对较低标准，而且是“裁量性而非强制性”。在实践中，对于大部分允许收费的国家中的大多数申请而言，由于提供信息的成本低于收取和处理收费的行政成本，因此，政府机关往往是不收取费用的。［10］比如在爱尔兰，信息公开法律明确规定，如果收费会产生不经济的话，则可以放弃该收费。当然，更多的国家根据公共利益标准，可以对费用予以免除。如在德国，基于公共利益考虑，费用可最高减免50%；在美国，教育、非赢利的科研所、媒体代表，只需要支付超过100张以后部分的复印费用，不属于以上两类的申请人为第三类，他们不支付处理费，对开始2小时的查询和前100页复印免费。

（二）引入收费的负面影响

在政府信息公开比较成熟的国家中，对信息公开体制的运行有很多评述，部分学者、法定的委员会和信息专员涉及收费效果的研究成果表明，收费确实对获取信息产生了阻碍。

在抨击收取高额费用的论证中，人们总是会提及爱尔兰的教训。该国于1998年引入了政府信息公开制度，并于2003年对其收费体制作了明显的修改，即针对非个人信息的申请15欧元、内部复审的申请75欧元以及外部复审的申请150欧元。2004年，针对收费对媒体以及其他申请获取非个人信息的人利用信息自由法所产生的负面影响，爱尔兰信息专员埃米莉·奥赖利（Emily O’Reilly）发布长篇调查报告并指出：在2003年第一季度和2004年第一季度之间，申请总量下降了50%以上；非个人信息的申请在同一时期下降了75%以上，而对个人和非个人混合信息的申请下降了20%……。显然，引入收费对申请人申述权的行使，总体上有着直接影响，收费的增加对政府信息公开法的利用产生了明显的负面影响。［11］另外，加拿大安大略省1988年生效的《信息公开和隐私保护法》对申请获取记录或申述都不收取费用，但在1996年，作为总体的合理化举措的一部分，引入了收费机制。实证调查结果如图1所示，收费的引入导致申请数量下降20%以上，并逆转了信息公开申请全面增长的趋势，直到2002年后信息公开申请的数量才恢复到1996年之前的水平。

四、创新中国政府信息公开收费制度的建议

（一）基于“申请流程”的收费类别

前述表明，基于“免费原则但不是完全不收费”的政府信息公开收费模式已经成为国际惯例和潮流。现实中，中国《政府信息公开条例》和《关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知》只是对政府信息公开收费作了原则性、粗线条的规定，这种问题同样出现在中央各政府部门、地方政府制定的法规当中。因此，标杆国外典型国家与地区信息公开的收费模式，创新中国政府信息公开收费制度的基本前提与首要步骤就是明确收费类别。

借鉴国外经验，可以建构基于“申请流程”的收费类别，即将信息公开收费划分为处理费用（fees）和成本费用（charges）。如下图1：

具体而言，处理费用是对申请信息公开进行行政处理而要当事人支付的费用，此费用可以是申请信息的费用（申请费），也可以是因不满意政府机关的决定而申请进行内部或者外部复审的费用（内部审查费、外部申述费）。这些费用一般按照“每一个申请”的标准收取固定的费用。所谓成本费用，就是申请信息公开中从检索到传递所发生的一切费用，此费用包括处理／监督费、检索费、复印／拷贝费、包装／传递费。这些费用一般是按照“每项”的标准来收取的，比如：按照每张纸，每个文档，每张CD、磁盘或者录像带来收取，或者按照工作人员查询或者审查信息所花费的时间来收取。

（二）基于“实际成本”的收费标准

在收费标准上，《政府信息公开条例》“行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定”也是粗线条的规定，关键在于如何进一步将该规定加以细化。

