完善保险纠纷案件诉调对接机制问题研究

李涵

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

完善保险纠纷案件诉调对接机制问题研究

李涵

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

保险纠纷案件诉调对接机制自建立以来，在缩短审理周期、降低纠纷处理成本、提高审判效率、快速有效地化解矛盾纠纷等方面取得了显著成效，但在诉调对接机制的发展过程中仍然存在诸多问题，制约着诉调对接机制的深入推广。进一步完善保险纠纷案件诉调对接机制，需加快立法进程，规范诉调对接行为，明确法院在诉调对接机制中的主导地位，同时要充分发挥保险监管部门、保险行业协会以及保险机构在诉调对接机制建设方面的积极作用，实现司法效益的最大化。

保险纠纷案件；诉调对接；司法效率

近年来，伴随着经济的高速发展，保险行业发展势头强劲，保费总量持续增长，保费增长率始终高于GDP增长率，中国已经成为全球第四大保险市场和最重要的新兴保险市场。为了满足保险消费者对保险产品和服务日益多元和复杂的要求，保险公司不断拓展保险产品和服务的领域，推出大量创新型的保险产品，也导致了保险纠纷大幅增多。与此相对应，保险纠纷解决途径的发展却相对滞后，严重制约了保险行业的发展。因此，探索保险行业多元化的纠纷解决方式，建立和完善诉调对接机制，十分必要。

一、保险纠纷案件诉调对接机制发展现状

（一）我国司法实践中的诉调对接机制概况

在我国的司法实践中，诉调对接一直是解决社会矛盾纠纷的有效手段，特别是进入21世纪的十多年间，中央及地方司法部门积极探索诉调对接模式，逐步建立了多元化的纠纷解决机制。例如，最高人民法院先后出台了《关于人民法院调解工作若干问题的规定》《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》《关于健全诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，为诉调对接机制的建构提供了制度支撑。

作为司法改革进程中出现的一种新型纠纷解决的方式，诉调对接是对传统调解方式的回归与超越。诉讼虽然在解决矛盾纠纷时具有权威性，但是成本高、周期长等问题也不容忽视。如何将法院的审判力量和社会力量相结合、充分发挥多元化纠纷解决机制的作用已经成为司法界的探索方向，诉调对接便是此番改革的一项重要成果。

（二）我国保险行业诉调对接机制的建立

我国司法界多年来对多元化纠纷解决机制的探索与研究为建构保险纠纷案件诉调对接机制提供了宝贵经验。

2013年1月，中国保险监督管理委员会与最高人民法院联合发布了《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》，规定了诉调对接机制的原则、方式、程序等重要内容，并在31个保监局辖区内开展保险纠纷诉讼与调解对接工作试点，拉开了构建保险纠纷案件诉调对接机制的大幕。同年12月，中国保险监督管理委员会吉林监管局联合吉林省高级人民法院出台了《保险纠纷案件诉调对接工作办法》，在健全诉调对接办事机构、强化调解员队伍建设、建立联席工作会议制度、完善保险行业协会参与调解工作流程等方面达成了共识。［1］可以说，作为一种新的纠纷解决理念，诉调对接促使纠纷解决的方式从对抗走向协商，从单一走向多元，为保险纠纷案件的解决提供了一条崭新的途径。

保险纠纷案件诉调对接机制是指在处理保险纠纷案件过程中，诉讼系统与非诉讼调解系统的相互对接。“诉调对接”中的“诉”指称诉讼系统，“调”指称非诉讼调解系统。诉调对接并非将诉讼与调解简单对接，实质上是一种多元化的纠纷解决机制，“就是紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用，将人民调解、行政调解、司法调解融为一体”。［2］诉调对接可以使司法成本得以降低，司法效率得以提高，诉讼与调解相辅相成，有机结合，优势互补，为解决保险纠纷奠定了坚实的基础。在我国现行的保险纠纷案件中，调解具有十分重要的地位与作用，贯穿于诉讼的始终，具体可分为诉前调解、庭前调解、审中调解以及判前调解，通过全方位、立体式的多元纠纷解决机制，最大限度地把保险矛盾化解在萌芽状态。

二、保险纠纷案件诉调对接机制存在的主要问题

保险纠纷案件诉调对接机制自建立以来，在缩短审理周期、降低纠纷处理成本、提高审判效率、快速有效地化解矛盾等方面取得了显著成效。但不可否认的是，保险纠纷案件诉调对接是一项新生事物，在诉调对接机制的发展过程中，仍然存在着一些阶段性问题制约着诉调对接机制的深入推广。

（一）诉调对接机制缺乏立法规范

在司法实践中，保险纠纷案件诉调对接机制构成了司法实务部门及保险监管部门探索建立多元化纠纷解决机制的重要组成部分。但在实际的操作运行中，保险纠纷案件诉调对接机制在权威性、规范性及稳定性上存在相当程度上的欠缺。

