社会管理创新背景下大型活动安保研究

卜全民，童 星

（1.江苏警官学院，江苏 南京 210012；2.南京大学政府管理学院，江苏 南京 210023）

社会管理创新背景下大型活动安保研究

卜全民1，童 星2

（1.江苏警官学院，江苏 南京 210012；2.南京大学政府管理学院，江苏 南京 210023）

大型活动具有规模大、参与人数多、突发性事件发生频率高、活动空间有限等特点，极易导致安全事故，甚至发生严重威胁社会公共安全。从社会管理创新的角度审视大型活动安保，存在警力配置不合理、安保力量单一、安保设施使用效能低等问题。因此，公安机关必须把当前安保工作与社会管理创新理念有机结合，从转变安保理念入手，综合运用多种手段和方式，不断完善大型活动安保的方案和机制，减少社会问题和化解社会矛盾，促进大型活动安全、有序地开展。

公安机关；大型活动安保；社会管理创新

北京奥运会、广州亚运会、深圳大运会、上海世博会、南京亚青会等，公安机关作为这一系列大型活动的安保主力军，在党中央的正确领导下，圆满完成了党和政府交给我们的重任，交上了一份满意的答卷。公安机关成功完成的上述大型活动的安保，是社会管理创新的生动实践，是促进安保工作与社会管理创新理念的有机结合。只有形成大型活动安全管理的科学机制，才能使大型活动现场有一个稳定、和谐的秩序，确保活动安全、有序进行。

一、大型活动的特点

大型活动指由相应的单位（社区）或政府组织的，在特定的时间内，面向社会临时占用或者租用公共场所举办的，由不特定多数人参加的公共活动。［1］例如，大型体育项目比赛、文艺表演活动、重大庆典活动、产品的推销会、民间的传统习俗活动等。［2］大型活动的具体特点如下：

（一）受时间、空间因素限制，制约因素复杂多样，危险系数高

大型活动主办方选择不同的时间、空间，有在节假日举办的，也有在正常工作日举办的；有在室内的，也有在室外的。如江苏南京的元宵灯会每年都会在秦淮河畔举行，很多游客利用节假日的休息时间前去参观游玩，由于游客众多，不得不采用室外的形式来分解人流量。

大型活动安保的制约因素复杂多样，大型活动的主办方根据各自的需要会选择固定或者临时搭建的场所。体育竞技类的比赛一般都有固定的比赛场所，如射击比赛通常在专门的射击馆举行，大型篮球比赛通常在正规体育馆的篮球馆举行；CCTV举办的“同一首歌”大型综艺活动一般在露天搭建T台，一些明星举办的记者发布会也会选择在相对空旷的地方搭建发布会现场。

大型活动举办的区域不固定，有在一个地方固定举办的，历时相对短暂，如南京夫子庙灯会的游览时间为每年的农历腊月廿八至正月十八，有时也会因特殊情况而适当延长；有的则是到不同的地区巡回举办，众多的著名歌手会安排一年的时间在全国各大城市巡回演出，活动周期比较长。此外，还受自然环境因素、举办活动内容复杂程度等因素的制约，一定程度上会给活动带来安全隐患。

（二）数量多、规模大，类型多样

正是由于我国综合国力的增强，人们对精神文化的需求日渐上升，因而有关政治、经济、文化等方面大型活动的进行越来越活跃。各地每年以传统节日、文艺表演、体育比赛、商业性质的展销会等名义开展的大型活动场次在大量增加，规模不断扩大。快速发展的一线城市南京即是鲜明的体现：历年的南京夫子庙灯会、2013年的亚青会、2014年的青奥会、南京奥体中心经常举办的大型演唱会和足球赛等。以第25届南京夫子庙的灯会为例，活动持续时间近一个月，2013年灯会当日游客量已经超过52万人次，日均20多万的人流量。