第一，总体原则方面，坚持收费不得妨碍公民获取政府信息，收费不得用于为持有信息的政府机关谋取利益，且此类费用的收取应被限定于弥补实际成本（或弥补部分成本）。如巴尼萨2006年的报告指出：最好的做法乃是根据提供信息的实际成本、而不是判断是否适用公开之例外所花费的时间，来确定收取的费用，对涉及公共利益的信息免除费用，以及不就申请复审收取费用。所有国家都接受的一个原则是，收费不得被用以阻碍信息公开或者将其作为一个盈利机制。［10］

第二，具体标准方面，申请、复制、邮寄等费用标准的确定相对简单，而检索费的确定则相对复杂。（1）由于中国处于政府信息公开的“双低现象”的“原始阶段”，故对于处理费用（fees）中的申请费以及内部审查费、外部申述费等建议按照“每一个申请”的标准收取适当的固定费用或者免费。（2）虽然中国地域比较辽阔，各地经济发展状况不一，老百姓的承受能力差异比较大，但是诸如在行政机关设置的公共查阅室、资料索取点等场所复印、邮寄等行为本身没有太大区别，因此，为了防止各地就信息公开随意收费，信息复制、邮寄等费用可以也有必要制定一个全国通行的统一标准，便于执行与监督。（3）如前所述，国外尤其是欧洲有些国家主要是按照检索时间来计算检索费的。但在中国当前的条件下，公务员小时工作成本很难科学界定，即便按照公务员的工资收入和工作时间核定出其检索一小时的成本，由于信息管理能力参差不齐、信息技术应用普遍偏低等，同等数量的信息在不同部门之间所耗费的检索时间必然出现较大差异，这难免会造成检索费用过高的现象。因此，中国的检索费可以考虑暂时按申请信息的件数收取，即针对每条信息所收取的检索费用是固定的，收费金额不与检索时间挂钩。

（三）基于“用户细分”的差别收费机制与减免制度

尽管在收费环节与地域差别方面不考虑，但是由于政府信息对于不同的用户有不一样的使用目的与价值，因此可以也有必要通过对用户群体的细分采取不同的收费政策，即实施在统一收费标准基础上的差别收费机制与减免制度。

第一，对申请人身份情况的不同而采取不同的收费标准。也就是说，根据申请者身份判定其信息用途的不同来区分不同的收费标准，仅用于个人完善与发展的政府信息，免费或只收取基本费用，而用于商业以信息牟利的使用者，则要收取高于普通标准的费用，以弥补政府财政成本。事实上，国外已有成功经验，如美国将申请人分为了三类：第一类包括传媒、教育与科研等非商业组织，这类信息申请人只要不是为商业目的申请，就只是收取标准复制费即可；第二类是专门进行商业用途的申请人，对他们收取复制费、寻找费和审查费；这两者之外的就属于第三类，如个人、公共利益团体、NPO等，对这部分收取复制费和寻找费，不收取审查费。

第二，对申请人申请数量的不同而采取不同的收费标准。信息公开制度由国家财政支持，是所有那些人都为其支付了成本的制度，但是并不是所有人都有机会和有需求进行信息申请，因此，对一部分有特殊信息需要的用户来说，其对信息的申请超过了一个基本的数量和范围之后，就应该支付行政机关的超过一般制度成本补偿之外额外支付的成本，否则就需要所有人为他的需要支付成本了。［13～15］

第三，完善中国政府信息公开收费的减免制度。虽然《信息公开条例》规定“农村五保供养对象、城乡居民最低生活保障对象，以及领取国家抚恤补助的优抚对象”可以免收相关费用，但国外实践经验表明，贫穷并不是政府信息公开收费减免的唯一标准，中国也应该制定相应的规定，对个人隐私信息和有助于公共利益的申请者实行一定的费用减免。