首先，权威性缺失。目前保险纠纷的诉调对接机制大多由各地司法部门和保险监管部门以联合制定规范性文件的方式来组织、推动与开展，效力范围极其有限，难以发挥应有的作用。

其次，不确定性明显。在实践当中，由于各地权力部门对诉调对接的理解不尽相同，导致在诉调对接机制指导性文件的制定上存在相当大的差异，同时指导性文件的规定一般较为笼统，用语模糊，在实际操作中执行困难，也导致了相当程度的同案不同判现象。

再次，稳定性不足。目前各地诉调对接的开展和发展是不同步、不平衡的，一些地方诉调对接机制的建设缺乏成熟性、前瞻性规划和设计，甚至一些地方诉调对接工作的开展呈现出明显的主观化、随意化倾向，增加了诉调对接机制的不稳定性。

究其造成保险纠纷案件诉调对接机制权威性缺失、规范性不强、稳定性不足的根本原因，是目前我国在立法层面尚缺乏对保险纠纷案件诉调对接机制的明确规定，因此有必要及时总结保险纠纷非诉讼纠纷解决方式的有益经验，尽快研究制定诉调对接的规范性法律法规，赋予其权威性，使诉调对接机制制度化和常态化。

（二）诉调对接机制缺乏相应的财政保障

作为一项连接司法部门和行业监管部门的系统性工程，诉调对接机制不仅需要组织方面保障，还需要财政的有力支持。可以说，财政保障是诉调对接机制保障机制的核心。在司法系统内部，由于存在一套相对成熟、规范的财政支持制度，一般可以满足各种调解组织在经费方面的需求。［3］相比较而言，保险纠纷案件调解活动的经费缺乏财政保障，诉调对接通常没有专项经费预算，相当多的调解人员从事无偿的调解工作，甚至有时要自行承担一定的人力、物力成本。同时，对于基层法院而言，案件数量直接与法院经费挂钩，诉调对接也引发了司法机关的经费保障问题，削弱了部分法院参与诉调对接的积极性。另外，专职调解人员工资普遍较低，调解组织在办公场地、办公设备等硬件方面缺少必要的经费支持等问题也十分突出。以上问题都加大了诉调对接机制的推行难度。

（三）调解员的综合素质有待提高

在一项保险纠纷中，调解员的综合素质对纠纷是否能够顺利有效地解决具有关键性的作用。从总体上看，目前参与保险纠纷案件诉调对接工作的调解员的综合素质有待进一步提升。首先，人员构成参差不齐。目前除少部分保险纠纷特邀专职调解员之外，大部分从事调解日常工作的人员来自各保险服务机构的客服、理赔等部门，调解人员更换较频繁，队伍不稳定，没有做到专职专用。其次，系统性培训不足。保险纠纷案件诉调对接工作对调解员的综合素质提出了更高的要求，这种综合素质不仅包括专业的业务素质，还包括法律素质、政治素质、道德修养、心理素质、文化素质以及调解技能等。一些调解员还不能熟练运用法律法规解决纠纷，很难应对形形色色复杂的保险纠纷案件，影响了矛盾纠纷化解的质量与效率。

三、完善保险纠纷案件诉调对接机制的对策

在保险纠纷案件的解决过程中，调解与审判各有特点，只有将这两种纠纷解决手段有效地衔接、统一起来，充分发挥各自优势，找到合适的平衡点，才能确保诉调对接机制的有效运行，从而最大限度地维护当事人的合法权益，确保纠纷解决结果的公正。

（一）加快诉调对接的立法进程，规范诉调对接行为

保险纠纷案件诉调对接机制的良性运行和发展离不开法律法规的支撑，尽快将诉调对接制度纳入法律轨道，明确诉调对接机制的法律地位已成为当务之急。

首先，应当在立法中明确人民法院在诉调对接机制中的主导地位。人民法院是诉调对接机制的统筹者、协调者和保障者，应使其在法定的职权范围内发挥主导性作用。法律应明确人民法院在诉调对接过程中的职能和角色，科学界定人民法院的权力范围及功能属性，充分发挥人民法院在解决矛盾纠纷中的重要作用。

其次，在立法中明确诉调对接机制运行的基本原则。明确自愿、公平、效益的基本原则，引导当事人通过非诉讼的方式解决纠纷，同时尊重当事人依法行使诉讼权利，明确自愿与强制的界限，避免诉调对接偏离正确的方向。

再次，在立法中规范诉调对接机制中的各项对接内容。这包含五个重要方面：第一，规范诉调机构的对接，明确诉调对接专门机构的职能，明确在诉调对接中各相关职能部门的合作与配合的责任，推动法院、保险监管机构、保险纠纷调处机构和保险机构工作职责的对接；第二，规范诉调程序的对接，在公正、客观、准确的前提下明确诉调流程，简化调解程序，缩短调解时限，规范调解的启动、运行以及调解协议的执行、监督程序；第三，规范诉调效力的对接，明确法院对调解协议书的司法确认效力；第四，规范诉调裁判尺度的对接，促成法院裁判尺度与调解组织机构调解标准之间的统一；第五，规范救济途径的对接，实现诉调机制的良性互动。