（三）参加人员复杂、密集，参与者情绪波动较大

大型活动参与者的身份比较复杂，往往会涉及各个领域，有政府要员、重要来宾、现场工作人员、一般观众，甚至会混杂着伺机作乱的违法犯罪分子、暴力恐怖分子等。不同层次的参与人员，对大型活动现场持有的态度也大相径庭。当现场的观众情绪激动、兴奋时，可能会呐喊、助威；反之，可能会气愤，进而投掷杂物，甚至围殴其他无关人员。主办单位往往会因为追求经济利益而不控制参与人数的上限，进而导致活动现场的人员密集度非常高，导致踩踏事件发生率极高。

（四）社会政治影响大，影响国家的形象

我国举办的各类大型活动，一定程度上代表了我国在政治、经济、文化等方面的发展。在举办大型活动的同时，往往会有国内外的政府要员、影视明星、工作人员、观众等各个层次的人员参与活动。当今正处于发达的信息时代，新闻事件的曝光率高、传播速度快，对国家的政治地位和国际声誉有严重的影响。

二、从社会管理创新角度审视大型活动安保存在的问题

社会管理创新，是指在充分合理地利用当前的资源和经验，根据社会运行的自然规律和科学的理念，研究和探索新型的管理模式和区别于传统的知识、技术和机制，以实现社会管理创新的服务理念。［3］从社会管理创新角度分析大型活动安保存在的问题具体如下：

（一）安保理念陈旧，惠民意识薄弱

由于大型活动安保工作外部环境错综复杂、人员多、变化快等特点，大型活动的场次、规模、档次也存在不同的要求，使得陈旧的安保流程和理念已不能适时适应每一个活动现场，从而导致大型活动安保任务不能如期完成。当前社会的治安形势比较严峻，大型活动举办的风险越来越大。［4］以往举办大型活动时，经常有交通管制、封路、噪音扰民的现象，给群众的工作和生活带来不便。深圳大运会期间有当地居民称：街道发布通知，要求大运会开幕式期间，体育馆门口的住户不许“逗留”在家，必须离家5个小时。［5］传统的安保理念是公安机关单打独斗，为了完成“上级任务”，极易出现暴力执法。不文明的执法方式，必将导致群众的反抗，激化双方矛盾。

（二）一些主办单位重经济效益，轻安全管理

大型活动的举办要严格按照审批程序依法进行，在审查的内容、程序、审批的权限上，都要走规范化的管理轨道，严格按照法律规定，明确安保责任、安保投入、安保方案等，并有效监督其具体的实施过程。《大型群众性活动安全管理条例》中规定，大型群众性活动预计参加人数超过1 000人的，应当有县级以上公安机关实施许可，主办部门应当在活动举办日20天前提出许可申请。［6］大多数地区的主办单位能够依法按程序申请活动，但是一些主办单位为了追求经济利益，并没有经过公安机关审批同意就自主举办大型活动，使得公安机关不能及时地对活动进行监管；有些主办单位在离活动开始前几天才着手向当地相关部门申报，导致公安机关没有充裕的时间对活动现场进行安全检查；有的活动主办单位根本没有向公安机关据实申报，相关必要的安全保卫措施无法得到全面落实。［7］

《大型群众性活动安全管理条例》第3条规定：“举办群众性文化体育活动的公民、法人和其他组织，应当向所在地县级以上公安机关提出书面申请。”［8］主办单位在申报大型活动的时候，应主动承担安全保卫的相关责任，根据活动内容的差异性，制订适合的安保方案。但是一些主办单位一直错误地认为，只要向公安机关申报同意后，活动的安保责任就应落在公安机关的肩上。

（三）公安机关内部资源配置不够集约，警力资源匮乏

近年来，我国一些地区的大型活动安保仍采用的“人海战术”，已经成为当地领导必备的一种安保手段。在这种情况下，经常会出现执勤民警的数量超过参加活动人数的现象，一味地以众多的警察来震慑可能出现的不稳定分子，这体现了警力配置的不科学。例如，2013年10月在江苏淮安举办的“金牡丹之夜”演唱会的安保现场，当地公安机关从不同部门调集了大量的警力来完成安保任务。［9］由于不同警种的差异性、人员的不稳定性和流动性，使得执行力、战斗力及民警处置意识、处置手段的运用在实际上很难达成统一，使得此次安保任务完成得并不好，出现了第二现场混乱的局面，甚至使有些民警在执勤过程中产生了烦躁、消极的情绪。［10］

