在建设成熟型经济中心城市中构建大国区域经济发展空间新格局

2014-04-16郭先登

经济与管理评论 2014年2期

郭先登

(青岛市社会科学院，山东青岛 266071)

把国家和区域层面的经济中心城市建成成熟型经济中心城市，是马克思主义中国化、时代化、大众化创新理论发展过程中，形成的一个重大的理论命题，是推进中国特色社会主义，全面深化改革进行先试先行的伟大实践。城市生产力发展的阶段性和连续性，决定着城市在不同的历史阶段会在全国所处的分工位置中有不同的定位。站在新的历史起点上，国家和区域层面的经济中心城市未来发展战略定位必然是要不断提升城市能级。建设成熟型国家经济中心城市和成熟型区域经济中心城市，会大力推动形成大国区域经济发展空间新格局，打造生产力配置更加合理科学的中国经济新版图。

一、生产力发展阶段性与连续性规律，决定了中国形成“多极多圈多带多区”大国区域经济发展空间新格局

20世纪80年代伊始，中国进入改革开放初期，1981年国家着眼于实现科学的国土规划空间布局，确定了15个经济中心城市，以此发挥经济中心城市的经济辐射带动力，实现国民经济区域综合平衡协调和分工合作的发展。其后，在中国改革开放35年的发展过程中，经济社会生产力的快速发展，15个国家经济中心城市和继续涌现出来的一批区域层面经济中心城市获得跨越式发展，对全国和大区域经济产生了重大影响力和辐射力。随着生产力发展推动中国城市化加快发展，城市在国民经济中呈现占比越来越高的运行趋势。

中国已经成为世界第二大经济体，为加快推进城市化奠定了雄厚的物质技术基础。城市化是人类节约生存与生活成本和可持续发展的伟大创造，是促进经济社会不断进步的必由之路[1]。中国自20世纪70年代末期实行改革开放政策后，从大中国视角看，到20世纪90年代中期，由城市化推动形成的九大城市圈群是，以香港、澳门、广州、深圳为中心的大香港城市圈群；以上海为中心，南京、杭州为次中心的大上海城市圈群；以北京、天津为中心的京津冀城市圈群；以沈阳、大连为中心的沈大城市圈群；以青岛、济南为中心的半岛城市圈群；以武汉为中心的大武汉城市圈群；以成都、重庆为中心的成渝城市圈群；以西安为中心的关中城市圈群；以台北为中心的中国台湾省城市圈群等。

中国拥有辽阔的疆域，生产力发展的阶段性与连续性决定了中国区域经济跨进21世纪后至今，进入了“多极多圈多带多区”相互交融合作互补发展的时代[2]。目前，中国大陆已经形成长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等三大经济增长极；已经形成以数十个大城市为空间依托、跨行政区域的大城市圈；已经形成东部沿海开放经济带，中部经济发展崛起带，以铁路、高速公路等交通网络为依托的欧亚大陆桥和第二条欧亚大陆桥经济带，以长江、黄河为依托的长江经济带和沿黄经济带等。国内经济带又正在拓展成国际合作经济带，如借助欧亚大陆桥延伸，建设丝绸之路经济带；借助高速发展的海洋运输经济，建设21世纪海上丝绸之路经济带；以泛环渤海经济圈为空间依托，建立东北亚经济合作区等。同时，已经形成或正在建设以城市群为空间依托的经济合作区。如列入“十二五”国家发展规划的京津冀经济合作区、海峡西岸经济区、辽宁半岛沿海经济区、山东半岛蓝色经济区、江苏沿海经济区等，正在建设的有武汉城市群、长株潭城市群、江淮城市群、呼包鄂城市群、兰州城市群、乌昌城市群、黔中城市群、银川城市群、拉萨城市群、太原城市群、石家庄城市群、滇中城市群、环鄱阳湖城市群、南宁城市群等14个经济合作区，正在形成的有豫皖城市群、冀鲁豫城市群、鄂豫城市群、徐州城市群、浙东城市群、汕头城市群、琼海城市群等7个经济合作区。

中国大陆经济区发展最具有一体化鲜明特点和发展活力的是打破行政管辖区域而在大中城市(区)空间结合部建立的经济新区，目前经国务院批准的国家级经济新区有，1992年10月建立的上海浦东新区、1994年3月建立的天津滨海新区、2010年6月建立的重庆两江新区、2011年6月建立的浙江舟山群岛新区、2012年8月建立的甘肃兰州新区、2012年9月建立的广东南沙新区、2014年1月同时建立的陕西西咸新区和贵州贵安新区。中国建立的“多极多圈多带多区”发展新格局，加快推进了生产力高速发展。

