信阳市城乡一体化进程与发展研究

赵 毅

信阳市城乡一体化进程与发展研究

赵 毅

打破城乡长期分割局面，促进城乡社会协调发展，既是全面建设小康社会的迫切要求，更是新形势下全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。本文结合信阳市作为河南省农村改革发展综合试验发展区城乡一体化的实践，认为信阳市应从以集聚规模发展为主攻，促进城乡联动发展；实施“非均衡、重点发展、带动全局”发展策略等方面不断提高城乡一体化建设和服务水平。

信阳市；城乡一体化；策略

一、加快构建城乡一体化新格局的必要性

打破建国以来城乡分割局面，促进城乡社会和谐发展，既是新时期全面贯彻党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记一系列重要讲话精神，构建社会主义和谐社会的必然要求，更是全面建设小康社会的迫切要求。

(一)深入地贯彻落实科学发展观的需要

我国作为一个农业比重大、农村人口多、城镇化水平低的农业大国，如何贯彻落实科学发展观，加快城乡一体化发展？我们统要筹兼顾,，全面协调，把加快城乡一体化发展作为贯彻落实科学发展观的一个重要抓手，作为实践活动的一个重要内容，作为牵动全局、事关长远的一件大事，积极探索，勇于实践，推进城乡规划一体化、城乡产业布局一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务和社会保障一体化，努力走出一条适合我国当前国情的统筹城乡发展的新路子。

(二)转换城乡社会二元化结构的需要

改革开放30年来,尽管我国城乡面貌都发生了很大的变化，但典型的二元结构仍然存在，城市和乡村发展产生差异,使贫富悬殊差距扩大。党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。在新的历史条件下,要从传统的乡土社会向现代社会过渡，就必须要推行城乡一体化,打破传统的二元结构束缚,进行社会主义新农村和新型城镇化建设的同时,同步推进工业化、城市化与农村现代化。

(三)农村剩余劳动力转移的需要

目前，我国农村有2亿多剩余劳动力，充分挖掘和利用好，这些资源就会成为推动农村经济发展的巨大潜力和财富，城乡进一步发展必须面对和解决好这一重大问题。“流水不腐，户枢不蠹”，要保持城乡这一复杂系统的高效率运转，必须要重视系统内部各子系统和外部系统间生产要素的合理、自由流动。城乡间人口的合理流动的同时，将会促进城乡间科技、信息、人才、文化等的交流，从而促进城乡经济发展。解决农村剩余劳动力问题，必须要从城乡两方面统筹考虑，重在疏导和分流。

(四)“分久必合”——城乡复合系统发展的需要

历史上，城乡关系经历了混沌—对立—隔离的发展过程，然而，随着生产力的进一步发展，社会经济的重心将逐渐由城市转向了城市—乡村地域，城乡两个原本分离的系统也将趋向统一融合。我国的生态学家马世骏曾强调，我们不应将乡这样的社会经济自然复合系统各亚系统分别对待，必须重视整体综合。2在城乡一体化的系统内，各子系统的发展是相互依赖相互联系的，都需要其他系统的支持与配合。因此，要建设现代化的乡村和城市，我们就必须选择城乡一体化作为重要的指导思想和战略目标，制定积极有效措施，破除不合理的制度障碍，保证城乡间的顺利贯通。

(五)维护社会稳定,加快构建和谐社会的需要

建立城乡一体的就业体系和社会保障体系,既能较好地改善农村贫困地区人民的生产生活条件与收入，解决失地农民的就业和生活问题，也是社会公平公正发展的需要。此外,推进城乡一体化,一方面使较多资金投向农村教育、文化、科技、卫生等领域，使城乡居民的教育、医疗保健、就业、公共服务、文化生活等方面的条件更加平等。另一方面统筹兼顾社会各方面利益, 转变粗放型增长方式；健全社会保障体系，完善“托底”机制；畅通利益诉求渠道，及时化解社会矛盾，从而减少了一系列不稳定因素, 调动各方积极性, 从而形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会局面。