（四）安保力量单一，专业素质薄弱

目前大型活动安保力量的专业化程度比较低，通常在接到任务后会从公安机关、武警、消防、政府有关部门抽调警力组成安保队伍。一些地区大型活动安保的主导力量仍是公安机关，对于声势浩大的活动或庆典，警力有限的公安机关不得不从各个部门抽调警力，形成层次不齐的安保队伍。这些临时性的安保队员，没有经过专门的技能培训，欠缺团队合作的意识，加上各个警种之间的差异，使得各种配合和协调能力不能得到充分发挥。民警充当安保主导力量使原本紧张的警力捉襟见肘，对公安业务工作造成一定的压力和困扰。

改革开放后我国综合国力的增强，大型活动举办的场次越来越多。《大型群众性活动安全管理条例》中指出，大型活动的承办方要配备具有相应专业的保安队伍以及其他负责安全环节的工作人员。［11］在实际的安保过程中，这些安保人员缺少专业的培训，年龄偏大，责任心不强，组织纪律性差，法律意识薄弱，可能会导致安保任务不能顺利完成。2013年江苏淮安举办的“金牡丹之夜”演唱会的安保现场，雇佣的保安人数比较多，当现场观众冲向主播台时，他们的临时处置能力并不能达到预期效果，甚至出现个别人员疏忽职守，无法控制现场观众蜂拥围堵的情况。

（五）安保设施数量少，安检效率低

之前举办的一些大型活动，活动现场的安保设施投入和使用比较紧张。虽然像北京、上海、南京等一线城市举办的大型活动中投入了适量的现场护栏和安检设备，但是其他中小城市并未投入相关的安保设备，仍然采用人体护栏、人工检票等形式。一些大型活动的现场出入通道不能及时探测出易燃、易爆的危险品。停车场的设置、缓冲带、应急人员疏散通道等均为临时设立，相关建设标准并未达到安保要求，一定程度上会使活动现场存在安全隐患，极易导致人员失控、踩踏、交通拥堵等严重后果。

安保装备数量少、质量差的现象比较普遍，大型活动现场安检工作有时存在“走过场”的现象。一些必要的安检排爆器材并没有及时配备，而配发的安检排爆设备又存在使用年限长、档次低的问题，面对日益增多的大型活动，难以承担日益复杂的安检排爆任务。民警配备的个人防护器材、单警装备也落后、短缺，不利于安保工作顺利、统筹地开展。因此，整个安保现场的通讯、交通、紧急事件应急处置设备急需升级，通讯信号屏蔽、爆炸现场保护、勘查等反恐设施亟待增加。2013年江苏淮安举办的“金牡丹之夜”演唱会的安保现场，并没有投入相关的安保设备，大多数采用人力进行，而投入的防护栅栏也数量有限，这样极有可能会发生意外伤亡的事件。

三、社会管理创新背景下做好大型活动安保的对策

加强和创新社会管理，要树立在依法理念的基础上，综合运用多种方式和手段来减少社会问题、化解社会矛盾。大型活动安保工作要科学、合理地利用相关的人、财、物等资源，在各个环节上把工作做细、做好，这样才能确保安全保卫工作循序渐进，万无一失，以免出现重大的后果和损失。具体措施如下：

（一）转变安保理念，方便群众生活

实践证明，大型活动安保或多或少地影响着当地居民的生活、工作，其中影响尤为直接的就是出行。大型活动安保要理性、平和、文明、规范执法，这样才能既保稳定，又保发展、保民生。安保工作要树立以人为本、服务为先的理念，要切实维护人民群众的根本利益，把安保和人民群众的意愿相结合，让参与者能够真正融入活动中，最大限度地减小安保工作对群众正常生活的干扰，真正践行“安全第一，民生至上”。