（二）发挥保险行业各机构的作用，增强诉调对接实效

保险纠纷案件诉调对接机制是司法界与保险行业合力推动的产物，无论是在调解环节还是在诉讼过程中，都离不开保险行业各机构的主动参与和积极配合，保险监管部门、保险行业协会以及保险公司应积极履行各自的职责与义务，针对自身特点，建立和完善各自适应于诉调对接机制的制度，充分发挥应有作用，切实增强诉调对接的实效。

首先，保险监管部门作为政府的职能部门，是联合司法部门构建保险纠纷案件诉调对接机制的主要力量。可以说，保险纠纷案件诉调对接机制一方面丰富了司法系统单一的纠纷解决方式，另一方面是保险监管的延伸，或者说构成了其履行职责的新形式。法院因诉调对接机制更为便捷、有效地获得了保险监管部门在人员、技术以及专业知识等方面的支持与协助。保险监管部门也依托诉调对接机制与法院进行充分地沟通，极大地提升了监管的效率与成效，促成了监管职能的实现。保险监管部门应进一步密切与司法部门在保险纠纷案件诉调对接机制上的沟通与合作，特别是根据特定地区的实际情况，在适当扩大诉调对接适用范围与覆盖面等问题上，需要在充分调研的基础上形成具有针对性的对策意见。

其次，保险行业协会作为各保险机构自愿组成的民间社会团体，是保险纠纷案件诉调对接机制的主要参与者，也成为调解的重要力量。保险行业协会的主要职能就是扮演协调者的角色，即协调行业内部、行业与公众（保险消费者）、行业与政府相关部门之间的关系。保险业的快速发展促使保险行业协会在沟通保险市场主体和保险消费者上的责任更加重大。在德国等西方国家当中，保险行业协会中一般都设有申诉专员作为替代性的纠纷解决机制。在我国的保险纠纷案件诉调对接机制设计中，赋予了保险行业协会更为主动、完整的协调角色定位，保险行业协会应进一步发挥其协调优势，将协调的场域置于司法调解的制度性框架内，创造多方协商、多次博弈的机会和条件，促进诉调对接机制不断完善。

再次，保险公司作为保险纠纷案件的一方当事人，是诉调对接机制主要指向的对象。保险公司积极、主动地参与到诉调对接机制当中是最圆满有效解决保险纠纷的重要前提。保险公司应以对接机制的基本要求为主要参照系，建立健全与诉调对接相适应的制度机制，规范调解的回应与参与，并建立相应的考核和自我监督机制，积极配合调解工作，认真履行调解协议。

（三）加强调解员队伍建设，丰富诉调对接人才的储备

保险纠纷案件诉调对接机制的特殊性质对调解员的综合素质提出了更高的要求，培养和造就一支专业性强、素质优良的调解员队伍是提升保险纠纷案件诉调对接机制工作实效的关键环节。

首先，完善调解员的选拔、聘任、管理与淘汰机制。一是严把调解员选配关，结合各地区的实际情况，制定科学的调解员选任标准与选任程序，适当增加专职调解员的构成比例；二是严格调解员管理，建立健全调解员考核机制，制定调解业绩、调解卷宗质量等考核细则，强化调解工作纪律，加强对兼职调解员的日常管理；三是建设合理、有效的奖惩机制，调动各方开展诉调对接的积极性，加大对优秀调解员的奖励力度，激发调解员工作的自觉性与能动性，对考核不合格的调解员及时淘汰，保证人员进出渠道的畅通。

其次，加大培训力度，定期对调解员培训指导。利用专题培训、观摩座谈、经验交流等多种教学形式提升专职调解员综合素质和能力，提高调解员的调解技能，逐步建立培训准入、在岗培训、调解员持证上岗制度，注意培养调解员的工作责任感与使命感，保证调解工作的公正、客观、权威和专业。

再次，增加经费保障力度，激发调解员的工作积极性。设立专项资金，提高调解工作的财政预算，用于人民调解工作的宣传、考核、培训、表彰和奖励，确保专款专用，提高调解员的待遇，同时加强对经费管理和使用情况的监督检查。

［1］吉林保监局联合吉林省高级人民法院出台保险纠纷案件诉调对接工作办法［EB/OL］.http：//www. circ.gov.cn/web/site0/tab5168/info3899757.htm，中国保险监督管理委员会吉林监管局网站，2013-12-31.

［2］胡博文.“诉调对接”的现状及展望［EB/OL］.http：//www.hncourt.org/public/detail.php?id=126588，河南省高级人民法院网站，2012-04-24.

［3］陈婷.论“诉调对接”下调解的困境与突破［D］.扬州大学，2013.

（责任编辑：刘 旸）

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1671-0541（2014）06-0082-04

2014-07-20

李涵（1979-），女，吉林警察学院法律系助教，硕士研究生，主要研究方向：法学理论。