建立现代财政体系的第一步

郑新业

在中国经济规模已经跃升为世界第二的新时期，国家财政体系在促进经济增长的同时，还需要兼顾预测并调控经济波动、改善收入分配及预防和治理环境污染等。为此，以1994年改革为基础的财税体系就需要改革。党的十八届三中全会提出要建立现代财政制度，涉及政府规模、央地关系、收支结构等方方面面，全国人大常委会近日通过新修订的《预算法》，就在这方面迈出了坚实一步。

此次《预算法》的修订主要体现在几个方面。第一，强化了人大对预算的监督和管理。新法调整了预算职能定位、新增预算立法，使得预算、决算的编制、审查、批准、监督，及预算的执行和调整等都有法可依，并确立了需追究行政责任的行为。第二，确立了全口径预算，明确了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算是什么、怎么编以及四者之间关系。同时，删除了有关预算外资金的内容，明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算。第三，进一步提升一般转移支付比重，财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，并建立健全转移支付定期评估和退出机制。还有，进一步明确上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。第四，对地方债的管理“软的更软，硬的更硬”。一方面，开口子，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需建设投资的部分资金，可在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券方式筹措。另一方面，债务管理更严格，要求债务应有偿还计划和资金来源，且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，还要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制及责任追究制度等。

这些改革措施，在将要出台的《预算法》实施条例支持下，一定能有助于解决构建现代财政制度所面临的挑战，有助于国民经济健康可持续发展。其中最重要的一点，就是新《预算法》能大大提升公共资金的利用效率，从而有助于稳定财政规模，这对经济增长很有帮助。此外，全口径预算，预算的跨年，以及一般转移支付的提前拨付，将减少政府债务压力，极大提升政府预防和治理经济波动的能力。同时，地方债务合法化不仅改变了过去地方政府投资项目的时间匹配问题，也有利于控制地方政府总债务，从而控制国家整体债务安全。

尽管有这些进步，但《预算法》未来仍有继续修订的空间。例如，对预算的监督和审查仍是整体打包的方式进行，未来应朝分部门预算迈进，由同级人大对政府各个部门的预算进行审查和监督。还有，全口径预算应进一步从形式走向实质。尤其是社会保险预算应全国统一，且纳入财政部统一管理。这些改革不仅有利于社保预算本身的平衡，减少地区差异，促进全国劳动力市场形成，也将对中央政府的债务规模减少有所帮助。

(晓宇摘自《北京日报》2014年9月12日)