(六)实现经济协调发展,促进全面小康社会建设的需要

国家的发展，只有达到城市和农村的共同发展，才能够实现共同富裕。但我国当前城乡差距仍然较大，2012年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均收入之比为3.13∶1。大力推进城乡一体化建设，可使城乡之间产业发展合理布局,各生产要素充分流动, 通过加快发展现代农业，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，促进农业的集约化生产、一体化经营和社会化服务，提高农业生产效率，推动农村工业化和新型城镇化建设水平进一步提高,从根本上解决长期制约农村经济社会发展的重大问题,促进城乡共同繁荣，推进实现富民强国奔小康的战略目标”。

二、信阳市农村改革发展综合试验中的城乡一体化发展现状分析

(一)信阳市城乡一体化发展政策及措施

信阳市以国家级农村改革试验区为载体，以“非均衡、重点发展、带动全局”的基本发展模式，积极发挥试验区建设在中原经济区建设中的作用，积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子，着力促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

1.加快构建现代产业体系

2.创新农村资金投入体制机制

首先，加大财政支农投入，进一步健全财政支农投入稳定增长机制，持续加大国家固定资产投资对农业农村的投入，持续加大农业科技投入，确保增量和比例均有提高。其次，创新农村资金投入的体制机制，创新农村金融体系建设，引导鼓励社会资金投入新农村建设，创新村级公益事业建设模式。再次，创新农村土地流转的体制机制。信阳市规范流转秩序，搭建流转平台，培育流转龙头，加大土地流转的步伐，通过土地流转和土地整理，新增加耕地9.4万亩左右，进一步扩大了粮食种植面积，提高了粮食生产能力。最后，创新村级公益事业建设模式。该市创新方式方法，充分发挥一事一议财政奖补工作对于乡村公益事业的推动作用，为农民参与村级公益事业建设开辟了有效途径，促进了农村经济社会的和谐稳定发展。2012年，信阳全市成为河南省首批启动村级公益事业建设一事一议财政奖补试点。

3.创新农村社会化服务体制机制

第一，不断提升农业产业化经营水平。信阳市专门制定《信阳市人民政府关于大力推进农业产业化经营的实施意见》，出台了一系列发展规划或实施意见。通过培育壮大龙头企业，加强基地建设，积极发展农民专业合作组织，逐步完善农业服务体系。第二，大力发展农民专业合作组织。目前，全市已发展各类农民专业合作经济组织425家，其中在民政部门登记的农民专业协会110家，农民自办的营销组织374个，自办的科技服务组织200多个，在工商部门注册的合作社252家。第三，探索建立农业新型保险机制。信阳市引导商业保险公司，扩大政策性农业保险的范围和品种，积极鼓励农户、专业合作组织、企业参加投保，逐步建立应对巨灾风险的长效机制，从根本上解决生产后顾之忧。第四，加快完善农技农机应用推广体系。信阳市逐步建立村级农技农机服务站点，健全和完善以乡镇为依托的农业技术推广体系，目前，全市已建成标准化乡镇农技推广服务站37个。

4.积极实施村镇建设规划

信阳市结合中原经济区和农村改革发展综合试验区建设，制定了《信阳市新型农村社区规划建设技术导则》、《信阳市新型农村社区基础设施及公益设施建设指导意见》等。通过完善新型农村社区指导服务政策，加强对新型农村社区建设的指导，倾力服务于新型农村社区建设。同时，按照因地制宜、集约节约、适度集中的原则，对社区建设规模、公共基础设施配套、建设用地布局，住宅设计、环境建设、社区管理等提出了具体要求，提高新型小的城镇综合承载能力，促进民生改善，推动村镇建设的各项工作的开展。2012年，信阳住房城乡建设局因工作突出，喜获“河南省村镇规划建设先进单位”。4

5.加快推进户籍制度改革

图5为La含量不同试样的力学性能．从图5可以看出：随着稀土含量的增加，壳体的布氏硬度、抗拉强度和伸长率均呈现先增大后降低的趋势；当稀土La含量为0.32%(6号试样)时，试样性能最好，其硬度、抗拉强度和伸长率分别达到108.8HB，311.55 MPa和8.75%．

