大城市公共交通价格制定的困境分析及对策

□张楠

北京地铁2014年调价的消息引起了全国的广泛关注，其中“涨与不涨”的争论触动着人们敏感的神经。2元钱的低票价或已成为人们无法割舍的福利，大部分居民表示反对“涨价”。而地铁的低票价也确实引发了不少问题：交通高峰期地铁承载了过多的客流，不仅使车厢内拥挤不堪，也增加了地铁运营的不安全因素；低廉的票价需要巨额的财政补贴，而政府的财政压力也越来越大；地铁争夺了部分公交客流，造成公交资源的过剩。这些问题的存在，都需要对现有的低票价机制进行变革，使票价调节公共交通使用结构的杠杆作用得到更好的发挥，并进一步降低公共交通财政支出的压力。但是，“涨”则招致民怨，“不涨”则现有的问题得不到解决，这使大城市公共交通价格的制定陷入两难的境地。

一、大城市公共交通价格制定需要考虑的因素

由于大城市公共交通价格的制定涉及到“社会公众、政府和公交企业”3个方面的博弈，因此，在制定公共交通价格时，就要综合考虑“社会公众、政府和公交企业”等多方面的因素，权衡利弊，以制定出最合理的公共交通的价格。从社会公众方面来看，公共交通价格应该在普通城市居民的收入水平可承受的范围内，同时还要考虑到居民的支付意愿，不同的居民在不同时间段和出行区间对公共交通会有不同的支付意愿；从政府方面来看，公共交通价格应考虑到城市福利政策和财政支付能力的因素，特殊人群的公共交通优惠政策通常是城市福利政策的重要体现；而从公交企业方面来看，公共交通价格应首先满足企业运营成本和财务目标的要求。由于公共交通价格对公共交通使用结构还具有一定的调节作用，制定的公共交通价格应对调节公共交通使用结构起到相应的杠杆作用。

城市公共交通价格制定之难，甚至已在制定价格所要考虑的因素中得以体现。“社会公众、政府和公交企业”三方的利益目标通常是相互矛盾的。社会公众期望能以最小的支付得到最优质的公共服务；政府希望以最少的财政补贴来实现城市公共交通的福利政策；公交企业也期望能以最小的运营成本获得最大的利润。这些在实际中基本上是很难实现的，价格制定的结果通常是由三方博弈决定的，而博弈的过程往往是很艰难的。尤其在大城市中，城市居民非常多，城市的福利政策也广受关注，这便使得公交企业在博弈过程中处于一定的劣势，制定出的价格是偏低的，公交企业不得不依靠政府的补贴生存。可是，当政府无力提供巨额的财政补贴时，公交企业就会处于亏损状态，面临无法正常运营的困境，这时，又不得不回到“公共交通价格制定”博弈的起点，重启博弈进程，多次循环，却很难得到一个令三方都满意的价格。

二、大城市公共交通价格制定的困境分析

公共交通最为理想的价格应该能够让公交企业盈利不亏损，又能满足广大城市居民的要求，且不需要政府的财政补贴。在实际中，大城市公共交通价格制定的困境主要体现在“一巨、三难”上。

1.普通居民反对公共交通涨价的压力之巨

公共交通的价格关系到大城市中广大居民每天的出行成本，价格的变化会引起公众的普遍关注。习惯于公共交通“低票价”的居民早把这种优惠当作是一种“权利”而非“福利”，同时又因为现阶段我国公共交通价格制定和调整过程中的不透明性，在信息不对称的情况下，广大市民往往对“公共交通价格”的调整视为对其权利的侵犯或剥夺。加之大城市本身居民众多的特点，居民的反对意见会形成巨大的舆论压力，进而引来政府对公共交通价格制定的干涉，公共交通涨价就会遭到政府的价格管制，不能调整到合理的价格水平，公共交通合理涨价的呼声便在城市居民普遍反对的声音中“偃旗息鼓”了。

2.财政补贴标准确定之难

公共交通作为一种公共产品，其中由于实施公共交通价格优惠政策所造成的损失，按照2006年由建设部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部联合发布《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》中的规定，应该由城市政府予以补贴。因此，政府提供的补贴往往决定着票价的优惠范围、幅度和方式，进而对整个公共交通系统价格的制定产生影响。但是，在现实中政府对公共交通提供的补贴往往是不确定的，而造成这一问题的根本原因则在于确定公共交通财政补贴的标准是一件困难的事情。人们无法从公交企业整体的亏损中分辨出由实施公共交通价格优惠政策造成的那部分损失。这是因为政策性损失和经营性损失作为公交企业亏损的主要原因，两者之间并没有一个很清晰的界限。此外，公交企业作为公共交通优惠政策的执行方，相对于政府拥有一定的信息优势，便有动机以政策性亏损来掩盖经营性亏损，以此来获得更多的财政补贴。由于补贴标准难以确定，政府对公共交通的补贴金额往往最终要视“政府、公交企业和社会公众”三方博弈的结果决定，这便增加了公共交通价格制定的难度。