大型活动安保一要坚持理性思维，正确认识国内外的形势，以维护国家的根本利益和人民群众的现实利益为出发点，客观处理大型活动安保过程中出现的问题。二要保持平和的心态，无论现场群众发生兴奋还是气愤的状态，都要冷静对待，讲究策略，平和地解决问题。三要树立文明意识，包括安保过程中的语言规范、仪态形象、执法态度等。如北京市公安局提出的“五个最佳”标准和“三个标准”，即警容礼仪最佳、礼貌服务最佳、组织纪律最佳、执法面貌最佳、执法行为最佳和形象标准、语言标准、作风标准。四要规范执法，以规范的操作杜绝执法过程中出现的随意性。理性、平和、文明、规范执法是一个有机整体，这是大型活动安保的新理念。它指引着我们用和谐的思维减少问题，用和谐的方式调解纠纷，用和谐的态度处理事件，让人们觉得关爱和温暖，这有利于群众支持和配合大型活动安保。

（二）严格审批程序，提早制订预案

1．严格审批

举办大型活动要严格履行安全许可制度，要求主办单位必须严格按照《大型群众性活动安全管理条例》对其依法审查审批，从源头上控制大型活动规模过大和参加人数过多。若发现一起未经政府审核批准的大型活动，公安机关一律不予参加安保；擅自举办的，公安机关要严格予以取缔，并依法进行处罚。

2．制订预案

为了确保大型活动顺利的进行，对大型活动安全风险的准确预测和评估是非常关键的。《孙子兵法·用间篇》曰：“明君贤将，所以动而胜人，成功出于众者，先知也。先知者，知敌之情者也。”公安机关在大型活动安保的过程中真正做到“有的放矢”，就必须全面分析，对大型活动做出准确预测和评估，制订有针对性的安保方案和突发事件紧急处置预案。风险并不是空穴来风，它是来自前期的调查和准确的研判，要坚持“预防为主，安全第一”的方针，牢固树立情报为主导的风险信息理念，利用警务资源的多形式、多功能信息采集的优势，不断提高我们的情报搜集的水平。在此基础上，我们更要提高情报信息的分析、研判水平，得出准确、可靠的情报，便于开展下一阶段的安保工作。

2010年德国音乐节参与人数达140万，而实际估计人数只有30万左右，最后因预计人数不足制订的安保方案不能发挥效用出现了严重的踩踏事件。因此，公安机关“提早介入、统筹规划”是十分必要的，在活动前期、中期、后期做好相关的方案，尤其在活动前期，公安机关应根据调研情况并结合自身的实际情况，从大局出发，制订全局方案和做出总体部署，并对活动当天可能发生的突发状况做出紧急预案，做到迅速、准确地控制事态的发展方向。

（三）加强公安机关内部组织领导，创建联动式安保体系

合作既是资源，又是战斗力。近几年，我们成功举办了很多具有国际影响力的大型活动，积累了丰富的经验。我们通过建立相关部门区域协作机制，优化整合资源力，促使大型活动的圆满完成。因此，大型活动安保工作萌发产生了一个新机制——区域警务合作。部分省份已经实现了深度的警务合作，构造了区域合作网，形成了现代警务长效机制，真正意义上践行了社会管理创新的理念。2011年5月在广东深圳召开的“泛珠三角警务合作会”标志着建立区域警务合作机制的一个新起点。全国上下的公安机关和基层的公安干警必须树立“一盘棋”的战略思想，以共同联动为方针，不再以公安机关内部单一负责为主，而要建立完善的警种警务合作机制，合力攻坚。

建立协作机制，以面保点，区域合作，整合各职能部门整体资源，努力提升战斗力。大型活动安保工作的圆满完成并不是靠公安机关的某一个部门来实现，而是需要联合公安、消防、文化、供电等多个政府职能部门组成专门性的工作机构。各职能部门在公安机关受理活动审批程序后，要通过联席的形式来相互传达和通报，共同到活动现场进行检查和指导，根据各自职能权限，提出相应的指导意见和整改措施。只有这样，才能促使大型活动安保的各个方面尽可能地减少安全隐患，确保大型活动安保顺利完成。