生产力决定生产关系，驾驭生产力发展阶段性与连续性规律，决定了中国特色社会主义建设进入构造大国区域经济发展空间新格局的历史发展新时期。构造大国区域经济发展空间新格局的主体内容是：

一是把国家认定的经济中心城市建设成为成熟型国家经济中心城市，强化经济中心城市影响力和辐射力，带动以此为中心形成的城市圈、带、群真正形成一体化经济区，进而把中国区域经济完全推进到“多极多圈多带多区”相互交融合作互补一体化发展的新时代，为全面建成小康社会，实现两个“百年目标”，开拓广阔的国内空间和更为稳定的国际市场空间。

二是中国是拥有辽阔疆域的经济大国，仅有15个经济中心城市难以带动形成科学合理的大国区域经济发展空间新格局。 20世纪80年代初期，中国以当时生产力水平制定了确立15个经济中心城市的标准，虽然随着生产力发展而引发标准的变化，但是进入到21世纪第2个十年期后，目前能够符合国家或区域层面“经济中心”标准的城市可以达到数十个。着眼于推动形成大国区域经济发展空间新格局，只有再增加数十个经济中心城市，并使之建成成熟型国家(或区域)经济中心城市，才能托起中国“多极多圈多带多区”区域经济富有活力的发展空间。如山东大区域实施“蓝(山东半岛蓝色经济区)黄(黄河三角洲高效生态经济区)”战略和“一圈(省会城市群经济圈)一带(西部经济隆起带)”战略。从大国区域经济发展空间新格局所需城市发挥辐射带动力看，在山东大区域内仅有青岛作为国家经济中心城市是不够的，还需要形成新的国家经济中心城市和数个区域经济中心城市，带动“一圈一带”的经济发展，更加有力地推进“蓝黄”战略实施。

三是大区域(省区市)建立的主体功能区和经济圈区，需以经济中心城市标准，设置大区域不同层次的经济中心城市，使之成为区域发展的成熟型经济中心枢纽城市；小区域(县级)功能区和开发区，要建立一批成熟型中心城镇，形成成熟型中心城镇带动小区域功能区和开发区整体发展的新格局，真正实现党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出的“推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”[3]。

以成熟型国家经济中心城市为“顶梁柱”和区域层面成熟型经济中心城市及成熟型中心城镇为骨架，构造成“多极多圈多带多区”生产力空间配置体系，会极大推动形成大国区域经济发展空间新格局，完善现代市场体系，促进区域建立与开拓适应生产力发展需要的特色市场空间；完善现代产业体系，促进区域从根本上解决产业结构“同构化”问题，形成既有分工、又有合作的现代产业竞争模式；完善开放型经济体系，促进区域更加充分发挥比较优势，建立特色竞争高地，不断提高参与和引领国际经济合作竞争新优势的水平；完善军民融合式发展模式，促进国防资源夯实坚不可摧的梯次供给配置体系和战略纵深布局体系，以有力应对突发局势；完善生态文明制度体系，促进区域高水平建设主体功能区和特色功能区，实现经济社会可持续发展的空间格局。上述“五个完善”全方位展现了中华民族伟大复兴，实现中国梦的伟大形象。

二、成熟型经济中心城市基本特征

从城市发展一般规律出发，结合中国特色社会主义的实践，成熟型经济中心城市基本特征是：

(一)不同层次的经济中心城市都具有“量”的拉动力和吸引力；成熟型经济中心城市必须在国家或区域内具有强大的带动力，形成公认的首位度形象力

现代经济理论揭示，无论位处何种层面的经济中心城市，要发挥“中心作用”，都必须在一定的区域内具有“量”的拉动力和吸引力。作为经济中心城市产生“量”的拉动力和吸引力，主要是通过经济增长速度而实现的。实践证明，世界上任何文明国家都会坚定不移地把发展放置于头等重要的位置上，速度是发展的一种内在表现形式，由此而形成的“速度模式”是客观的永存于人类经济社会发展的全过程中；国家无论实行何种经济社会制度，都演绎着发展的“速度模式”。中国社会主义初级阶段，解决就业、民生、建设等发展问题，“速度模式”是须臾不可或缺的法宝[4]。

