城市综合客运枢纽运行安全现状分析

刘 杰，刘力力，衡玉明

(北京公联交通枢纽建设管理有限公司，北京 100091)

0 引言

城市综合交通客运枢纽是城市现代化水平的主要标志，世界许多国家经济实力雄厚和现代化水平较高的城市都优先发展综合交通枢纽.近几年，我国大城市在公共汽车交通、轨道交通以及铁路、公路客运、航空等方面线路和场站基础设施建设得到了快速发展.由于在多条公交线路交叉、城市轨道交通站点及外部交通客运站场存在大人流换乘需求，我国大中城市大量建设城市综合客运枢纽，实现多条公交线路和多种交通方式的同站换乘.目前，城市综合客运枢纽实际上已经成为城市交通发展中整合多层面运输资源、支撑全方位客运网络的重要骨干节点，在提高公交运行效率、改善公交服务水平方面发挥着越来越重要的作用.

国家高度重视城市综合客运枢纽的安全发展问题［1］.国家发改委制定的《综合交通网中长期发展规划》(2006年—2020年)要求，城市综合客运枢纽要以人为本，强化枢纽衔接和一体化运输设施配置，促进现代综合交通体系的建立，满足便捷、通畅、高效和安全的运输服务需求.《“十二五”综合交通运输体系规划》特别强调了城市综合客运枢纽对出行者“安全”换乘的要求.《交通运输“十二五”发展规划》强调要加强大型公路客运枢纽、城市综合客运枢纽等设施的安全检测，推进港口保安体系建设，增强治安管理、反恐怖防范和突发事件的处置能力.国家发改委《促进综合交通枢纽发展的指导意见》(发改基础［2013］475号)将“体现人性化服务和安全保障的要求”作为综合客运枢纽发展的重要原则.

然而，我国大规模开展城市综合客运枢纽建设的时间较短，现有标准规范虽然给出了功能和总体规模的规定，但不成体系，且缺乏针对安全问题的全面考虑［2］.同时，城市综合客运枢纽的运营处于探索和积累经验阶段，尚未建立起行之有效的管理体系，虽然运营时间短，并没有发生社会影响较大的安全事故，但存在诸多安全隐患.

1 城市综合客运枢纽安全现状

1.1 综合客运枢纽运营突发事件应急处置

城市综合客运枢纽是人流量、车流量密集的重要公共场所，其运营安全的要求更高，而在突发的自然灾害、恐怖袭击、设备故障等情况下，由于缺乏相关的应急处置经验和应对措施，往往给人民群众造成严重的生命财产损失［3］.例如，2012年7月21日至22日8时左右，中国大部分地区遭遇暴雨，其中北京及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害，造成79人死亡.大雨后，东直门公交枢纽出现多处漏雨，站内大厅成“水帘洞”，地面严重积水，地下一层地铁站一未开通的入口处也被水淹.7·21暴雨事件造成乘客严重滞留，给公交、地铁运营带来严重的安全隐患.

2013年1月4日下午1时30分左右，机场快轨一辆列车出现故障，半个小时以后恢复运营，其间东直门站乘客不能买票进站，站内广播提示快轨出现故障，恢复时间未定，建议乘客改换其他交通工具，但仍有大量旅客选择等待，这次突发事件造成了大量旅客滞留.

2014年3月1日21时20分左右，昆明火车站发生一起由新疆分裂势力组织策划的砍杀事件，造成29死143伤.由于城市综合客运枢纽是人流集中场所，发生暴力恐怖事件的可能性和伤害性较大.美国、英国等多个国家和地区都在客运枢纽增加警力部署，防范恐怖袭击.虽然目前我国城市综合客运枢纽还未发生严重恐怖袭击事件，但开展其风险防控与应急处置研究刻不容缓.

由此可见，城市综合客运枢纽作为多种交通方式的集散中心、人流密集场所，面临着自然灾害、恐怖袭击、设备故障等多种运营突发事件，一旦发生类似运营突发事件，影响巨大，后果严重.

