重大固定资产投资项目社会稳定风险评估需重点把握的三个问题

董嘉明

重大固定资产投资项目社会稳定风险评估需重点把握的三个问题

董嘉明

重大固定资产投资项目社会稳定风险评估是维稳关口前移和政府公共政策制定的一种制度创新。为了提高稳评工作的科学性和公信度，促使这一新兴决策咨询业务健康发展，作者提出了稳评工作需重点把握“利益相关方诉求调查、风险点识别查找、风险防范和化解措施建立”等三个问题，并提出了相应的具体建议。

投资项目；社会稳定；风险评估；问题

重大固定资产投资项目社会稳定风险评估(以下简称：稳评)，是指在与人民群众利益密切相关的重大建设项目审批核准和实施运行过程中，对可能引发社会不稳定的因素开展科学、系统的预测、分析和评估，制定风险防范的应对策略和工作预案，从源头上预防、减少和化解社会稳定矛盾，维护群众合法权益，促进社会稳定的工作过程。为了规范稳评工作，国家和一些省市发展改革委均已制定了《暂行办法》和《编制大纲》。根据笔者工作体会，要做好稳评，需重点把握好三个问题。

一、稳评工作之“基”：利益相关方诉求调查

利益相关者的诉求调查是识别风险因素和制定风险防范与化解措施的基础，一定要接地气，做到客观、真实、全面。如果诉求调查不充分、不全面、不彻底，风险因素就会遗漏，风险防范和化解措施就缺乏针对性。

现实工作中的诉求调查容易出现以下偏差：一是重视利益相关者的书面诉求，轻视口头的诉求；二是重视群众个体的诉求，轻视法人单位的诉求；三是重视合情合理合法的诉求，轻视不合情不合理不合法的诉求；四是重视项目选址范围内群体的诉求，轻视项目选址范围以外的群体的诉求；五是重视一般群众的诉求，轻视干部的诉求；六是重视大多数人群的诉求，轻视个别少数人的诉求；七是重视项目主管部门的诉求，轻视政府其他部门的诉求。

要在合理确定利益相关者范围的基础上，通过各种途径全面深入彻底地听取利益相关者的诉求。诉求调查的方法主要有：

一是个别访谈和集体座谈。这是了解利益相关者对项目态度的最直接的办法。稳评人员在与群众座谈时，讲话要注意分寸，要准确，要多从正面引导。对于群众提出的疑虑和困惑，要在力所能及的范围内，尽量给予解疑释惑；对于群众提出的一些敏感问题，不能随意表态，以免误导群众。比如交通项目的线位走向方案在可行性研究阶段尚未最终确定，所以，项目信息公开的程度有限，否则，会引起沿线群众盲目的抢种抢建，给征地拆迁补偿带来不必要的麻烦。

二是政府部门座谈。一般的项目可邀请维稳、信访、发改、建设、规划、环保、国土等部门参加座谈会，同时，根据项目的专业类型，也可邀请交通、水利、人社、法制、宣传、安监、海洋、电力等部门参加。政府部门的人员立场往往比较中立，会从全局和不同的角度反映部门的意见和群众的诉求，这样的座谈会可以交流得比较深入。

三是查阅信访材料。这是最直接、最有针对性、往往也是最尖锐的诉求。一些敏感项目往往在项目前期阶段就信访不断，项目主管部门、审批部门和信访部门收到的群众信访材料是评估人员最值得参考的诉求意见。有时侯，不同的利益群体会对同一项目提出针锋相对、互为矛盾的利益诉求。

四是暗访。必要时评估人员可深入到利益相关者群体当中，以外来者的身份和不经意的方式，在比较自然的氛围中，与利益相关者进行攀谈，可以比较深入地了解项目所在地群众对项目建设的态度和要求，甚至还可以了解到当地的社会背景、历史矛盾以及民情民风。

五是参考公众参与情况。通过对规划公示、环境影响评价公众参与情况的了解，可以使评估人员减少重复调查，及时把握利益相关者对项目的知晓情况和支持程度。需要时，评估人员可参与环境影响评价公众参与座谈会、听证会，不发表任何意见地旁听。

二、稳评工作之“要”：风险点识别查找

风险点识别查找是稳评工作的主要任务，也是制定风险防范与化解措施的依据，一定要有针对性，做到准确、到位、合理。

项目社会稳定风险点有显性的、隐形的，现实的、潜在的。有的在项目前期工作时就产生，有的会在项目建设实施过程中形成，还有一些会在项目建成运行以后逐渐暴露出来。要防止不同项目或同类项目风险点千篇一律、缺乏个性化的倾向。查找出来的风险点一定要针对所评估的项目，要找出风险点在不同利益群体身上、在地域空间上、在项目各个阶段上的分布情况。风险点识别查找的方法主要有：