成熟型经济中心城市要长期坚持科学的“速度模式”，在打造中国经济升级版中，“能搞多大速度，就上多大速度”(邓小平语)。实现科学发展，发展是主题，速度是硬指标，以此形成建设中国特色社会主义的科学“速度模式”。科学“速度模式”的本质就是坚定地把工作重心放到加快转变经济发展方式和调整经济结构上；放到提高经济增长的质量和效益上，实现绿色发展；放到打造营业收入过百亿元企业、过千亿元企业、过万亿元企业上，使之成为产生世界影响力的跨国公司；放到正确把握民生经济发展趋势上，不断提高城市民生保障与发展水平。

(二)成熟型经济中心城市强烈显现不断提高城市强力优化生态环境的能力与水平，建立鲜明的具有本土特色生态文明发展模式，形成支撑城市可持续发展的重大推动力

党的十八大首次把生态文明建设列入中国特色社会主义建设总体布局；党的十八届三中全会通过的《决定》指出：要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”[3]。世界城市发展潮流表明，生态文明是文明的最高境界，现代化城市的主要标志之一是建设成生态文明城市[5]。面对当今世界气候变化、能源资源安全、生物多样性保护等全球性资源环境问题日益严峻的挑战，生态环境文化是21世纪世界性的新文化运动，是人类思想领域的深刻变革，是对传统工业文明的反思和超越，是在更高层次上对自然法则的尊重。为此，城市在生产力布局中，要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，将城市建设成为宜居宜游的幸福品质之城。

一要制定实施经济发展具有世界意义的绿色国际标准，使分散的小规模绿色实践通过绿色国际标准逐步发展扩大为行政全域的集体行动和绿色实践；全面推行城市生态环境的城乡一体化战略，构造绿色环保高效的城市生态经济格局。

二要制定绿色增长制度，建立绿色社会机制，加强绿色投资计划，开展绿色行动活动等。面对2013年雾霾波及25个省区市百余个大中城市，全国平均雾霾天数创近52年来之最的局面，城市要通过建立碳排放量化控制目标、碳强度控制目标、历史排放法和基准线法测算配额、温室气体报告核查、碳交易市场等制度，以最强化的措施，从根本上避免公众关注的“PM2.5危机”等环境污染问题的出现，把发展绿色经济作为提升城市竞争力，并使之成为占领全球制高点和领先地位的重要途径。

三要全面落实《决定》中提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”[3]的各项措施，积极探索具有本土特色的生态文明发展模式，在城市环境保护、气候变化、能源资源等领域形成制度化的管控制度和机制，让绿色“指挥棒”为城市带来巨大的生态红利。

四要创建和完善“双模式”的管理体制与机制。用制度保护生态环境，必须贯穿到从数量到质量、从经济效益到生态效益、从自然环境到生态文化、从具体工程到体系建设的全过程之中。为此要创新完善绿色城市管理体制与机制，建立以量化指标为导向的新型城市规划、建设、管理模式，建立涵盖市容、环卫、绿化、公共设施及部分规划、工商、市政、交通等方面管理权限的大城管模式。“双模式”是建立生态文明制度的一个主体性内容，城市只有在“双模式”的推动下，才能以强大的合力提高城市生态文明建设水平。

五要建立具有本土特色生态文明发展模式，在建立生态文明制度中，不断提高强力优化城市生态环境水平，实现主城与新城均衡“发育”。主城与新城均衡“发育”的第一标志是：城区确立以完善城市基础设施为骨架，实现花园式居住、生产、服务于一体相互协调建设格局目标；城镇确立在一个区域空间实现“一座小城市就是一座具有鲜明特色的城市国家公园”目标；乡村确立构造山清水秀映衬的村落，显现秀色可餐田园风光的村落，实现“一个村落即为一处景点”目标；整座城市成为靓丽的“特大旅游景区”，成为独具影响力，让游客流连忘返的宜居宜游的旅游目的地。

