山西省“综改试验区”建设中行业协会功能研究

张建国

（晋中学院公共管理学院，山西晋中030619）

2012年8月7日，国务院正式批复了《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》。2013年4月，经山西省委、省政府批准下发了《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案（2013-2015）》及《2013年行动计划》，标志着山西省转型综改试验区建设的全面铺开，在这个以经济转型为主题，改革为核心的跨越发展中，行业协会作为一种重要的社会组织力量，承载着特殊的功能。

一、行业协会是政府管理体制创新职能转变的重要载体

政府失灵理论认为，政府为克服市场功能缺陷所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中会出现各种事与愿违的结果和问题，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利的损失，会出现公共政策的失效、政府行为的低效率和高成本以及寻租与腐败等问题。政府职能有限论认为，政府的权力、能力以及所拥有的资源都是有限的，政府不能也不应该解决所有的社会问题，要促进经济增长和社会发展就必须依靠相关的合作伙伴。解决政府失灵、建设有限政府的途径之一，就是发展社会力量，特别是像行业协会这样的社会中介组织，将行业协会作为政府管理体制创新的平台以及政府职能转移的载体，以最大的努力减轻政府负担，但同时又可以确保市场所需要的各种公共秩序和服务。

在《实施方案》中提到要努力破解体制机制制约，推进行政管理体制改革。这其中，深化政府机构改革，深化行政审批制度改革是重要的内容。政府要减少行政机构、减少行政审批事项，但同时必须保证公共服务和公共产品的质量和数量，保证行业内各企业能够公平有序的竞争。这就需要有像行业协会这样的组织来承接和填补政府职能的空白和薄弱环节。在这方面，山西可以借鉴发达地区的先进经验，如，广东省早在2006年就出台了《关于行业协会商会作用的决定》《广东省行业协会条例》，明确提出广东省政府与行业协会的合作要逐步过渡为政府转变职能向行业协会购买服务。《决定》第9点提出，“建立委托授权机制。以行政许可法为依据，加快政府职能转变。行规行约制定、行内企业资质认定及等级评定、专职技术职称以及执业资格评定、行检行评等方面职能，可依法赋予行业协会、商会。行业调查、统计、规划、培训、考核等工作，行业内重大的投资、改造、开发项目可行性的前期论证，以及对项目的责任监督，可依法委托行业协会、商会完成，并建立相应的购买服务制度”。《条例》第二十九条规定“政府及其有关部门委托行业协会承担公共事务的，应当向受委托的行业协会支付费用。”[1]可以看到，广东省在政府购买行业协会公共服务方面已经开始走向法制化。2014年，山西省也出台了《山西省政府购买服务暂行办法》，在该办法第十二条纳入的政府购买服务指导性目录中，行业管理与协调、技术服务等，完全可以由行业协会来承担。永济市制定的《2014年政府向社会力量购买服务的推进方案》、潞城市从十方面引入竞争，推进公共服务供给主体多元化方面都可以由行业协会作为政府职能和公共服务的承接方。

二、行业协会为行业产业转型升级提供服务

在经济结构调整和产业升级的过程中，行业协会也能发挥重要作用。行业产业升级发展过程中，需要收集行业前沿的信息，而这些信息行业内单个企业收集的基本相同，每个企业都在为收集相同的信息而各自付出成本，这样就造成资源的浪费。另外，由于各方面的限制，企业收集到的信息也可能是不完整的，致使企业不能作出最佳的决策。而行业协会作为行业利益自发形成的互益性非营利组织在行业内企业间构建信息共享平台，通过这个平台行业信息得到有效交流和互动，同时相关的费用则可以在各个成员间分摊，从而大大降低企业收集信息的成本。同行业内的企业大多处于竞争的位置，在行业升级转型中，往往陷入恶性竞争的环境，失去发展的先机，而行业协会可以通过价格协调机制、制定行业规范、对外利益协调等协调行业内企业的利益，建立统一有序的市场秩序。

广东揭阳在这方面已经走出了一条比较成功的路子。2012年6月，揭阳市金属企业联合会在原五金商会、金属材料协会、不锈钢制品协会和钢铁协会的基础上组建成立，成为全国首家金属类企业联合会，联合会在成立之后，为助推产业升级采取了一系列的做法：（1）成立了全国第一支由行业协会发起自筹自建的产业投资基金，首期募集资金10亿元，并委托中信证券运作管理。通过自筹产业投资基金，揭阳市金属企业联合会形成了紧密的产业利益共同体，改变了以往行业协会松散的组织形式，共同解决揭阳金属产业分散落后的状况，有力破解过去几十年单纯依靠财政无力解决的污染问题。（2）2012年10月，揭阳市金属企业联合会发起投资建设中德金属生态城，打造“零排放”的金属产业绿色示范基地，是全国第一个100%由民间力量投资建设的产业园区，突破了“政府办园”的传统路径。该项目按照全产业链要求，建设原材料制品交易、科技创新新工业设计、制品生产机械制造、废旧金属回收再生、人力资源、产业金融等6大平台；按照“产城融合”的创新理念，以园林式手法进行科学布局，使园区融入周边地区的经济发展，构建“工厂在大树底下、房子在工厂旁边、孩子在父母身边、万亩森林环绕全城”的生产、生活、生态和谐一体格局，实现产城一体、和谐共生。（3）创新国际合作方式，行业协会主导推进中德全产业链深入合作。揭阳市金属企业联合会与德国相关机构人员合作引入德国“双元制”职业教育模式，培养高素质产业人才；德国高级专家组织今年将为揭阳民企引进20名德国退休工程师。此外，金属企业联合会还在德国慕尼黑设立了中德金属生态城欧洲代表处，扎实促进与德国的对接合作。可以看到，揭阳的行业协会对促进行业迈向全产业链协作的集体升级起到了积极的作用。