（四）定期评估收费对信息公开的影响

有关国家的实践经验已经证明，信息收费种类和数额的增加会极大地影响来自公众的申请，并对政府信息公开制度产生负面的影响。［16］现阶段中国处于政府信息公开的“原始阶段”，唤起民众意识为首要任务，而且特别要防止个别机关以收费为手段来限制个当事人对政府信息公开制度的滥用。因此，中国信息公开在尚未完善之前，有必要定期评估收费对信息公开的影响，并适当地动态调整信息收费的类别、标准、差别收费，以及费用减免等，最终完善中国的信息公开收费制度。

［1］中华人民共和国中央人民政府网站．中华人民共和国政府信息公开条例［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／zwgk／2007－04／24／content＿592937．htm．

［2］中华人民共和国财政部网站．财政部、国家发展改革委关于提供政府公开信息收取费用等有关问题的通知［EB／OL］．http：／／www．mof．gov．cn／zonghesi／zhengwuxinxi／zhengcefabu／200808／t20080801＿60454．html．

［3］中华人民共和国国家发展和改革委员会网站．国家发展改革委、财政部关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知［EB／OL］．http：／／www．ndrc．gov．cn／zcfb／zcfbtz／2008tongzhi／t20080721＿226423．htm．

［4］陈建华，楚迤斐，魏成龙．政府信息公开制度实施中存在的问题与对策研究［J］．当代财经，2009（8）：30－34．

［5］苑广睿．发改委、财政部谈《政府信息公开条例》实施过程中的收费政策［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／zxft／ft136／wz．htm．

［6］托比·曼德尔．信息自由：多国法律比较［M］．北京：联合国教科文组织驻华代表处，2009，P48．

［7］中国上海市政府网站．2013上海市政府信息公开工作年度报告［EB／OL］．http：／／www．shanghai．gov．cn／shanghai／node2314／node2319／node14868／index．html．

［8］Roger Vleugels．Overview of All 86 FOIA Countries［EB／OL］．http：／／right2info．org／laws／Vleugels－Overview－86－FOIA－Countries－9．08．pdf．

［9］吕艳滨，Megan Carter．欧洲与中国政府信息公开：我们能够学到什么？［EB／OL］．http：／／www．law．yale．edu／documents／pdf／Intellectual＿Life／CL－OGI－FOIA＿Hart－Chinese．pdf．

［10］Banisar D．Freedom of information around the World 2006：A Global Survey of Access to Government Information Laws［EB／OL］．http：／／freedominfo．org／documents／global＿survey2006．pdf．

［11］Review of the Operation of the Freedom of Information（Amendment）Act 2003［EB／OL］．http：／／www．oic．gov．ie／en／Publications／SpecialReports／InvestigationsComplianceReportsSection36／．

［13］王乃琴．中国政府信息公开收费制度探究［J］．图书馆学研究，2010（21）：91－93．

［14］蔡琬琰．关于政府信息公开收费制度创新的思考［J］．北京档案，2012（7）：28－29．

［15］简海燕．从比较角度看中国《政府信息公开条例》收费制度［J］．湖湘论坛，2007（5）：77－78．

［16］Calland R，Bentley K．The Impact and Effectiveness of Transparency and Accountability Initiatives：Freedom of Information［J］．Development Policy Review，2013，31（s1）：69－87．

Research on Practical Dilemmas and Innovational Path of Information Charging System for Chinese Government——Based on Foreign Experiences

CHEN Jian-hua
（School of Business Administration，Henan University，Kaifeng 475004）

The paper analyzes the practical dilemmas occurred in fees and charges for China’s FOI（Freedom of Information）．Then it compares the existing charging system in the typical countries and areas，as well as analyzes the negative influence of introducing fees．It proposes some suggestions on innovating information charging system for Chinese government．

Government Information Disclosure；Charging System

D63

A

1000－7636（2014）09－0084－08

责任编辑：高立红

2014－04－11

河南省哲学社会科学规划项目“河南经济发展与电力需求互动关系研究”（2013BJJ024）；国家社会科学基金项目“双面信息策略在突发公共事件传播中的谣言抵制作用研究”（13BGL131）

河南大学工商管理学院副教授，开封市，475004。