(三)成熟型经济中心城市显现全方位保护文脉，以让市民记得住乡愁的鲜明特征，建成兼具内涵与时尚的文化都市

城市全方位保护文脉的能力，主要表现为保护城市特色、历史文脉和积淀的丰富人文信息，坚决杜绝过度追求经济利益的做法。以简单的推倒重建，使一些标志性的传统建筑被毁灭，一些代表性的历史文化街村被淹没，出现的结果必定是城市文化生态被湮灭和城市历史与特色被掩埋。城市全方位保护文脉的水平，主要表现为突出打造文化生态环境，让市民记得住乡愁，实现地域文化与中华文化的融合。市民记得住乡愁，才能不断从中华民族优秀的传统文化中汲取丰富的文化精神营养，形成区域精神文明高地，促使公民不断提高个人层面的爱国、敬业、诚信、友善社会主义核心价值观准则的修养水平；才能激发城市文化创造活力，把城市文化产业打造成支柱性产业，建成兼具内涵与时尚的文化都市。

成熟型经济中心城市以保护“古香古色”为前提，科学有序地开发“城中村”，为建设生态文明城市保留下时代精神与历史文化血脉相承的空间；尊重自然形成的优美山水环境，杜绝破坏城市与山水环境的有机联系，切忌在城市建设中出现随意改变原有地形地貌的做法；城市规划建筑要尊重广大人民的意愿，政绩和经济利益必须要让位于城市的传统、文化、特色，突出特色，不能随意抄袭、模仿和简单复制；不能千篇一律，缺乏文化意识、缺乏民族特色、缺乏人文特色、缺乏美学观念，造成满目“水泥森林”的现象；要从根本上解决重建设轻管理、重表象轻内涵、重人治轻法治的问题。

(四)成熟型经济中心城市要具有集聚全球创新研发力，建成城市国家知识与创新体系，形成城市创新型世界价值链的基本特征

城市深入推进实施创新驱动战略，是不断提高打造创新的世界价值链水平的永恒课题。成熟型经济中心城市深入实施创新驱动战略，要率先建成城市国家创新体系，其主要指向是，按照城市建设国家创新体系空间功能布局的三个层次，即主体性创新功能区，如“硅谷”、“信息谷”、“软件园”及总部经济集聚区形成的商务中心区等；连接城市内外空间的“产学研”大平台；企业建立的“慧谷”等。这三个层次的完整组合，形成“城市国家创新体系”，使之成为城市集聚全球创新研发力，不断涌现科学技术原动力的“源泉”，推动城市形成持久不衰的创新型世界价值链。

(五)成熟型经济中心城市要不断丰富城市发展开放型经济的模式与内容，完善城市开放型特色经济体系

成熟型经济中心城市要实施全方位开放战略，在更大范围、更广领域、更高层次上把开放型经济作为城市经济的主体性经济形态；通过发挥城市比较优势，完善城市开放型特色经济体系，巩固传统市场，开拓新兴市场，强化与发达经济体合作，建立城市拥有的国际市场空间；提高打造创新的世界价值链水平，坚持世界贸易体制规则，建立国内贸易与国际贸易、进口贸易与出口贸易综合协调服务发展的体制机制，健全应对国际贸易摩擦机制，依托商协会和企业建设境外经贸代表机构，以特色产业和产品在广度和深度上融入全球产业与贸易分工体系；全面深化国际交往、交流与合作，精心营造提升城市国际化水平的条件和环境。

成熟型经济中心城市，要紧紧把握国家在上海建立自由贸易试验区等重大改革的发展趋势。开放倒逼改革，是中国全面深化改革表现出来的一个规律，成为促进改革的重大推动力。上海自贸区是党的十八大后，全面推进深化改革的开启点，其精髓在于以深入向外资开放准入范围为首要标志的开放和以进一步收缩政府权力为主要标志的放权，适应新一轮国际贸易投资自由化等为标志的经济全球化新形势，实质就是突出改革。建设上海自由贸易试验区是国家全面深化改革，深入促使中国经济融入世界经济体系所采取的重大战略措施，它将更加完善开放型经济体系，带动中国开放经济实现立体化发展。

