“不以GDP论英雄”对环境保护的意义

扎西旺姆

“不以GDP论英雄”对环境保护的意义

扎西旺姆

本文就我国地方政府环境保护工作的背景出发，就中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》的内容进行分析，着重分析此次政绩考核改进对于环境保护的意义所在以及今后需要进行改善的建议。

政绩考核；环境保护；科学发展

2013年12月，中组部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》(以下简称《通知》)，提出了要完善各地干部政绩考核的各项指标。十八届三中全会所通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中第四条加快转变政府职能中提到，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。这次出台的《通知》正是中央在加快转变政府职能方面的积极响应和落实，改变单纯以经济增长评定政绩的旧模式对于政府发挥其环境保护职能有着重要的意义。

一、从环境保护的角度分析《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》

《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》共有八项条款，其内容主要包括政绩考核的指导思想、政绩考核指标所涵盖的范围、特殊地区的考核标准以及考核工作的具体实施问题以及责任追究。其中我们不难发现，《通知》中的多项条款都涉及到环境保护的内容。

(一)继续坚持以科学发展为导向的政绩考核思想，促进可持续发展

多年以来，中央都强调“以经济建设为中心”，在政绩考核方面也通常要求以GDP增长作为重点，而环境保护往往被视为次要的工作。地方政府无论是在政策实施或是制定中都或多或少地忽略环境保护问题，导致政府职能往往以经济发展为重心。在一定程度上也滋生了打着“经济建设”的幌子恶意牺牲环境利益的行为出现。而这些现象都不合乎科学发展观所要求的全面、协调、可持续的发展，统筹人与自然的发展。

2003年党的十七大上提出了“科学发展观”，要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。”2009年10月，中共中央办公厅印发《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》中也同样指出：“要完善考核内容，增强考核内容的科学性，充分体现科学发展观和正确政绩观的要求……既注重考核发展速度，又注重考核发展方式、发展质量；既注重考核经济建设情况，又注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展……”

科学发展观作为我们党和国家的指导思想，在各项工作中都应得到积极体现。此次出台的《通知》将“政绩考核要突出科学发展导向”作为第一条列位其首，强调了继续坚持了科学发展作为政绩考核工作的指导思想的重要性。《通知》中明确提到：“各项考核工作要综合经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。”在政绩考核工作的总体思想上确立科学发展的导向，将环境保护的高度与经济发展的高度并行，有利于地方政府重视地方及区域环境保护工作的开展、彻底贯彻国家的环境保护相关法律法规的执行；有利于中央和地方党政机关在政策的制定上和实施中将物质文明建设、精神文明建设和生态文明建设相结合，经济、社会和环境相互支持、齐头发展。

(二)“不以GDP论英雄”的政绩考核评价体系对环境保护的意义

中组部早在2009年就关于党政领导政绩考核出台了的一个《意见》、三个《办法》。而这次出台的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》之所以能够得到社会各界广泛的关注和热议，其亮点且最大进步点在于文件明确指出不再将地方经济增长作为年度考核的唯一标准。 “GDP”这一词汇在过去我们的生活中从陌生到熟悉再到逐步出现批判的声音。我们不能否认在一定时期我们需要重视GDP、重视国内经济的发展，我们也不能否认我国的主要任务依旧是“以经济建设为中心”。但由于部分地方政府和地方官员的领导能力还欠缺，一度将“以经济建设为中心”理解为了“唯经济建设为中心”，以牺牲环境利益、百姓生活质量作为换取经济发展的代价，这直接导致近几年来我国大范围出现恶劣的环境污染事件和生态环境质量下降。今年全国大范围的雾霾天气污染中，我国山西、河北等地区可谓是雾霾的重灾区，之所以出现这种情况，不能否认与这些地区的工业发展和城市发展形态不无关系。山西省作为我国的煤炭生产大省，过度发展煤矿产业，导致产业产出远远大于需求，资源利用率低。当中还不乏非法开采的情况出现，导致矿井事故频发，社会稳定度降低。

《通知》第六条：“选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄。要按照好干部的标准，根据干部的德才素质、工作需要、群众公认等情况综合评价干部，注重选拔自觉坚持和领导科学发展、成绩突出、群众公认的干部。不能简单地把经济增长速度与干部的德能勤绩廉划等号，将其作为干部提拔任用的依据，作为高配干部或者提高干部职级待遇的依据，作为末位淘汰的依据。”这一规定，一改过去地方官员提拔评优的固有标准，更加有利于党政机关全面、充分的落实和发挥政府职能和党的领导作用；更加要求地方领导转变执政思想和路线，促进社会的各方面协调发展；更加有利于百姓生活质量的提高，促进和谐社会的发展。

另一方面，本次《通知》的出台将生态功能地区的政绩考核标准作出特殊要求，第三条写到：“对限制开发区域不再考核地区生产总值。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。”之所以单独强调限制开发地区及生态功能区的政绩考核标准，其现实意义在于将生态发展作为政绩考核的指标，使得生态功能区的地方政府能够一心根据本地区特点大力发展其有利优势，不再有单为政绩而抓工业发展的畸形行为的出现。此外，将生态文明的建设作为政绩考核标准，能够促进生态产业的发展，同时解决环境问题和人民生活水平问题，能够促进循环经济的发展，更加有利于资源的合理有效配置从而能够使社会可持续的科学的发展。

二、“不以GDP论英雄”后的思考

《通知》出台之后，为今后政绩考核工作定下了大的方向，也为地方政府及党政领导今后的工作指明了方面和路线。但仅仅依靠《通知》的八条内容来开展地方环境保护工作还远远不够，在具体的工作开展过程中还需要做到以下两点的思考：