（四）进一步规范安保力量，逐步推进安保的市场化运作

1.多种力量参与安保

孟建柱同志在国庆60周年安保经验总结中指出，在重大安保活动中，只有充分发挥党的政治优势，团结广大人民群众，发挥群众的力量，才能筑起安保工作的铜墙铁壁。大型活动安保要配置一定的安保力量，即可采用民警、保安和志愿者相结合的群体。

（1）安保力量的市场化

大型活动现场的安保状况和警力的匮乏，需要专业化的安保队伍，因此保安业作为一种具有专业化、技术密集、人才密集等特点的提供安全服务的新型产业由此产生。主要参与模式包括：一是以公安为主，保安为辅，部分任务交由保安公司，指导他们在工作实践中积累经验；二是以保安为主，公安为辅，公安机关负责监管；三是由保安公司承担全责，公安机关负责严格审批，履行监督职能。这些专业的安保队伍投入到大型活动安保的准备当中，一定程度上有效地解决了当前多警种协同作战、警种间配合的欠缺所造成的不良影响。保安服务业的发展壮大，改变了社会安全服务的供给格局，它已经成为当今社会治安的一支不可忽视的辅助力量，也加速了大型活动安保工作的市场化进程。

（2）借助社会资源充实安保力量

调动整合民间安保资源、公众积极参与是历次大型活动安保工作中最坚实的依靠。正如北京奥运会、上海世博会、广州亚运会期间随处可见的无私奉献的志愿者们，他们就是公众参与社会管理的生动表现。国庆60周年庆典期间的“红袖标”，世博会期间的“小蓝莓”，亚运会期间的“绿羊羊”，这些无私奉献的志愿者们成了大型活动的一道亮丽的风景线。公安民警和安保队员出于工作职责在大型活动安保中为大家服务，志愿者们却是牺牲自己的休息时间坚守在大街小巷。

（3）以公安为主导，同时加大安全监管职能

虽然安保团队中加入了市场化的保安队伍和无私奉献的志愿者，但是并不意味着他们可以作为大型活动安保工作的主要保卫力量。依据我国当前的法律，承担大型活动的安全监管工作的职权机关是公安机关。因此，公安机关在做到大型活动严格审批的同时，应当对承办者的安保配备和相应的专业保安队伍及其他安全工作人员进行重点审核。公安机关要积极地同负责的保安公司取得联系，从大局出发，为了使活动顺利进行，建立协作机制，取得共赢的完美结果。保安公司也应当着重加强安保服务的队伍建设，从思想上、职业道德上开展教育活动，邀请公安机关治安部门定期地对保安人员进行相关的安保技能培训和传授处置突发事件应有的技巧。因此，在大型活动举办过程中，公安机关应当配合承办方做好安保力量的部署和监督履职情况，并根据活动现场情况做出及时调整。

2．分级管理安保力量

针对大型活动的规模和规格差异性，要制订不同等级的安保方案。一些如文体、旅游、各类商业展览展销、招聘会等纯商业性的文体商贸活动，由负责的保安公司直接与主办单位签订合同并征收相关费用；对一些由政府、组织举办的公益性的大型活动，由保安人员配合公安机关提供安保服务。这样分级管理有利于确保公安机关对保安安保工作的监督，也推动了大型活动安保工作的市场化运作进程。

3.加强安保力量法治意识

加强安保工作法律、法规意识。首先，要使安保参与人员人人树立法治观念，要懂法守法，着重加强他们的职业道德教育，明确在其岗谋其职，不能徇私枉法，疏忽职守。其次，加强主办单位的责任意识和法治教育，将“主办和安保”责任紧密结合，切实解决商业活动主办方单纯追求利益最大化而忽视安全投入的问题。因此，只有明确了主办方的法律责任，主办方才会转变观念，真正践行安保“安全第一”的思想，进而投入人力、物力、财力，从而实现安全和利益的双丰收。