成熟型经济中心城市作为现代化国际城市，完善开放型特色经济体系表现出来的突出特征之一是以建立科学的市场空间结构为主导，形成城市产业差异化与特色化的现代产业体系，从根本上避免城市产业发展掉入“同构化”的陷阱；通过现代产业体系建设的配套改革，建立以现代旅游业、会展图博业、民用通讯业、公共交通业、影视动漫业、现代园林业、装潢装饰业、广告策划业等新型八大形象产业为主体的现代国际化城市形象产业体系，使之成为现代产业体系和开放型经济体系的重要组成部分。现代城市形成核心竞争力的关键要素之一是城市形象力。城市形象力的主体主要有两部分内容，即自然风貌决定的自然风貌力和人文风貌决定的人文风貌力。随着人类经济社会生产力的发展和城市功能的日益增大，人文风貌力在城市形象力中所发挥的作用越来越大。在现代城市发展中提高人文风貌力的能量与质量，是越来越多地依靠城市现代形象产业所形成的推动力来完成的。因此，建设成熟型经济中心城市，极其需要强化城市形象力水平，大力发展城市现代形象产业，建成现代形象产业体系。

(六)成熟型经济中心城市具有不断强化包括海港、空港、陆港等内容的大港口建设水平的鲜明特征，形成城市通连全球的立体交通体系

成熟型经济中心城市要以强化物流、方便人流为中心，以无缝连接为目标，适应交通模式多样化、便捷化和一体化发展的大趋势，不断强化大港口基础设施建设。

发展大港口经济，几乎是所有城市谋定未来都要确立的战略发展目标。成熟型国家经济中心城市要充分发挥拥有比较区位优势和经济地理优势，进一步建立和完善城市客观所需要的立体交通体系，综合平衡发展大港口经济，加快推进发展连接世界和国内重要“海、空、陆”港口的现代化综合运输通道，提升中转与集疏、集散水平，使城市成为国际物流枢纽中心和最便捷的人流集散中心。

发展大港口经济要在强化硬件基础设施建设的同时，强化软件服务体系建设，以杜绝硬件基础设施建设好了，而软件服务体系建设迟滞或不到位，最终造成硬件基础设施发挥不了作用，影响了城市良好形象树立问题的产生。笔者在遍及国内外城市的考察中认为，如上海虹桥国际空港，不仅拥有完善的硬件基础设施，更有堪称一流水平的软件服务形象，应当为建设成熟型经济中心城市所借鉴。

三、建设成熟型经济中心城市要紧随大国区域经济发展空间新格局理论与实践发展，形成现代化城市发展的理想格局

建设成熟型经济中心城市，最根本的要素是受制于生产力水平。而随着城市生产力不断提高而推动的经济社会发展，优化城市功能和空间布局是现代化大城市发展的必然趋势，这就决定了建成成熟型经济中心城市，所赖以生存的空间需要在不同的历史发展阶段，紧随大国区域经济发展空间新格局理论与实践发展取得的新成果，把握好城市空间演化发展的规律，进行必需的城市空间功能布局大调整。调整的方向是，要以城市群为基础，从根本上摆脱“一亩三分地”的行政域念束缚，积极发展大城市经济圈；以建设大城市经济圈为着力点，促使“中等城市”真正强起来，“小型城市” 真正特起来。成熟型经济中心城市市域空间功能布局是城市核心竞争力的重要组成部分，这是不以人的意志为转移发展规律驱使的结果，其主要指向：

一是科学布局城市功能区建设。行政区划设置相对固定化、稳定化的发展规律，决定了在国家严控行政区划设置调整的情况下，驾驭生产力空间布局的演化规律，可以通过建立不同特色的功能区，在避免城市“摊大饼式”发展模式中，形成错落有序和疏密有致的城市内部拓展空间，在强化城市功能区建设中推进城市生产力发展的科学布局。这样做既可以弥补由于行政区划调整的迟滞而带来的影响生产力发展的缺陷，又可以通过城市功能区(经济区)的发展，更加科学地实现城市生产力发展的科学布局，进而有助于为必需的行政区划设置调整提供坚实的物质基础。城市发展特色功能区，必须突出以区位优势为主体的静态优势，同时把握动态优势转化规律驱使城市出现新增长点和新产业发展的趋势。随着特色功能区的成长发展，城市在制定中长期经济发展规划时，更加需要研究城市功能定位的升华问题，把握住城市功能定位的升华，就是把握住经济发展的“机遇窗口”[6]。

二是精心建设主体创新功能区，必须着眼于“城”的概念，使之“独立成市”。因此，建设主体创新功能区，需以科技创新为最突出特质，培育创新文化，使之定位成瞄准具有世界一流水准、引领应用科技发展方向、代表相关产业应用研究最高水平的人才创新基地，成为国内外具有重大影响力的创新人才最密集、创新活动最活跃、创新成果最丰富的功能区，成为高端产业集聚、辐射带动效应明显、支持科学研究和追赶科技前沿的开发区。

