关于加强消防执法规范化建设的几点思考

王小红

(江西省消防总队吉安市支队吉安县大队,江西 吉安 343100)

2014年的中央政法工作会议上，中共中央总书记习近平同志强调：要把维护社会大局稳定作为政法工作的基本任务，把促进社会公平正义作为政法工作的核心价值追求，把保障人民安居乐业作为政法工作的根本目标，坚持严格执法公正司法。言下之意，行政执法工作关系到社会大局的稳定，是实现社会公平正义和人民安居乐业的重要保障。消防行政执法行为作为一种非常重要的具体行政行为，它的合法合理行使关系到整个社会的消防安全，能够极大地体现社会公平正义和人民安居乐业的要求。但就目前消防执法情况来看，还有众多需要改进的地方。

一、消防行政执法中存在的问题

行政执法作为一种具体行政行为，是法律实施的重要手段和环节，它本身的有效性要求具备非常严格的实体和程序要件。根据我国的行政诉讼法和行政复议法的规定，判断具体行政行为合法性的基本标准是：(1)行使行政职权的主体合法;(2)合乎法定职权范围;(3)作出具体行政行为的证据确凿;(4)适用法律法规正确;(5)符合法定程序;(6)不滥用职权。行政机关采取的具体行政行为，符合以上条件就是合法的，将得到司法审查机关或者行政复议机关的支持。否则就构成违法，将被撤销、变更。具体到消防行政执法当中，我们一一对应之后就会发现以下问题：

(一)执法主体合法却不完全合格

我国消防法第五十三条明确规定：公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。从这一条的规定可以看出，消防法明确了我国消防执法的主体为公安消防机构，同时授予了公安派出所一定的消防监督检查权力。从这一点看，目前我国消防执法的主体基本不存在不合法的现象。但就目前我国基层消防监督执法的队伍来看，绝大多数执法人员没有受过专业的法律教育，他们进入工作岗位以后，主要是通过自学和学徒的方式来逐步适应岗位需求，这就很大程度上制约了执法主体法律意识和法律思维的培养，他们往往只能依靠阅读部分的法律条文进行执法，在个案中很难形成完整的论证过程和逻辑推理，执法质量难以保证。

(二)职权范围明确但自由裁量权过大

我国消防法规定了消防机构监督执法的职权范围主要为机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况。也就是说，只要涉及到消防法律法规的遵守情况，都属于消防机构监督执法的范围，这一点是明确的。但法律为了克服自身僵硬的局限性，一般都会赋予执法和司法主体一定的自由裁量权，允许执法和司法主体根据具体案情在法定的范围内确定适用的处罚方式和力度。我国消防法规定的行政处罚的种类主要有警告、罚款、拘留、责令停产停业(停止施工、停止使用)、没收违法所得和责令停止执业(吊销相应资质、资格)等。而罚款这一处罚种类中，数额的跨度又是非常大。这些自由裁量权的存在要求执法主体具备较高的办案能力和廉洁自律意识，才可能较为合理地适用相应的处罚种类和力度。

(三)事实证据存在但不清楚确凿

具体行政行为有效的一个前提是事实清楚，证据确凿。在消防行政执法过程中，执法人员一般能够发现相应的事实和证据，但这些事实和证据却又很难达到清楚和确凿的程度，导致执法结果出现瑕疵。主要表现为：一是办案中先取证、后立案，或先告知拟处罚决定，后取证及超期限办案。二是调查取证手段简单，现场勘察粗糙，该提取不提取，该检查鉴定不检查鉴定，过分依赖言词证据。三是制作笔录思路模糊不清，抓不住要点，自说自话，对一些佐证材料不认真核实。