有关突发事件应急处置的研究较多，国家和行业也制定了相当多的应急预案，但在城市综合客运枢纽方面，应急预案的编制仍局限于个别枢纽，且编制水平参差不齐，由于枢纽建设和运营时间较短，经验不足，且缺乏相关研究，预案的编制指导性不强，应用效果仍有待提高［4-5］.

1.2 存在踩踏事故等安全隐患

城市综合客运枢纽人流量大，如北京东直门公交枢纽普通工作日的高峰小时入口流量1.8万人，双休日、节假日等集中出行时期的高峰小时入口流量可达3万人以上，高峰时间也相应延长.由于需要完成步行至换乘车站、购票、等车等一系列动作才会出站，高峰时段枢纽的换乘大厅和换乘通道常常有大量人员滞留.如果没有完善的行人引导系统、疏散设施、应急预案及应急管理措施，一旦出现突发事件，不仅疏散困难，更容易发生人群拥挤、踩踏事件导致群死群伤的重特大事故［6］.

1.3 多方式多线路一体化运营管理带来严峻挑战

由于各种运输方式在设施构成、出行规律、客流特点、运输组织、运输工具等方面的显著差异，不同接驳运输方式的组合以及接驳规模的差异，导致枢纽在风险管理方面存在较大差异.如，接驳航空运输，虽然客流的流量和集中性相对不高，但行李较多;接驳高速铁路，存在客流高峰明显，短时客流量起伏较大的特点;接驳长途公路客运，虽然客流量、集中度均相对不高，但其车辆调度、运输组织复杂，对枢纽及周边交通秩序影响较大.

此外，城市综合客运枢纽衔接多种运输方式的多条运输线路，但各条运输线路的运营主体往往不同.这使得城市综合客运枢纽在管理中的最大挑战是需要与多方面开展沟通和协调.目前枢纽管理单位一般以协议的形式，与进站的城市轨道交通运营企业、公交企业、铁路管理部门等方面约定站场内治安、消防安全等方面的责任和义务.这种协议实际上是没有对枢纽运营中可能发生的各种安全状况进行全面分析的情况下拟定的，只规定了日常运营中的常见情况，对突发安全事件情况下如何协调配合没有详细的规定，对运营中的信息共享、运营高峰时段的协调控制、枢纽在多种方式、多条线路间协调调度的地位和作用都未做明确的规定.尤其是一旦发生踩踏、火灾、治安、交通、设备故障、自然灾害、恐怖袭击等突发事件的情况，各运营主体的协同应对措施、配合方式和效率就显得复杂而且重要.

1.4 规划设计不合理给枢纽的安全管理带来诸多困难

综合客运枢纽多建设在城市区域，用地往往受限，而由于相关标准规范的不完善，一些枢纽的建设空间偏小，换乘大厅和通道、公交乘降场地、停车场地、进出道路等设施的规模和布局不合理.如，北京西直门枢纽存在的换乘距离过长、公交换乘需要在场外等问题，又如，东直门枢纽乘客下公交车要在场外完成，无出租车换乘区等问题，均与规划设计不完善有关.同时，规划设计对运营安全考虑不足，造成运营管理时的先天缺陷，应急疏散的效率受到诸多设施瓶颈的限制.在这种情况下，通过对运营特性的分析，开展运营安全风险辨识和评估，制定相应的防控措施和应急预案，能有效预防突发事件的发生，减低突发事件的影响程度，最大程度地减少人员伤亡和财产损失.

1.5 枢纽多主体应急协调联动难度大

大城市综合运输已经高度网络化，城市综合客运枢纽作为该网络的重要节点，肩负协调、疏解、平衡城市交通运输运行的重要功能.目前，我国大中城市往往存在多个城市综合客运枢纽，这些枢纽构成的枢纽群，在运行中协调联动、配合调度，对整个城市综合运输网络的安全、高效运行，发挥着越来越大的作用.在突发事件条件下，更需要综合客运枢纽之间协调联动，对于应急疏散发挥决定性作用.