主体创新功能区要实施最有效的低碳环保、可持续发展的标准，清洁能源利用率达到100%，绿色建筑达到100%，充分运用物联网、云计算、智能电网、智能交通等科技手段，塑造绿色生态的智慧“城”；精心建设包括优质写字楼、高端主题酒店与宾馆、知名公立和私立学校、国际性医院、图书馆、影剧院、体育中心、专家公寓、绿色生态住宅等公共服务配套齐全、国际品质、舒适便捷的和谐社区和生活研发创新环境，实现治理体系和能力的现代化；使之成为贸易自由、投资便利、金融服务完善的创新资源集聚区，前沿学科与科技成果原创区，学术与技术人才安居区，领军企业与人物生长发展区。

三是在提高经济合作水平中，推进大城市经济圈发展一体化[7]；要在强化城市生产力空间布局调整过程中顺应城市生产力推动的行政区划所进行的撤县改市、撤市改区、市区合并、区区合并的城市空间治理调整发展规律。

四是高质量规划建设现代化小区域，高起点打造现代化小区域建设示范区。要在城市化和城镇化并举推进中，依托大城市圈空间，推进新型城镇化，把具备条件的中心镇发展成为中小城市[8]，建设一批充分体现“人的城镇化”概念的“镶嵌”在大城市圈里的镇级小城市和中心镇及新型乡镇，使行政全域形成工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的格局。成熟型经济中心城市建设小区域现代化示范区主要方向是：以主城区为中心，建立主城区、新城区、副中心、镇级市、新型乡镇村、社区协调发展的大城市圈格局；以经济发展规划、城乡建设规划、土地利用规划为主体内容的“三规合一”为指导，划定严格的城区开发边界，优化城乡功能和空间布局，坚决杜绝城市发展“摊大饼”；以充分体现未来、科技、人文、绿色的元素，打造一批魅力化与多样化并举的现代化国际化镇级小区域；以处处显现节能、环保、宜游、宜居、品质优化、城市记忆的生态环境与地域特色，使新城区及新型乡村、社区建设充分彰显“建成验收是精品，使用百年成经典”的形象[9]。

四、成熟型经济中心城市需要加快推进城市治理体系和治理能力现代化，率先实现“城市管理”向“城市治理”的跨越

成熟型经济中心城市要深刻认识“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[3]的伟大创新理论。在中国日益加快推进城市化的情势下，国家治理体系和治理能力现代化，更多地表现为城市治理体系和治理能力现代化。健全的治理体系、高超的治理能力，是国家有序运行和健康发展的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。推进国家治理体系和治理能力现代化，被称为“四个现代化”之后的“第五个现代化”，成为中国实现全面现代化的根本途径和根本机制。

推进城市治理体系和治理能力现代化，其具体表现就是实现“城市管理”向“城市治理”的伟大跨越。城市实现“伟大跨越”的过程，就是实现党和政府从“善政”向“善治”的历史性转变，从“发展型政府”向“服务型政府”的历史性转变，从“大政府”向“大社会”的历史性转变，从传统管理型向现代治理型的历史性转变。善治作为一种现代化的治理模式，它的基本要素包括合法性、法治性、透明性、责任性、回应性等“五大要素”，基本元素包括参与、有效、稳定、廉洁、改正等“五大元素”。这样“五大要素”和“五大元素”决定了政府治理城市的基本方向是，由传统相对单一的“精简、统一、效能”的城市管理向“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的治理方向转变，更加注重建立“决策、执行、监督”三者为一体的治理互补关系体系。

实现“城市管理”向“城市治理”伟大跨越，需要大力培育和弘扬以充分体现富强、民主、文明、和谐的国家层面价值目标，自由、平等、公正、法治的社会层面价值取向，爱国、敬业、诚信、友善的个人层面价值准则为主体内容的社会主义核心价值观；加强构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系，实现治理主体、治理方式、治理制度的现代化。

建设成熟型经济中心城市，需要加快推进城市治理体系和治理能力现代化，率先实现城市体制由“城市管理”向“城市治理”的伟大跨越。其主要特点是：

(一)城市现代化总目标是，实现城市经济现代化与社会现代化同步发展

城市现代化发展必须坚持以经济建设为中心，以社会建设为重心，科学把握“党与社”、“政与社”、“社与社”三大关系的发展趋势，以城市民生事业现代化、社会事业现代化、社会体制现代化、社会管理现代化、社会组织现代化、社会文化现代化、社会生活现代化、社会结构现代化、社会平安现代化、城乡社区现代化等为基本标志，建成与城市现代化经济结构相适应的现代化社会结构。