(四)程序略懂但不严谨

程序正义是实体正义的保障，严格遵守法定程序是具体行政行为有效的前提。在消防行政执法中，大多数的执法主体对程序都有了解，但并不能完全掌握，对调查取证、查明事实、当事人的陈述和申辩权利以及办案人员的回避等制度有所了解，但不能准确运用和操作。什么样的案件应当适用简易程序、一般程序或者听证程序，以及各种程序的具体操作等都不能很好的把握，致使案件在程序上存在漏洞，结果上存在瑕疵。

二、加强消防行政执法规范化建设的几点建议

执法规范化建设是社会主义法治建设的重要内容，是一项系统工程，需要相关执法主体不懈努力。因此，正确把握推进执法规范化建设的方向和原则至关重要。笔者认为，当前及今后一个时期，推进消防执法规范化建设，应从以下方面下功夫。

(一)执法主体专业化

消防执法作为众多行政执法行为的一种，主要涉及消防法律法规的正确实施，关系到全社会的火灾防范和消防安全，具有专业性强、涉及面广的特点，对执法者的法律素质要求较高。从实践中发生的执法问题看，执法不规范很大程度上是由于执法人员法律素质、专业知识不过硬造成的。而要使执法主体专业化，主要有以下途径，一是加强消防执法干部的配备，实现每个基层大队消防执法人员数量按照编制配置到位，并尽可能将具有一定法律知识背景的入警大学生干部充实到执法岗位；二是加强在岗监督执法干部的教育培训和考核，重点加强行政法和行政诉讼法知识的培训，要求每名执法干部都必须准确掌握具体行政行为的相关程序，并实行定期的岗位考核；三是通过培训提升消防文职人员协助消防执法的能力。

(二)执法程序正规化

程序正义是实体正义的前提，程序合法是行政执法正当性的基础。行政法律制定目的就在于规范执法主体的行为，将执法行为限制在法律的范围之内，防止公权力的随意性。如果忽略和轻视执法程序，依法行政就是一句空话。但从目前的情况来看，消防执法部门在办理消防行政许可项目、行政处罚案件，以及开展消防监督检查、火灾事故调查等案件时，都或多或少地出现了违法取证、告知不到位、检查核查不到位、超期办理等程序性问题。规范执法程序，关键是要做到明示事项、依法取证、固定证据、资讯公开、遵守法定期限，以及保证行政相对人的陈述和申辩权利，严格按照法定程序推进执法步骤，使执法行为环环相扣，体现执法程序的合法与规范。

(三)执法行为标准化

具体行政行为除了要坚持合法原则外，还要坚持合理原则。这主要涉及到行政执法自由裁量权的使用问题。如《消防法》设定的罚款幅度从五千到五万、从一万元到十万元、从三万元到三十万，自由裁量空间很大。作为执法部门和执法人员不能想罚多少就罚多少，要有一个事先制定的统一标准，以违法情节的轻重来实施量罚。自由裁量不仅指行政处罚，还包括行政许可、火灾事故调查、消防监督检查等诸多环节。执法活动除了“合法”之外，还要有“合理”的标准，执法实体的内容应当进行规范和统一。

(四)执法服务便民化

行政执法有一重要原则就是高效便民，这其实就是要求行政主体提供高质量的执法服务，包括提高执法效率和便利当事人两个方面。一是要减少环节、缩短时限。消防监督执法工作的成效要更多、更直接地体现在保障民生、促进和谐、惠及百姓上。二是要坚持把好质量关，标准不能松。各级执法机构和执法主体要研究制定改进消防执法、监督服务等方面的针对性措施，力争达到规则公开化、程序规范化、操作便捷化，以实现执法服务的常态化。三是要优化服务质量。从保稳定、惠民生的角度出发，切实解决群众反映强烈的消防热点、难点问题，尤其是要改进和规范监督检查后的告知程序，使执法对象明白问题所在，知晓改正措施，接受相关处理，切实实现消防行政执法的目的。

[1]《中华人民共和国行政许可法》.

[2]《中华人民共和国行政处罚法》.

[3]《中华人民共和国行政诉讼法》.