3.公交企业运营之难

我国公共交通行业的一大特点是生产要素价格主要由市场决定，而公共交通的票价却通常受到政府管制。这就意味着，一方面，公共交通要和其他企业一样承受生产要素价格上涨的压力，随着人员工资、燃料、汽配材料、车辆购置等成本的上升和服务要求的提高，公交企业总的运营成本不断上升；另一方面，由于政府的管制，公交企业不能根据成本的上涨对价格进行相应的调整，进而长期处于亏损状态。久而久之，公交企业的运营将越来越依赖于政府的补贴，丧失自身发展的动力，导致公共交通运营效率低下。而在实际中，政府对公共交通的补贴很难及时、足量地到位，甚至没有到位。此外，由于公交企业的政策性损失无法量化，公交企业往往无法得到这一部分补贴，这会导致公交企业资金运转的困难，同时也将增加公交企业的财务成本。因此，制定的公共交通价格能否有效缓解公交企业运营成本的压力就显得尤为重要。实际上由于没有一个完善的公共交通价格制定机制对这一部分的内容予以充分考虑，在“政府、公交企业和社会公众”三方博弈的过程中，公交企业往往处于劣势地位。

4.各种公共交通方式协调定价之难

公共交通价格制定的另外一个难题是多种公共交通方式之间的协调定价。多元化的公共交通方式在大城市中很常见，协调好各种公共交通方式之间的定价，可以很好地改善城市居民对公共交通的使用结构，从而避免公共交通资源的浪费，形成和谐有序的城市公共交通。目前，不同公共交通方式之间的价格制定并没有得到较好的协调。比如，北京地铁“2元一票制”的定价，在降低人们轨道交通出行成本的同时，也成为了地面常规公交系统强有力的竞争者，导致大量的客流从地面转移到地下，地铁系统不得不超负荷运营，与之对应的公交系统却出现运力闲置的现象。

三、走出大城市公共交通价格制定困境的建议

摆脱公共交通价格制定的困境，制定出合理的公共交通价格，对城市公共交通的发展具有重要的意义。通过上面的分析，公共交通价格制定困境方面实际上可以分为3个问题：一是引导社会公众理性看待公共交通价格调整的问题；二是政府和公交企业合理解决公共交通亏损的问题；三是公交企业合理解决多种公共交通协调定价的问题。要解决这3个问题，可以从下面几个方面着手。

1.提高价格制定透明度，建立科学的票价调整机制

社会公众之所以对公共交通价格的变动反应强烈，除了是因为对公共交通价格比较敏感外，对公共交通价格制定缺乏知情权和参与权也是一个重要的原因。目前，城市公共交通价格制定的方案多数是由政府组织一些行业专家进行拟定的，普通的城市居民对此却鲜有参与权和知情权。如果政府能够在公共交通价格调整时做到充分的信息披露，并让普通市民拥有一定的参与权，就能更好地引导社会公众理性地看待公共交通价格调整的问题。但是，要从根本上解决问题，还是要建立科学的票价调整机制。票价的调整不是简单地考虑公交企业的运营成本和民众的承受力，而是要综合考虑到“社会公众、政府和公交企业”各个方面的情况。这一点可以借鉴新加坡、香港的公共交通票价调整机制，他们的票价调整机制动态地综合考虑物价指数、工资水平、技术进步等经济发展因素对公共交通票价进行调整。当然，在我国也应该考虑政府的公共交通财政补贴能力，进而形成一个相对科学、完善的公共交通价格调整机制。

2.构建合理、科学、多样化的公共交通票制票价

现阶段，我国城市公共交通主要以单一票制为主，且票种比较单一。在实行低票价的前提下，这种单一票制在一定程度上是导致公交企业亏损的因素，同时也加大了政府财政补贴的压力。因为这种全天、全程无差别的定价很容易导致公共交通资源被滥用。另外，这种单一票种、票制也不利于政府区分出那些应该享受公共交通补贴的人群，这样就不利于政府制定出合理的公共交通优惠政策。所以，构建合理、科学、多样化的公共交通票制票价对于缓解公交企业亏损的困境和政府补贴标准不易确定的难题是十分有必要的。

3.提供换乘优惠，协调各种公共交通方式的定价

在新加坡、韩国首尔等城市不仅实现了常规公交车辆之间的免费换乘，而且实现了地面公交系统与地铁系统之间的免费换乘，与之相对比，我国仅有上海等几个城市实现了有限度的换乘优惠。换乘优惠可以激活整个公交网络，提高公交资源的利用率，使人们的出行更方便，同时也可以降低出行成本，这会在很大程度上提高公共交通的吸引力，进而提高对私人交通的替代程度，解决城市交通的拥堵问题。提供换乘优惠的另一个好处是有助于协调各种公共交通方式的定价。提供地面公交系统与城市轨道交通之间的换乘优惠，可增强公交系统与轨道交通系统之间的联系，有效地避免彼此独自经营的状况，可以提高各种公共交通方式之间的协调性，同时也将整个公共交通系统置于统一协调的票价结构之下，这样多种公共交通方式协调定价的问题就会得到解决。

大城市公共交通压力巨大，又具有多样化的公共交通方式，需要考虑的定价因素众多，这本身就增加了公共交通定价的复杂性。此外，由于缺乏对公共交通定价的知情权和参与权，社会公众往往不能理性地对待公共交通价格的调整。同时，公共交通运营的持续亏损给公交企业和城市政府造成了很大的财务压力和财政压力。这些因素进一步加深了城市公共交通价格制定的难度，使城市公共交通价格制定陷入困境之中。而要解决这一问题，最根本的措施还应该是对城市公共交通票制票价系统进行完善，加强对城市公共交通价格制定信息的披露，实行多样化的公共交通票价、票制，提供公共交通之间的换乘优惠，最终使整个公共交通系统形成统一协调的票价结构，进而帮助城市公共交通走出价格制定的困境，促进城市公共交通的进一步发展，形成和谐有序的城市交通环境。