(二)现代城市治理体系的核心理念是以民为本，民生优先

建设成熟型经济中心城市，更需要“让生活更美好，让市民更幸福”。这样，必须创新城市治理模式，要从传统的自上而下的行政管控模式的禁锢中解放出来，让全体市民发挥多方参与、共同治理的积极性、主动性、创造性，共享城市改革开放的发展成果。

(三)强化服务型政府建设，完善城市公共服务体系

在城市治理体系和治理能力的变革中，政府要真正做到不缺位、不越位、不错位。建设成熟型经济中心城市，政府必须当好“掌舵者”，“掌舵者”要实现的主要目标：

一是以完善城市公共服务体系为最优越的政绩，实现城市和谐与稳定发展的目标。成熟型经济中心城市，就是要通过完善城市公共服务体系，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”[3]，让城市成为市民全面与自由发展的空间。

二是要成为行政审批最少、行政效能最高的城市。成熟型经济中心城市要建立第一时间衔接好中央下放的审批事项，从体制上杜绝上级下放权力会在本区域发生“肠梗阻”的问题，实现本区域行政权力切实“减”到位、“放” 到位、“管”到位，完全在“一站式”服务模式中运行审批事项。上述“三到位”，决定了政府在减少事前审批事项的同时，必然要推动政府工作把重心转向制定规则和加强事中事后监管上来，把具体管理方式由重审批、轻监管转为宽准入、严监管，只有这样才能从根本上消除“取消—扩张—取消—再扩张—再取消”的怪圈；从制度上通过“权力清单”、“准许清单”、“监管清单”的“三单合一”，全面实现行政审批程序化、法治化、公开化，形成行政审批流程公开透明、运行规则优化完善、政府与市场边界清晰的施政格局。

三是要从执政为民的高度，实现城市筑牢科学治理安全运行防线的目标。现代城市是人类生存与发展最为集中的空间，世间最可宝贵的是人的生命，城市经济社会发展的根本目的是让全体市民共享改革开放的成果，任何经济社会行为都必须毫不动摇地长期坚持以人为本、生命至上的科学发展观。

城市经济社会安全运行是实现“五位一体”总布局的第一实践目标，是对城市治理水平最基本的考核指标。城市所有的发展规划和实施方案都要明确规定，城市经济社会发展关联的每一个环节、每一个细节，都要筑牢安全运行的防线，特别是要坚决杜绝包括埋设管线等事项的地下空间开发与利用随意性问题发生；生产总过程要不断创新安全管理模式，绝对不能触碰任何可能危害安全生产的红线；要以生命至上的观念，提升政府监管执法水平，坚决落实企业主体责任，千方百计遏制重特大事故发生；要从根本上解决只重视应对检查的应急预案的制定，而忽视坚决落实和漠视制度到位的问题，提高应急处置能力与水平，确保经济社会安全运行；要坚决依法依规实施毫不留情的责任事故追究制度，让人民满意，让社会稳定，实现经济社会又好又快高质量的发展。

(四)充分发挥社会与市场组织的作用

政府要通过简政放权，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。建设成熟型经济中心城市，要深入推进体制改革，让市场在资源配置中起决定性作用，逐步退出经营领域，放权社会，激活民间活力，把市场能办好的事，坚决放给市场去做；把社会能做好的事，坚决交给社会去办，政府就是要管好经济社会运行的“红绿灯”，以实现党和国家提出的把“错装在政府身上的手”换成“市场和社会的手”的改革方向。

政府要通过政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹，从全面积极有为、不断扩张权力及资源控制范围转变为主动收缩权力及资源控制范围的治理模式；要从规定企业“只能做什么”的正面清单管理转变为只管企业“不能做什么”的负面清单管理。负面清单管理是从根本上厘定政府与市场边界的制度改革，是政府调控经济方式的重大改革，是“城市管理”向“城市治理”重大跨越的具有重大和深远意义的改革，它为充分发挥市场组织作用提供了更为广阔的空间，真正体现了市场在资源配置中起决定性作用。