试析我国航运政策的开放度

□李舜

试析我国航运政策的开放度

□李舜

航运政策；航运资源；货载保留；船舶投资；运输权；船舶登记；金融市场

一、相关背景

近30年来，我国经济蓬勃发展，为航运业创造了难得的发展机遇。据联合国2014年6月最新发布的《REVIEW OF MARITIME TRANSPORT》显示，按载重吨计算，目前中国商船队运力共计19 008万载重吨，排名世界第三，约占全球总运力的11.8%，并且与排名前两位国家（德国、日本）的差距逐步缩小。我国航运业正是抓住了历史机遇，成功实现了突破式发展，有力保障了中国经济的持续发展。近年来，航运业转型升级趋势明显，多元化、复合型的现代航运服务业是我国航运企业努力的方向。为进一步促进航运业深化改革，激发市场活力，制定与之相适应的航运政策显得尤为关键。

航运政策，是一个国家或地区为了达到某种发展目标，在所能实施控制或影响的范围内，以某种适宜的表现形式，对本国或地区的航运业及其活动所制定的行动指南或行为准则。航运政策对本国航运业的影响举足轻重。在国际航运市场，按航运政策的性质划分，主要有保护性和自由性两种，但是两者之间存在一定的辩证关系，并非完全相互独立而不相关。保护性航运政策认为必须通过国家在经济、行政、法律上的直接干预，才能促进和提高本国航运企业的市场竞争能力，进而促进本国航运业发展。自由性航运政策认为坚持航运市场的公平竞争，要求航运业经营不存在任何政府、团体或其代理人的干预，托运人可自由选择承运人而不需要考虑承运人是本国船东还是外国船东。所以，“非干预”成为判断一个国家是否执行自由性航运政策的关键指标。但必须指出，各国制定的航运政策没有所谓绝对的自由性或保护性，只能是偏向某一方向，即便是航运发达国家，也会采取一定的保护性政策，而航运水平相对落后国家的航运政策也会含有一些自由性成分。从国际航运发展的历史规律来看，随着航运业的不断发展壮大，航运政策中的保护性成分会逐步减弱，而自由性成分则逐渐增强。

二、中国航运政策的自由性演变过程

回顾中国航运业的发展历程，中国航运政策经过多次改革调整，基本上形成了一个由计划经济向市场经济的转变，其性质也从保护性过渡至自由性。笔者从货载保留、船舶投资、沿海运输权和船舶登记等4个方面分析我国航运政策的自由性发展。

1.货载保留

作为一种单边保护措施，货载保留主要指一国政府在立法中强制规定本国全部或部分进出口的货物由本国船队承运或优先承运。在新中国成立时，我国采取完全的货载保留政策，货物一律国货国运。随着改革开放的不断深化，该政策也发生了转变。1984年，国务院发布的《关于改革我国国际海洋运输管理工作的通知》中规定，在航线、船期和运价水平同等的条件下，要优先使用国轮。在进出口海运总量中，中方派船的份额应保持60%～65%。在中方派船的进出口运量中，国轮承运的份额不低于80%，租船和侨资班轮作为国轮的补充，其份额应控制在20%以内。直到1988年，我国为尽快与国际惯例接轨，推进复关谈判，以适应市场经济发展的需要，对货载保留政策进行了重大改革，发布了《关于改革我国国际海洋运输管理工作的补充通知》，基本取消了货载保留政策，仅在与巴西、泰国、孟加拉、扎伊尔、阿尔及利亚、阿根廷和美国等7个国家的双边海运协定中保留货载分配比例。由于上述协议在实践中很难执行，1995年交通部公开承诺放弃货载保留政策。至此，货载保留政策在我国已完全取消。

2.船舶投资

在计划经济时代，中国船东绝大多数属于国有性质，随着经济体制改变，国家对国有船东的相关投资政策做了重大修改。1981年交通部决定，凡是实行独立核算且具备偿还贷款能力的国营航运企业，包括买船和造船在内的基本建设投资均由原先的计划拨款改为企业向银行贷款，但在贷款方面给予一定的优惠政策。1990年以后，国家实行宏观调控，对基建投资也实行适度从紧的经济政策，船舶贷款利率上调。1994年，国家取消了对国有船东国内造船免交增值税、进口设备关税、生产环节增值税的优惠政策。同时，为鼓励国内造船企业获得更多国外订单，国家制定了多项外轮建造的优惠政策，包括国家对出口船实行退还增值税的退税政策，而建造国轮则照常交税。在造船贷款利率方面，近20年历经了从上升到下降而后又上升的过程，特别是近年来造船贷款利率过高，使国有船东在国内造船的成本不断攀升。