推进户籍制度改革，是缩小城乡差异、加快城市化进程的重要途径，信阳市逐步放宽了城市落户条件，顺利推进农民有序转为城镇居民工作。如：信阳市鸡公山管理区户籍制度改革工作实施方案中规定：凡具有合法固定住所(指拥有合法房屋产权证)或稳定职业 (与企事业单位签订劳动合同)的人员及其共同生活的直系亲属。本人申请迁入城镇的，可迁入城镇，同时办理农转非。

(二)信阳市城乡一体化发展制约因素分析

1.城市规模及辐射带动作用与统筹城乡发展不相适应

信阳市地处两省交界位置，距离郑州和武汉都较远，因此武汉都市圈和以郑州为核心的中原城市群对于信阳市经济社会发展的辐射带动作用不够明显。出于协调发展的考虑，2007年，河南省提出“黄淮经济带”战略，“黄淮经济带”涵盖驻马店、商丘、周口、信阳4市，但发展水平整体上比较低，难以满足信阳“豫南中心城市”的长远规划；另一方面，信阳市作为一个中小城市和革命老区，长期以来经济发展水平不高，社会事业发展滞后，虽然近年来信阳市经济社会得到迅速发展，但总体经济发展水平仍然较低，区域中的城市辐射带动作用不强，难以作为地区经济发展的火车头带动区域内小型城镇的发展。

2.农民增收后劲不足

信阳作为仅次于中央苏区的第二大革命根据地，基础差、底子薄，发展相对滞后，农民人均纯收入低于全国全省的平均水平。近年来，信阳在农村土地流转、农民合作组织、农业产业化等方面的许多新的探索，创造了好的经验，为创办农村改革发展试验区打下了基础。但也面临各种压力和挑战，由于山区较多，相当一部分地区农业发展方式仍然粗放、不能全面推广大机械化种植，农业生产效益比较低，农民就业压力大，制约农民收入持续增长的因素越来越多。

3.农村劳动力素质偏低

当前，由于传统小农意识根深蒂固，一部分农民思想比较保守，其日常行为方式、思想认识、文化素质等与现代城市社会要求还相差很远。如：据问卷调查显示信阳市农村人口中高中文化程度占7.4%，信阳市外出务工人员中普工占到56%，这严重制约农民增产增收。道德素质方面，尊老爱幼、赡养父母等中华民族的传统美德有滑坡趋势，群众热心公益、关心集体等集体主义观念正在逐步淡化。

4.统筹城乡经济社会发展的配套政策不健全

当前，由于历史原因，信阳市统筹城乡发展的社会制度尚未形成，仍然存在着为城市建设挤占农村资源、工业发展挤占农业的现象，城乡统筹的财政投入机制不完善，农村的公共设施和社会公益事业发展滞后，金融机构对“三农”的服务缺乏强有力的体系支撑，城乡社会保障差距仍然很大，土地利用规划与城乡建设规划不协调，城乡产业发展用地和基础设施建设紧缺，适应城乡一体化发展的户籍管理制度尚未建立等等，农民进城务工的“门槛”依然较高，比如不能与城镇职工享有相同的工伤和失业保障。

5.基层组织建设仍然薄弱

随着农村大量青年外出务工，相当一部分农村社会精英进入城市，农村基层组织剩余党员干部，由于年龄大、文化低，很难适应新时期农业和农村经济发展对知识人才科技的要求。有鉴于此，信阳市把强化基层组织建设作为2012年创先争优工作的重点，着力提升基层组织建设水平。但由于信阳市5个县区是国家级贫困县，8个是河南省扶贫开发工作重点县，多数行政村没有集体经济收入，相当部分村干部在新情况、新问题面前束手无策，在群众“盼富”面前，路子不宽，工作方法不多，村支两委的凝聚力、战斗力、号召力仍然较弱。

