南昌市实现“三公”经费负增长的措施和建议

“三公”经费一直是社会关注的热点。2011年，中央部门首次进行“三公”经费的公开。2012年，中共中央出台了改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”和“六项禁令”，92个中央部门公开了“三公”经费，17 个省（直辖市、自治区）公开了“三公”经费。2013年，中央政府明确表示三公经费只减不增。

一、当前南昌市“三公”经费管理现状

2012年南昌市级“三公”经费支出约14925.23万，市本级行政事业单位的行政成本约154958.22万，“三公”经费占其9.63%。“三公”经费源于财政，必然一头连着政府，一头连着百姓。“三公”经费是行政成本的必要构成，合理运用反映了政府工作的绩效，当实行公开、透明的管理，可以节约资金，提高资金使用效率，让更多的公共财政资金能用到更多的民生工程中去。从数据来看，南昌市在控制“三公”经费开支方面还是颇有成效。南昌市主要是通过控来源、限支出、定标准来实现的。

（一）控制经费来源，强化预算定额管理

三公经费的来源于财政预算资金，南昌市对市直行政事业单位部门预算采用公用经费定额标准体系来编制。“三公”经费中的出国费用、公务接待费及相关的差旅费、会议费等设立综合定额标准，具体是2.0万元／人／年；公务用车运行维护费采用编制定量和单项定额标准，2.5万元／辆／年的运行维护经费。行政单位使用过程中，严控追加预算，

（二）限定支出方式，政府采购公务卡结算双管齐下

政府采购可以有效整合资源，将单位零星的采购形成规模，降低采购成本，节约资金。市行政事业单位“三公”经费支出，特别是占比重较大的公务购置和运行支出，规定必须使用政府采购。

信用卡使用即方便监督又可以节约资金。公务卡是银行对公务员发行的一类信用卡。南昌市在江西省率先推行公务卡，将市直行政事业单位公务接待费、差旅费、会议费等13项公务支出都纳入强制结算目录，对在目录内未使用公务卡结算的公务支出一律不予报销。

（三）创新管理模式，建章立制控总量

因公出国（境）采取审批制，限定出访的人数、时限、经费等。南昌市党政机关出国除正常审批外，还需征求纪委意见。几年来，南昌市纪委共拒批出国（境）团组115批、204人次，压缩出国（境）天数58天。公务接待，南昌专设接待办统一管理，进行对全市资源整合，由财政安排接待办专项经费，由此实现总量控制。公务用车总体控制则采用编制管理，车辆配备标准，数量都由编制控制。截止2012年底，南昌市本级行政事业单位公务用车保有量1930辆。

二、当前南昌市“三公”经费管理存在的问题和成因

公车是三公经费的最大支出。2012年南昌市级公车购置809.45万，公车运行7599.19万，两项合计占“三公”经费总支出的56.34%。实际上，公车运行中还存在庞大的司机队伍，这些人员经费未计入运行维护费，据统计，公车在采购、维护和运行成本比社会车辆高四至五倍，远远超过定额标准。公务接待费、因公出国（境）费用历年来也是稳步上升。“三公”支出增长，市场物价上涨也是原因之一，但更主要的受官本位思想影响和缺乏有效的监督管理。

（一）监督力度不够和缺失

监督力度不够和缺失是导致“三公”经费增加和滥用的重要原因。这主要表现在三个方面。首先，内部监督可分为上级监督、平级监督和下级监督，但是目前“三公”消费陷入“上级监督太远，同级监督太虚，内部监督太弱”的尴尬局面。对于上级的监督，往往由于上级工作较忙、距离较远、监督难以发挥作用，而平级的内部监督，大家彼此顾及面子，同级不便查、同事不好查，监督起来形同虚设；至于下级的监督，因受到上级的领导，往往不敢监督。其次，“三公”消费缺乏行政问责，即使以账查账，查出了一点问题，很少触动领导个人利益。最后，外部监督无法入手。三公经费公开透明度低。2013年南昌市开始公开“三公”经费预决算，但是公开并不是集中亮相，而是各部门自行公开，数据也仅限于部门总数，相关数据批露得少。这样数据分散难以比较，公开带来的监督力度自然也较小。加上体制的原因，一般的社会中介机构无权也无法对行政事业单位的“三公经费”进行监督。