2014年山西也成立了粉煤灰行业协会，山西作为煤炭大省，粉煤灰历史堆积量为全国最大。目前，全省粉煤灰综合利用企业无论组织结构、运作方式，还是企业规模、粉煤灰利用设施，大都处于较低层面，与现代粉煤灰利用的要求相比还有很大差距。同时在管理体制、认识观念、政策环境等方面还存在许多制约因素和急需解决的问题。为改变现状解决问题该协会将有效推进粉煤灰的综合利用，在资源保障、产品营销、技术开发、产能转移等方面形成规模化、专业化的合作，为从源头防治环境污染、建设资源节约型、环境友好型美丽山西起到积极的推动作用。

三、行业协会为改革发展提供和谐稳定的社会环境

山西综改主要是经济的转型发展，经济转型升级发展离不开社会的和谐稳定。良性运行的行业协会对于构建和发展和谐社会具有重要的作用。

第一，行业协会可以协调各方的利益。行业协会首先是同行业企业内部的协调机构，通过协会内部一系列的规章制度，整合行业的整体利益，能够让行业内的企业无论大小都实现自己合理的利益诉求；再有，行业协会作为同行业企业一致对外的代表，可以从外部获取资源促进行业整体利益的实现。如在政府决策过程中，行业协会可以通过政治参与或游说等方式在相关公共政策制定过程中将利益诉求表达出来，使得政府在制定政策时，充分考虑到他们的利益，与其他组织的利益相平衡，从而促进社会整体的利益均衡。

第二，行业协会有利于社会信用体系的构建。[2]社会诚信是社会良性运行的重要基础，也是不可或缺的社会道德标准和行为准则，而企业信用是整个社会信用体系中的重要一环，企业一旦出现诚信危机，会造成难以挽回的损失，严重影响社会诚信环境。如，近年频频出现的食品安全问题，导致公众对某些行业不信任。行业协会完全可以通过制定严格的行业标准、行业规范以及相应的惩罚措施等手段来规范行业内企业的行为，有针对性地加强信用体系建设，充分发挥对失信行为的监督和约束作用。

第三，行业协会有利于社会的稳定。[3]行业协会通过制定行规行约，采取自律措施，将有助于消除行业内企业之间的不正当状况，维护行业的协调发展和经济的稳定。例如，深圳市保险同业公会面对车险市场混乱、业内无序恶性竞争的情况，通过各保险公司签订自律公约，严格规定车险打折的下限，成功地制止了业内的不正当竞争，维护了行业的整体利益；维护会员和行业利益，协调行业间矛盾和冲突。行业协会以行业利益代表者的身份，进行跨行业的协调和斡旋，能有效化解行业间的矛盾和冲突，从而能有效维护经济稳定和社会和谐。例如，深圳市零售商协会代表零售行业的利益，通过积极与银行业和银联进行协调、沟通，有效化解了在全国著名的深圳“银商之争”，维护了深圳银行业和零售业的协调发展；协助政府管理社会公共事务，维护社会稳定、和谐。行业协会作为企业、行业与政府之间的桥梁和纽带，不仅可协助政府进行行业协调与管理，而且在涉及食品安全、生产安全、处理公共突发事件等一些社会公共事务领域可有所作为，并有效缓解社会公共安全和社会稳定的压力，从而起到克服社会不稳定因素的预警器、缓冲器和减压器的作用。

在山西“综改试验区”建设中要发挥行业协会的作用就必须建立健全相应机制使其健康有效运行。结合当前行业协会运行发展的现实情况，建立健全相应的体制机制，包括完善行业协会发展的外部和内部制度瓶颈。具体来说，可以通过完善行业协会的法律体系建设，明确行业协会法律地位，比如制定适合整个经济转型升级时期的《行业协会法》，对行业协会的宗旨目的、组织系统、职能定位、运作模式等方面的问题，以法规的形式做出明确规定，使之制度化、规范化，以便行业协会依法成立和按章办事，减少人为因素的影响；理顺行业协会的外部关系，逐步落实行业协会的各项职能，比如改革双重管理体制，促进行业协会发展，转变政府职能，理顺政会关系，完善企会关系，促进行业协会功能发挥；加强行业协会自身建设，提高行业协会可持续发展能力，比如抓好协会领导层建设，加强和完善行业协会的财务管理制度，完善行业协会人力资源配置，加强协会组织机构建设，健全其他各项制度等。

［1］张元醒.加快政府职能转变，推进政府与行业协会合作［J］.社团管理研究，2008（6）：11-13.

［2］张建国.行业协会发展中的外部困境及对策分析［J］.学会，2011（2）：28-32

［3］张建国.公民社会视角下行业协会功能探析［J］.齐齐哈尔大学学报：哲学社会科学版，2009（2）：45-47.