（五）加大科技投入，探索新型安保设施

加大资金投人，采用高新技术，积极探索新型安保设施，并大量地投入大型活动安保活动中。强化安保设施已成为世界各国大型活动安保工作的基本模式之一。目前应用高新技术的安保设施主要有：一是安保指挥自动化系统；二是防爆安检技术；三是反恐防暴技术；四是监控系统；五是电子票证及人脸识别技术等。美国盐湖城举办第19届冬奥会时，美国警方利用安保防控网和高科技的安保器材，如金属探测器，在监控器上安装面孔识别软件。国内外大型活动的安全保卫充分说明了高科技投入的重要作用。我国也要向科技发达的国家学习，加大对大型活动安保科技的投入。我国举办十运会时，公安机关曾开发应用了交通模拟和演示系统，建成现代通讯指挥大平台，利用科技手段为大型活动安保工作提供便利。虽然我国的大型活动安保技术已经达到一定的水平，但是在一些小城市举办的大型活动的科技应用水平还是很低，如经常靠传统的人力进行现场控制和指挥。因此，安保科技的普及也是非常必要的。

为了适应不同类型的大型活动安保工作，公安机关还要重点加强图像信息通信的进一步开发利用，完善移动图像采集车等装备。通过其机动灵活、不受地理位置限制等特点，可以随时应对各类突发事件，为快速处置事件提供准确的信息。通过科技手段整合和利用大型活动安保资源，真正践行“科技强警”的战略构思，构建大型活动安保工作科技信息系统，才能实现对各类型大型活动安保全方位、及时、准确、快速地指挥控制。

总之，在社会管理创新背景下，公安机关只有积极改进大型活动安保方案，创新大型活动安保的机制，不断推出便民利民新举措，才能促使大型活动顺利进行，确保大型活动安保任务圆满完成。

［1］朱景汉.浅议大型活动安保工作存在的问题及对策［N］.人民公安报，2013-03-06.

［2］吴卫，孔琳.确保大型活动安保工作万无一失［N］.天津政法报，2012-09-10.

［3］关清，任佳，曹丽芳.完成一场大型活动安保任务仅需40名民警［N］.人民公安报，2013-03-18.

［4］雷舒越，田显俊，郎东波.大型活动安保管理的法律问题初探［J］.四川警察学院学报，2013，（8）.

［5］田文江.以诚为信塑保安服务品牌——北京市保安服务总公司海淀分公司承担大型活动安保工作回顾［J］.中国保安，2009，（2）.

［6］白继聪.浅谈大型活动的消防、安保工作与科技应用［J］.广东公安科技，2010，（9）.

［7］周晓庆.以科学发展观为指导全力做好新形势下大型活动安保工作［N］.人民公安报，2009-02-25.

［8］凌承学.实行规范化管理确保大型活动安全——重庆市保安服务公司大型活动安保管理工作纪实［J］.中国保安，2010，（6）.

［9］王广华.引入第三方风险评估机制［N］.人民公安报，2012-01-18.

［10］马波，赵荣，君琳.做好社会稳定和大型活动安保工作［N］.天津日报，2011-06-28.

［11］蒙琳.决不放过一处安全隐患［N］.人民公安报·消防周刊，2011-10-28.

（责任编辑：王佩贤）

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1671-0541（2014）06-0055-06

2014-09-10

卜全民（1976-），男，江苏人，博士，副研究员，国家博士后特别资助获得者，江苏省安全防范专家，江苏省“青蓝工程”科技创新团队主持人，江苏省安全防范专家，主要研究方向：风险分析、评价与管理；童星（1948-），男，江苏人，教授，南京大学社会风险和公共危机管理研究中心主任，国家减灾委专家委员会专家，主要研究方向：灾害风险分析、评价与管理。

本文系江苏省高校哲学社会科学基金项目阶段性成果，项目编号：09SJB630019。