一是从项目自身中找。不同类型的项目风险点是不同的，即使是同类的比如垃圾焚烧项目，在不同环境容量的地区，在民风民情迥异的地方，在基层组织力量强弱不同的乡镇街道社区，风险的表现形式、发生的概率和影响程度往往会有很大的区别。同样是交通项目，由于沿线地区交通条件、经济实力、土地资源、发展愿望的差异，沿线群众和政府部门对项目的支持程度会有较大的差别。因此，风险点的查找不能在同类项目之间进行生搬硬套，风险点表现形式要充分体现所评估项目的特点，进行定性和定量的详细分析描述。

二是从同类项目中找。同类项目的风险点存在许多共同点。输油(气)管道项目一般存在建成后水土流失、耕地恢复不到位风险，政策处理难度大导致施工受阻风险，管道经过人群密集区和铁路、公路、隧道、市政地下管网及设施安全距离和防护措施不符合国家法律法规、标准规范要求而引发安全风险等。交通项目往往存在涵洞低、小、黑、脏，噪音大，影响群众生产生活和当地产业发展等风险。特高压项目在运行期产生工频电磁场、噪声、静电感应对居民造成实际或心理影响的风险。污水处理项目一般存在运行期产生的臭气、污泥运输对环境造成影响的风险等。另外，已建同类项目，或改扩建项目存在的历史遗留问题可以作为项目风险查找的一个重要参考。

三是从网络舆情中找。网上的论坛、贴吧时常会有项目的利益相关方对项目建设的意见表达，也会有一些信访户将信访件直接上传到网络上。对于象垃圾焚烧、重化工、煤电这类环境影响比较严重的建设项目，利益群体还会将他们的信访材料直接挂到网上，目的是为了扩大影响，寻求政府部门的理解和广大网民的支持。

四是从实地调查中找。实地踏勘是近距离接触到利益相关者及其所处的自然环境、社会环境，感受拟建项目社会影响的有效途径，实地踏勘获得的各种信息对客观地识别风险因素具有重要意义。尤其是对于象铁路、高速公路、输油(气)管道、特高压线等线性项目来说，往往拆迁量大、生态敏感点多、对水源地和风景区等环境影响严重，对项目沿线进行实地踏勘，显得尤为重要。

五是从专家咨询会上找。专家咨询适用于稳评工作全过程，但是在风险查找阶段更为需要，它可以弥补评估人员专业和经验上的不足。可在稳评调研结束、稳评报告初稿形成以后，邀请公共管理、维稳、信访、法学、社会学、工程技术、项目管理等领域的专家参加咨询会。运用头脑风暴等方法，通过集体讨论，激发各个领域的专家从不同角度完善项目的风险点，查找出潜在的风险点，并对项目风险发生概率、影响程度和风险程啡进行判断。

三、稳评工作之“本”：风险防范和化解措施建立

风险防范和化解措施是稳评工作的根本和落脚点，是降低项目社会稳定风险等级的可靠保证，一定要围绕可控性，做到实在、管用、可操作。

现在一些稳评报告提出的风险防范和化解措施存在的问题大致有以下几点：一是比较空泛，大话、套话较多，重点不突出，操作性不强；二是与风险点脱节，缺乏项目的个性特点，针对性不强；三是责任主体、协助单位不落实、不准确，措施缺乏明确的阶段性目标、工作内容和要求，有效性不够。一套有效的风险防范和化解措施要体现以下几个特色：

一是以人为本。维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。维护群众合法利益是稳评工作的首要目的。对于群众合理合法的利益诉求要积极回应、妥善处理；对于不明政策规定或提出不合理不合法诉求的群众，要给予耐心的释疑解惑；对于确实存在困难的群众，要采取积极的措施帮扶；对于历史遗留问题，要视情兑现承诺、妥善解决。

二是依法办事。要以党的十八届三中全会精神为指导，注重运用法治思维和法治方式防范和化解社会矛盾，做到所有的措施都建立在充足的法律、政策依据基础之上。各责任主体要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。要引导群众以理性合法方式逐级表达诉求；对于无理取闹、制造事端的不法行为，也要依法予以处理。

三是实在管用。稳评单位要与项目建设单位、主管部门、维稳信访部门加强沟通交流，相关各方要增进对维稳措施的共识。针对建设项目存在的各项风险点，要逐条逐项提出防范和化解措施，明确阶段性的目标、任务。对防范和化解措施实行项目化管理、精细化操作，制定“施工方案”，做到领导、组织、人员和机制保障落实。