6.镇域经济发展不平衡

没有强有力的经济后盾作支撑，顺利推进城乡一体化发展只是一句空话。信阳经济社会发展取得了辉煌的成就，也面临诸经济发展中不平衡、不协调等突出问题。比如：固始县城关镇和平桥区明港镇是河南省经济社会发展百强乡镇，2011年，镇级财政完成收入分别为12100万元和8260万元。而国家级贫困县淮滨县2011年的公共财政预算收入仅为1.865亿元，新县2011年的财政收入仅为1.68亿元。信阳市各个县区地域之间差别大，区域经济发展不平衡，部分贫困地区无法为城乡一体化发展提供财力支持。

7.农村生态环境状况不容乐观

信阳市因多丘陵山区，农村生态环境总体良好，但也有其脆弱的一面，一是多数农民生态保护意识淡薄，采滥挖等破坏生态环境的问题大量存在。二是农村养殖和农药、化肥面源污染越来越严重，部分地方农民饮水不安全。三是农村脏、乱、差现象比较突出，垃圾随意堆放现象普遍存在。四是自然灾害频发，农民抵御自然灾害的能力弱。

三、促进信阳市城乡一体化发展的若干建议

城乡一体化不是城乡一样化，更不是农村城市化，它是城市化发展的最高阶段，它是从区域角度出发，寻求特定区域的协调、持续、全面、和谐的发展，并最终目的是消除城乡二元结构。结合上文分析，笔者就如何推进信阳市城乡一体化发展提出如下几个方面的建议：

(一)以集聚规模发展为主攻，促进城乡联动发展

山区社会经济文化落后，其根源在于群众居住过于分散。信阳市应立足山区实际情况，以“明确一个方向、选准一个地方、持续一个时期、兴起一个产业”为指导，把产业集聚区作为工业化、城镇化和农业现代化的综合载体，以山区农民异地转移的基础上主攻集聚发展，全面推进产业集聚区建设。应依靠沿京广铁路构成的主轴线和沿宁西铁路次极轴线，沿线产业带重点安置异地转移农民。同时，以“富得起”为目标，支持异地转移农民兴办“农家乐”，促进实现安置区(点)来料加工全覆盖，对异地转移农民的小额信贷予以政策倾斜与利率优惠；促进异地转移农民致富奔小康。

(二)实施“非均衡、重点发展、带动全局”的发展策略

梯度非均衡发展理论承认区域发展过程在空间上并不是同时产生和均匀扩散的，存在着不平衡的客观现实，一些条件较好的地区由于初始优势而比其他区域超前发展，这些区域就通过累积因果过程，不断积累有利因素继续超前发展，在“效率优先”为基本指导思想下，强化和加剧了区域间的不平衡，由此产生回流效应与散效应，既生产要素从不发达区域向发达区域流动与生产要素从发达区域向不发达区域流动。在实施“非均衡布局”发展模式过程中，信阳市根据区位优势建立了15个省定产业集聚区，截至2013年底，全市产业集聚区建成区面积102平方公里，累计完成投资1000亿元，入驻规模以上工业企业303家，通过这些产业集聚区的扩散效应带动其他欠发达地区的经济发展。

(三)以激发农民创业为主线，促进城乡统筹发展

山区城乡一体化发展最直接、最紧迫、最现实的问题怎样增加农民收入。信阳市罗山县青山镇探索出五种模式，既“公司+农户”订单农业保销路，“合作经济组织+农户”降低风险增收，“经纪人+农户”对接市场架“金桥”，“生产基地+农户”实现利益最大化，“科技专家+农户”依托技术奔富路。2013年，全镇农民人均纯收入超过了9230元，较上年增长18%。当前，推进城乡一体化要从各地实际出发，以推进农村经济管理制度创新为动力，以促进农民就业创业为中心，以推进农业产业化发展和县域经济壮大为重点，采取多种措施促进农民增收。