(一)“不以GDP论英雄”是否能够足以使地方政府重视环境保护？

这次政绩考核的改进，减轻了地方政府和党政领导出于政绩优劣与否而搁置环境保护工作的顾虑，这无疑是一大进步。但我们必须思考，即便政绩考核开始强调环境保护的重要性，那么现实实践中，地方政府和党政领导能否真正将这一思想落实为行动？现实经验中，地方政府忽视环境工作的原因主要有两点：第一，由于地方财政的绝大部分来源于当地企业的税收，这就造成一个现象，政府在环境保护工作中需要投入大量预算，而这些预算的来源却又需要地方财政来支出，因此政府又需大力发展当地经济。表面上来看，发展经济和改善环境是相互不矛盾的，但由于我们国家的一些地区产业结构主要为工业，支撑当地经济的行业多为高污染高消耗的产业，这就造成了环境与经济成为一组矛盾体而存在。第二，环境治理工作耗时长、周期长、所需资金大，短时间内很难得到显著的成效，部分地方官员认为这对自己政绩不能带来好处，对自己的升迁不能带来有利影响，在未造成重大环境事故之前往往忽略环境保护工作的重要性。这种错误的政绩观和发展观导致地方政府不愿用大量资金投入到环境工作中。那么我们要如何来解决这些问题呢？

首先，中央在环境保护方面给予地方政策上的引导和财政上的支持。目前我国相关法律规定了关于企业从事环保项目的优惠税收政策。对于公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等项目的企业在给予税收优惠的同时，对于发展环保行业优秀的或是产业转型成功的地方政府给予财政奖励，激发地方发展环保行业和循环经济。另外，中央可以通过树立示范区、示范城市的方式，支持地方大胆进行环境保护的创新工作，对于成功的事例在全国范围内进行大力推广。

(二)党政领导和领导班子错误执政导致环境破坏的问责方式如何？

地方政府环境保护责任既是其政治义务也是法定义务。政治义务是基于社会契约的理论，社会契约理论强调政府的权力来源于人民的权利让渡，政府必须保护和促进人民的利益和福利，即使政府行为没有触犯法律，但也需承担政治责任。所谓法定义务，我国《宪法》以及关于环境保护的相关法律都明确规定了政府的环境保护义务。《环境保护法》第十六条：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。” 根据我国宪法26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。所以，政府有权利并且有义务对我国环境进行保护和管理，若政府在环境保护方面有不作为或违反义务的情形出现则应当承担法律责任。

在党政领导及政府关于环境保护工作方面的问责方式上，必须将政治责任和法律责任两方面结合起来，不能以政治责任取代其法律责任，同样法律责任的承担也不能取代政治责任。我国现行的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中关于党政领导干部问责情形的规定中没有直接规定造成重大环境污染事件和环境破坏的情形，只能将环境损失作为决策失误造成重大损失的情形来处理。由于环境问题关乎公共利益、社会稳定、人民生命安全，若处理不当则可能严重损害人民的财产生命安全，造成不良的群体性事件产生。因此，其重要性决定了今后我们应当完善关于党政领导问责情形的规定，在相关文件中明确规定重大环境污染或破坏事件作为领导责任承担的情形，强调环境保护责任的重要性。

在法律责任的追究问题上，我国现行的环境保护相关法律就政府的法律责任方面都做了比较完善的法律规定。《环境保护法》第四十五条规定了环境保护监督管理人员的相关法律责任。《环境影响评价法》第四章法律责任中就规划编制机关和规划审批机关因违法行为所应承担的法律责任作出了规定。从现行规定中看出，我国现行法律就环境保护方面的法律责任主要追究的是行政工作人员个人的行政责任，对于政府决策的失误或政府批准行为的法律责任，相关的法律规定还不完善。我国《公务员法》对于惩戒的内容规定了十六项，但却缺少“重大决策失误”这一项的内容。作者认为，一些领导的重大决策错误往往会造成国家和地方经济的严重损失，可能会影响人民的生命、生活安全。因此，对于领导班子或个人的决策错误应当追究其集体或个人的法律责任。

三、总结

虽然，这次政绩考核改革的进步是由之前许多损害环境利益的错误发展行为而换得，但我们仍很庆幸在重创过后能够换取教训，能够得到进步，并且在一定程度上还有进步的空间。十八大以来，我党致力于强调深入改革，不论是改革的内容方面不断完善还是改革的力度不断加强，这都让我们深刻感觉到国家和党要求我国的发展逐步从强调经济发展的单行道走向经济、文明、社会和环境共同发展的大路上来。从“美丽中国”理念的提出，到这次政绩考核的方式方法转变，我们切实体会到重视环境不单单只是从前口头上的口号，而是切实将生态主义的理念纳入到我国党政领导的具体行为中来。继续发展、落实这次《通知》的重要思想和措施，不断推进可持续发展。

[1] 海贝斯(德)，格鲁若(德)，李慧斌主编；杨慧颖等译，《中国与德国的环境治理：比较的视野》，中央编译出版社，2012年8月.

[2] 周雪光 练宏，《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型———以环境政策实施为例》，载于《中国社会科学》，2011年第5期.

[3] 《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，全文载于中国共产党新闻网，http://renshi.people.com.cn/n/2013/1210/c139617-23801847.html.

[4] 蔡守秋.《论政府环境责任的缺陷与健全》，载于《河北法学》第26卷第三期，2008年3月.

扎西旺姆(1988-)，女，藏族，四川大学法学院硕士研究生。主要研究方向：环境与资源保护法。