3.沿海运输权

1992年以前，我国原则上禁止外国航运公司进入我国沿海及内河运输市场。1992年7月，交通部在《关于印发<关于深化改革、扩大开放，加快交通发展的若干意见>的通知》中指出，“允许适度发展中外合资水路运输企业，从事我国境内沿海和内河运输”，政策开始有所松动。根据我国1992年《海商法》第4条规定，我国的沿海运输和拖航原则上由中国旗船舶承担，但交通部予以批准的可以例外。2004年，我国放开中外航运公司在沿海港口捎带空箱业务，但重箱捎带业务一直没有放开。时至今日，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（国发〔2013〕38号）提出的“允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务”进一步撬开了沿海市场的大门。

4.船舶登记

按照登记条件划分，世界范围内的船舶国籍登记可分为严格登记和开放登记。中国就是采取严格登记制度的国家之一，由此导致随着中国船队规模的不断扩大，中资船舶在境外注册、悬挂“方便旗”的比例也不断上升。据联合国最新统计，截至2013年，中国拥有的“方便旗”船运力共计1.23亿载重吨，约占中国船队总运力的三分之二，而“五星旗”船运力占比仅为三分之一。“方便旗”船队增加，造成了国有资产失控、税源流失；同时，“方便旗”船在国外买卖和建造又严重影响了中国船舶制造业的发展，使相关企业失去了船舶制造、船舶零配件的供应市场。为此，2007年国家在上海、天津、大连等城市推出了特案免税政策，对符合条件的船舶免征关税和进口环节增值税，以鼓励中资船舶移籍回国，悬挂“五星旗”航行。2012年，洋山保税港区成为中国首个“保税船舶登记”试点区域，允许为注册在洋山保税港区的航运企业所拥有的从事国际航运业务的保税船舶办理船舶登记业务。2014年年初，交通运输部批复的《中国（上海）自由贸易试验区国际船舶登记制度试点方案》指出，未来上海市自贸试验区国际船舶登记制度将有5个方面的新变化，主要体现在船舶登记主体、船龄放宽限度、外籍船员雇佣、船籍港选择和船舶登记种类。由此可见，中国的船舶登记制度正在从严格登记逐步转向开放登记，其目的就是积聚航运资源要素、壮大“五星旗”船队。

三、我国航运政策从保护性过渡到自由性的基本条件分析

从理论上分析，一个国家若要制定自由性航运政策，必须具备两个基本条件。

1.需要发达的金融市场

作为一个资本密集型行业，航运业实物资本耗费巨大，仅靠企业自身资本能力创建一支具有国际竞争力的船队难度极大。中国正是得益于加入WTO后对国外银行业的全面开放，逐渐形成了一个发达的金融市场，为国内航运企业提供了强大的金融支持。

2.需要优良的航运要素禀赋

这些禀赋既包括先天优势，比如，该国是岛国或具有很长的海岸线和内河航道；也包括后天的“努力”，比如，该国是贸易大国，因为国际航运是国际贸易的派生需求，一个高效的国际航运市场，是国际贸易迅速发展的保证。中国拥有丰富的航运要素禀赋，毋庸置疑；再加上WTO的加入，近10多年来，中国逐步成为世界工厂，“MADE IN CHINA”的字符全球随处可见，这为中国航运业的发展提供了丰富的货源。此外，若想锤炼出一支具备国际竞争力的商船队，光靠航运保护是无法实现的，必须使本国商船加入到国际航运市场的激烈竞争中，才能真正锻炼队伍、培养实力。

四、对我国航运政策开放度的思考

当前，在经济全球化的外部环境下，特别是奥巴马总统第二任期伊始，美国改变了之前的全球战略，重点转向跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）和泛大西洋贸易投资合作伙伴关系（TTIP）的谈判，以经济围堵代替军事围堵，希望以此重建世界经济规则和世界经济秩序，逆转美国和西方国家的衰退，重振其在世界的主导地位。而中国则被排挤在新贸易规则的大门之外，所以未来中国经济贸易的发展必将面临新的外部挑战。而在国内方面，中国经济运行依然表现出稳中有忧、经济增长动力不足的基本态势，房地产市场开始出现分化，地方政府融资平台进入还债高峰期，化解过剩产能面临诸多制约，实体企业融资成本居高不下，产业结构也面临着调整变化。航运业作为国家重要的基础产业，同样面临着转型升级的机遇与挑战，迫切需要通过全面深化改革、扩大开放来激发市场活力。而航运政策关系到国民经济发展和国家利益安全，因此，航运政策开放的程度、涉及的方面以及实施的手段和步骤都需要仔细斟酌、谨慎操作。