(四)培养新型农民，提高农民素质

农民素质的高低，直接关系到城乡一体化的发展，关系到新农村建设的进程。培养造就高素质的新型农民，为新农村建设提供智力支持和人才保障，是信阳市城乡一体化进程中迫切需要及关键所在。一方面要加强基础教育，增加农村基础教育经费投入，努力提高农村中小学的现代化教育程度，为作为信阳市未来农村事业和城镇及工业化的接班人和建设者的农村适龄中小学学生提供较好的教育条件。另一方面，加强农民职业技术培训，提高农民运用科技知识能力、经营管理能力、市场竞争能力、政策理解力和增收致富能力，使“走出去”的劳动力有较强的务工能力，“留下来”的劳动力能掌握先进的农业技术。

(五)加大县镇区域性基础设施的投资和建设力度

一是鼓励金融机构像类似城镇购房贷款那样向农民按规划建房予以的信贷措施，为城镇建设提供中长期信贷。二是要充分发挥政府财政对启动社会投资的杠杆作用，破解改革发展资金瓶颈问题，努力形成政府大量推动、社会广泛参与、市场平稳运作的资本经营机制。三是动员大企业、大公司和民间经合组织共同组建城镇开发公司，提高城镇开发建设的筹集和开发水平。四是切实加大政府的投入，要建立城镇基础建设专项资金，改变中小企业贷款难、担保难、融资难的局面，支持带示范性的中心村、中心镇的大力建设。五是通过市场化运作，积极吸引外来资本参与新型城镇的建设，鼓励社会资本广泛参与或投资建设城镇的公用设施。6

(六)改善乡镇生态环境，使其与社会相互协调发展

如何让经济与生态环境协调发展，已成为欠发达乡镇亟待解决的问题。信阳市总体规划定位是“布局合理、交通便捷、生态优美、以旅游服务为主的生态型山水旅游城市”。该市充分发挥农业基地的优势，依托科技进步提升主导产业，建保并重，加快生态产业体系建设，多管齐下，着力强化生态建设保障，坚持经济社会发展与生态环境相协调，发展生态农业、效益农业，努力构建生态文化体系，切实形成新型城乡地域可持续发展的战略新格局。信阳市先后获得了“国家级生态示范区”、“中国优秀旅游城市”、“全国双拥模范城”、“省级文明城市”和“国家级园林城市”等称号。目前，全市共建成6个国家级生态乡镇，1个省级生态县、35个省级生态乡镇、46个省级生态村，78个市级生态村。生态创建走在全省前列，使城乡环境日益改善，面貌日新月异。

(七)推进体制机制创新，不断提高政府办事效能和服务水平

当前，我国正处于全面建成小康社会向基本实现现代化迈进的关键时期，进入了城乡全面融合发展的重要阶段。各级部门要始终把“三农”工作作为重中之重的工作，更大力度地推进城乡一体化发展体制机制创新，采取有效措施，不断破解发展难题、加大强农惠农富农力度，赢得发展机遇。首先，建立覆盖城乡的公共财政体制，优先将财力集中安排到农民最急需、受益面广的农村公共品和服务领域，要充分调动农民、大企业、大集团和农村经济合作组织参与农村基础设施建设的热情。要实施涉农资金整合，创新农村金融体系建设，引导鼓励社会资金投入新农村建设，创新村级公益事业建设模式。其次，建立覆盖城乡的社会保障体系，做到需有所求、老有所养、困有所济、学有所教、病有所医，实现保障社会化，要通过建立健全多层次社会保障体系，发展教育卫生事业，提高人口素质和生活质量来实现。最后，建立城乡统一的户籍管理制度，清理与户籍挂钩的各项政策，特别针对教育、就业、计划生育、养老等领域差别化标准，逐步建立城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度，合理引导农业人口有序转移，有序推进农业人口转移和农民工市民化，为积极稳妥的推进城镇化创造便利条件。

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[6] 刘君.农村社区建设问题研究[D].四川：四川大学，2011.

赵毅(1983-)，男，河南南阳人，法学硕士，重庆市万州区委宣传部主任科员。主要研究方向：中国特色社会主义理论、“三农”问题。