四是重在防范。稳评的目的是为了从源头上预防、减少和化解社会稳定矛盾，因此，风险防范和化解措施的重点就应放在“防”和“化”上，即通过深入细致的思想疏导工作，防止矛盾激化，控制矛盾发展。重视和依靠基层组织，及时收集相关情报信息，强化矛盾排摸和分析研判，将矛盾解决在基层，化解在萌芽状态。

五是成本合理。从维护利益相关者合法权益的角度看，任何一项维稳措施都要付出一定的经济代价。社会稳定风险防范和化解措施既要着眼于问题的解决，也要考虑解决问题所花费的成本。在切实维护利益相关者合法权益的同时，也要避免将利益诉求无限扩大化，造成各种利益相关方之间的相互攀比，使投资项目成本超过可承受的范围。

风险防范和化解措施包括综合性措施和专项性措施两部分。

综合性措施，主要包括组织领导、沟通协调、排摸化解、应急处置等方面的内容：

一是组织领导。对于特别重大和敏感的建设项目，拟建立由党委政府主要领导或分管领导领衔包案的专门工作班子，实行“一个项目、一位领导、一套班子、一个方案、一抓到底”的工作机制。对于跨行政区的线性工程，每个行政区都应建立这样的组织和工作机制。工作班子可根据需要，成立政策宣传组、科普宣讲组、综合信息组、舆论引导组、群众工作组和应急处置组等工作小组。各工作小组由项目主管部门、维稳、信访、宣传、公安、土管、环保等部门、项目所在地的乡镇(街道)、社区(村、居民区)，以及项目业主等单位和相关专家参加，各组按照分工开展工作。

二是沟通协调。项目工作班子和各工作小组要切实加强与利益相关方的沟通协调。在项目前期阶段，要及时向利益相关方讲清楚项目建设的必要性和合规性，讲清楚项目的技术和经济方案，耐心解答群众关心的问题。对于环境影响大的项目，要认真做好专业解读和科普宣传；对于征地拆迁量大的项目，要进村入户主动上门和群众进行面对面交流，及时宣讲解释相关征迁政策，必要时可设立工程项目政策处理接待室。在项目建设和运行阶段，也要建立与群众的互动平台，及时受理群众的投诉和意见，化解群众的不满情绪。

三是排摸化解。工作班子内部要建立涉稳情报信息排摸研判会商制度，定期对排摸到的情报信息进行汇总和研判。一旦发现社会不稳定因素，及时分析，迅速认定可能波及的范围，加强对重点对象的动态稳控，防止和控制事态扩大。在项目推进的各个阶段，对存在或已经出现重大信访隐患和矛盾的，应由分管领导牵头，及时召集会商，制定有针对性的工作预案，有效防范群体性事件的发生。

四是应急处置。要制定应对各类突发性事件的处置预案，做好应急维稳工作。

一旦发现群体性事件、群体性负面网络舆情，以及阻碍施工、寻衅滋事等不稳定事件发生时，立刻启动预案。首先是要控制现场秩序，做好疏导和劝离工作，防止矛盾激化；对于问题复杂、规模较大的群体性事件，有关领导应迅速抵达现场，组织指挥；其次是采取积极措施，分化、削弱突发性群体。再次是及时公布信息，引导舆情走向。最后是将群众稳定在当地，防止出现更大规模的集体上访，或越级上访。当然，对于个别采取极端手段诉求利益的行为，以及非理性的触犯法律底线的行为，要采取果断措施依法处置。

专项性措施，主要是针对政策规划和审批程序、土地房屋征收补偿、技术和经济方案、生态环境影响、项目建设管理、经济社会影响、质量安全和社会治安、媒体舆情等方面存在的风险因素，从项目前期、实施、运行等不同阶段，提出相应的风险防范和化解措施。

[1] 中国新闻网，事后灭火不如事前评估，通过稳评让民意进入决策，http://www.chinanews.com/gn/2013/04-26/4766440.shtml，2013年4月26日.

[2] 董嘉明.重大固定资产投资项目社会稳定风险评估相关问题探讨[J].中国城市化，2013(03).

[3] 李开孟、徐成彬.“五化”并举完善我国项目稳评机制[J].中国投资，2013(12).

[4] 彭振武、徐成彬、侯斌.大型港口工程项目社会稳定风险评估新框架探析[J]水运工程，2014(6).

董嘉明，教育心理学硕士，高级经济师、注册咨询工程师，浙江省发展规划研究院副院长。主要研究方向：公共政策制定、工程咨询、人力资源管理。