（二）财务管理不规范

三公经费出自行政事业单位，而这些单位都是政府部门预算单位。首先是预算管理不规范。目前，预算编制过程中，财政部门制定的部门预算日常公用经费标准中未单独设置“因公出国（境）费”和“公务接待费”项目，而是统一列入“一般业务费”科目中，现行的财政预算经济分类科目中也没有“三公支出”等相关科目，都隐藏在“其他行政经费支出”当中。这种科目设置既不能够适应各部门经济活动的不同情况，也不利于预算和决算的衔接对比。其次是“三公”支出会计核算极不规范。目前设定的行政事业会计核算中，公务接待费与会议费中概念不清，会计科目混淆使用情况比较普遍。在统计中，为缩减实际支出，预算单位将“三公”支出化解到会议费、差旅费、业务费和其他费用等科目中列支。最后是预算约束不强。财政部门预算有日常公用，主要是公务接待、小型会议、公务运行等，也有专项资金，主要是购置公车、大型会议等。一些部门将公用经费列入专项支出范围，混用挤占，有钱就花，而政府也没有明确的预算约束机制，没有“数据高压线”，导致“三公”经费使用一路没有“红绿灯”。

（三）绩效法制管理基本空白

“三公消费”是国家行政管理费用的一个重要组成部分，政府履行职能一定的支出是必须的也是可以理解的，关键是用尽可能少的钱把该办的事办好，而花多少是合适的，事办的好不好，在于绩效评价。目前，我国没有一部法律对“三公消费”的预算、审查、听证、审计、评估、使用、监督、问责和处罚做出规定。因此三公支出的多少就成了自己说了算，想花多少就花多少。无法可依使得“三公消费”的数额越来越大，政府及工作人员也把“三公消费”当作了福利之一，成为了刚性消费。

三、实现“三公”经费负增长的建议

（一）转变观念，强化三种意识

强化制度管理意识，“三公”支出管理必须制度化，没有制度约束和统一管理，“三公”支出中的问题就不能遏制和纠正；强化领导意识，各级领导干部要坚持以身作则、贯彻执行“三公”支出的管理规定，带头倡导节俭清廉风气，要把反对奢侈浪费作为加强党性修养、树立和弘扬优良作风的一项重要举错，切切实实落实在分管部门具体的工作中，要把厉行节约、适度从紧的原则贯穿于“三公”支出管理中，把好支出审批关；强化财经意识，预算单位要严格执行“三公”支出的控制标准，财务人员要把好“三公”支出财务结算关，并规范会计核算，确保会计信息真实、准确、完整。

（二）加强财政管理，控制源头

加强“三公”经费的预算编制与支出监督管理既是财政日常管理的重要组成部分，也是实践精细化管理的具体体现。目前，在财政预算中，虽然预算科目设置的“类款项目”四级指标中，没有专列“三公”支出，但可结合实际，在年初预算有关科目下设置明细，明确支出的金额和标准，做到有据可循，防止变相隐藏于业务等其他项目中列支；年中加大“三公”支出的检查和追加经费的审拨；年终注重抓好“三公”支出决算工作，提高预算透明度。通过强化预算约束，真正做到从资金源头上釜底抽薪，控制“三公”支出规模。

财务管理中应明确“三公”支出的概念，结合实际统一“三公”支出口径和标准，并对“三公”消费中的违法违规情况制定相应的惩罚机制，既让政府部门在执行过程中有规可依、有章可循，也防止政府部门打“擦边球”或故意“搅浑水”。

（三）完善监管机制，建立综合体系

一方面，要充分发挥执法机构、人大、纪检监察机关、审计机关和财政部门的职能作用，加大对“三公”支出的监督管理，理顺党政关系，转变党的领导方式和执政方式。监管部门应对预算公开的内容、程序做出详细的规定，建立一套完整的预算报告、审查、听证、评估、问责和处罚制度。对“三公”经费预决算进行绩效评价，将考核结查直接与领导问责相挂钩。对“三公”支出中存在的违法违纪问题保持高压态势；另一方面，按照资金“分配到哪里、公开到哪里”的原则，全面、真实的将“三公”支出情况予以公开，接受社会公众的监督，最大限度地将本部门“三公”经费压缩在合理范围内，降低行政运行成本，推动廉洁透明政府建设。

［1］刘剑文.公共财政视野下的《预算法》修改［J］.立法前沿.2012，（1）.

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［3］孙玉东，李颖.加强中国预算透明度的对策分析［J］.财政与税收.2012，（12）.

［4］姜炯.三公经费窄口径公开 公车经费比例过大［N］.21世纪经济报道，2011 07 19.

［5］［新西兰］杰里米波普.反腐策略 来自透明国际的报告［M］.上海：上海译文出版社，2000.