依托于上海自贸区平台先行先试的航运政策，为中国航运政策改革发展探索出一条新路。2014年7月，上海市政府公布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014年修订）》。新版的负面清单特别管理措施共计139条，相比2013版减少了51条，成功“瘦身”。其中涉及航运业的内容主要包括“限制投资水上运输公司（中方控股），投资定期、不定期国际海上运输业务须合资、合作”、“除从事公共国际船舶代理业务的，外资比例不超过51%外，限制投资船舶代理”、“限制投资外轮理货（限于合资、合作）”，并且删除了“投资国际海运货物装卸、国际海运集装箱站和堆场业务限合资、合作”。由此可见，未来我国航运政策的开放力度还将进一步加强，这是大势所趋。但是，国家对政策的开放程度需要拿捏得当，某些方面需要加大开放力度，而某些方面则应有所保留或加以保护。

1.在“国货国运”方面，目前承运比例明显偏低，需要给予保留

总体来看，无论集装箱运输，还是干散货和油品运输，“国货国运”的比例都明显偏低。因此，为提高资源运输的话语权，保障国内石化、钢铁和航运企业经营稳定，国家应吸取和借鉴日本经验，从两方面抓起。一是积极推进国有大型石油和钢铁企业的海外战略性布局，通过投资、兼并等资本运作方式加快“走出去”步伐，彻底摆脱国外资源“大佬”的束缚，扭转卖方市场为主导的贸易关系，完全掌握进口物资的运输权。二是鼓励航运企业（特别是中国原油进口商和大型钢铁企业）和货主通过市场和资本纽带关系，加强战略合作，构建战略联盟，形成自主选择形式的“国货国运”。从航运企业角度，需要通过加强战略合作，以确保货源稳定。例如，大型干散货船及油轮应与大货主签订长期合作协议，既保障货源，又保证运价，真正实现整条产业链上所有企业的共赢。从中国航运企业的层面思考，集装箱运输无疑为2014年7月国家商务部禁止P3网络运营的决定叫好，一旦P3网络正式运作，国内航运企业承运中国进出口集装箱的比例或将大幅下降。但是P3网络的停摆只能带给中国船东一夜的喘息，不到3周时间，2M联盟应运而生。毕竟在降低成本为核心竞争力的当今，结盟经营已经成为集装箱运输市场的主流，中国航运企业除需国家支持外，自身还得提升实力，努力做到在全球范围内提供“门到门”的全程物流运输服务。同时，要打破马士基等国外大型班轮的垄断格局，国内的货代企业也要提高经营服务水平，要在全球网点的建设方面狠下功夫。

2.在沿海运输权方面，应坚决予以保护

美国、日本等海运发达国家都没有放开沿海运输权，我国更没有理由在该问题上有所松动。因为沿海运输权的开放势必削弱国内干线船公司的比较优势，影响到国内沿海内支线的发展。但是，根据2013年颁布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，航运服务是扩大开放的重点领域之一，涉及到“放宽中外合资、中外合作国际船舶运输企业的外资股比限制”和“中资非五星旗船沿海捎带试点”两条政策，当这两条政策叠加时，就可能涉及到沿海运输权问题，因此必须在实施细则中谨慎明确地界定“中资”含义，如果出现偏差，可能出现沿海运输形同开放的局面，大量的外轮流入中国沿海，由此带来集装箱运输的国内市场和国外市场深度融合，加大了国内运输市场混乱的风险。

3.在取消和下放部分行政许可事项方面，应加强开放力度

近两年来，按照国务院“简政放权”的统一部署，交通运输部在2013年已经取消了“国际船舶代理业务审批”和“国际船舶运输企业兼并收购审批”两项行政许可项目，放开了水运企业准入门槛，便于小微企业发展。同时，在完善无船承运保证金保险制度等多项措施的基础上，交通运输部已在2014年5月将上海市作为无船承运审批的试点地区，之后将陆续在全国范围内推广，以便于企业的属地化管理。长期以来，航运业中存在靠“搞关系、批资质”占市场等现象，严重影响了市场竞争效率的发挥，同时也制约着航运业商业模式的创新。这次国家推行的行政审批制度改革，是十八届三中全会确定的全面深化改革部署的关键之一，过多过繁的行政审批阻碍了市场的发展。因此，在条件成熟的情况下，应以市场为导向，适度扩大取消和下放行政审批事项的范围，更好地促进航运业健康、可持续发展。

（作者单位：中国海运（集团）总公司）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.012