城市综合客运枢纽接入多种运输方式和多条运输线路，一方面，各条运输线路出现异常情况有可能传导至枢纽，如，地铁故障会导致地铁乘客滞留在枢纽换乘大厅;另一方，枢纽在发生紧急情况时，需要各运输线路及其他枢纽的配合与支持，如，火灾情况下疏散乘客需要缩短公交车发车间距等.然而，由于运营数据体系的研究和建设尚未开展，管理系统的功能也局限于站内管理，枢纽方面基本没有掌握各接入线路的动态运营数据，与各线路自身运营管理系统之间也没有对接.一旦发生突发事件，应急指挥调度只能靠人工实施，非常被动，容易延误时机.

2 城市客运枢纽安全运营措施建议

目前对城市轨道交通、道路交通、生产企业、商场、水利枢纽、航空等领域的安全管理体系有较为成熟的研究成果，对城市综合枢纽空间布局、运营调度、流线组织、信息系统等方面也有一些较为深入的研究，但对于城市综合客运枢纽安全管理方面的系统研究还较少.

鉴于以上城市综合客运枢纽存在的安全问题，建议广泛开展针对综合客运枢纽的运营安全研究，并建立风险防控与应急处置方案，确保城市客运枢纽安全发展，保障枢纽效能的发挥，保障公众出行安全，缓解我国城市交通拥堵，改善城市的交通状况，树立“以人为本、安全第一”的枢纽发展理念，努力实现“十二五”交通运输行业发展和综合交通运输体系建设目标的要求.本文提出以下相应的措施建议.

1)在城市综合客运枢纽的规划和设计阶段，要充分咨询枢纽运营人员的实际管理经验，充分收集运营阶段积累的相关资料，将枢纽运营管理的实际需求反映到枢纽规划设计方案中，进行充分论证，对不同运输方式之间的换乘流线组织进行合理的规划设计.

2)梳理总结典型在役城市综合客运枢纽通常采取的安全保障措施，结合运营管理人员的经验和实际需求，针对枢纽不同的运营安全水平，从人防、物防、技防的角度，提出在役城市综合客运枢纽运营安全风险综合处治方案.重点针对自然灾害、恐怖袭击、设备故障等突发事件开展研究，在对其安全特性分析和风险辨识、风险评估基础上，提出风险防控措施.

3)充分利用信息化手段，对交通枢纽运行状况进行自动化预警和安全防控，建设完善的枢纽安全监控系统、枢纽安全预警预报系统、枢纽综合信息发布系统、客流量监测统计分析系统等信息系统，实时全方位地掌握枢纽运行动态.

4)针对各类安全问题，组织专家团队和管理运营人员，在梳理现有的应急管理预案的基础上，编制一套完整的切实可行的应急管理预案，并定期进行预案演练，以应对可能的突发状况.

5)完善城市客运交通枢纽相关的法律法规，并梳理城市客运枢纽安全管理体系，重点突破综合客运枢纽的法律盲区，将枢纽内各主体之间的关系、权力和义务等内容明确，并开展针对枢纽运营安全方面的法律研究.

3 结束语

城市综合客运枢纽是城市重要的交通基础设施，是城市交通系统的重要组成部分，更是人流量、车流量密集的重要公共场所，其运营安全的要求更高.笔者根据多年的综合客运枢纽运营管理经验及运营安全需求和设施与管理现状，在总结现阶段我国城市综合客运枢纽存在的主要安全和应急处置问题的基础上，分别就城市综合客运枢纽规划设计阶段和运营管理方面，对未来综合客运枢纽的安全运营管理提出了相应的发展建议.

［1］谢征宇.高铁综合客运枢纽客流安全预警关键技术研究［D］.北京:北京交通大学，2012.

［2］李健，刘利忠，宋金山，等.城市轨道交通综合枢纽安全应急水平评价研究［J］.现代城市轨道交通，2012(6):87-90.

［3］罗志明.地方政府突发自然灾害应急管理研究［D］.长沙:中南大学，2007.

［4］马添翼.事故应急管理及其成熟度评价［D］.天津:天津大学，2007.

［5］张广厚，陈艳艳，李平谱.综合交通枢纽运营水平评价指标体系研究［J］.武汉理工大学学报:交通科学与工程版，2012，36(1):25-28.

［6］朱忠隆，蒋宏，贺胜中，等.虹桥综合交通枢纽应急交通疏散预案仿真研究［J］.交通与运输，2008(12):41-44.