基于城市交通规划编制体系提高交通规划效率

吴娇蓉，王宇沁

(同济大学道路与交通工程教育部重点试验室，上海 201804)

不同城市空间结构及交通系统的复杂性、人口经济特征等均会对城市交通规划产生影响.在复杂的交通系统下，不同城市的交通规划编制体系有待更多地考虑城市自身特性，提高其实际运行效益.但国内对交通规划编制体系的讨论不多，本文通过对比国内不同类型城市的相关规划编制体系，提出各类城市交通系统差别化规划编制体系的必要性.并以更好地与城市总体规划和详细规划体系配合、反馈、协调为目标，以上海为例，结合城市发展阶段，讨论和分析与城市交通密切相关的三大职能单位组织编制和协调各项交通规划的变迁历程，从规划编制体系的角度总结提高城市交通规划效率的经验.

1 城市交通规划编制体系与城市规划的关系

根据2006年4月1日起施行的《城市规划编制方法》，城市规划分为总体规划和详细规划两大阶段.大、中城市根据需要可依法在总体规划的基础上组织编制分区规划.城市详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划.

交通系统是一个城市的核心构架之一，故而城市交通规划在城市规划中占据着举足轻重的地位，是指导城市综合交通系统发展的规划，必须与城市规划相协调才能实现城市空间发展与交通系统相互促进的良好效果.不同人口规模(以下所说城市规模均为人口规模)的城市交通规划应配合对应的城市规划体系，特别是与城市规划的城市发展战略和建设控制引导两个层面的良好配合［1］.

城市发展战略层面，即城市总体规划，主要对应城市交通发展战略和综合交通规划，这一层面表达了政府对城市交通发展战略方向的意志.交通战略规划一般以交通白皮书的形式呈现，对交通发展的整体方向给予战略指导.并指导形成交通行业政策以及综合交通规划.这一阶段主要统筹安排各项建设用地，提出主要建设项目，确定区域交通布局及城市对外交通系统的布局.对主要交通设施的规模、位置进行规定.

建设控制引导层面，一般包括控制性详细规划和修建性详细规划.根据城市的实际情况和工作需要，大、中城市可以在城市土地使用发展战略规划基础上编制分区规划，进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量.城市分区规划一般对应城市分区交通规划和近期交通建设规划，对分区内土地使用性质及用地容量控制指标，主、次干道红线位置及相关指标进行规定.确定支路走向、主要交叉口、停车场位置与控制范围

控制性详细规划及修建性详细规划层面，对应交通设施规划，对不同使用性质用地界限进行界定，规定交通出入口方位、停泊车位，确定各级支路红线位置及具体指标.图1所示为完整的城市规划体系与交通规划体系的对应关系及交通规划各阶段的规划成果.各城市一般会依据自身情况对其中环节进行增减.

图1 完整城市规划体系与交通规划体系对应关系

根据规划区域与规划内容的不同，可将城市(地区)交通规划分类.以上海为例，如图2所示，不同规划区域与不同规划内容存在若干种组合，但一般来说，规划区域越大(行政区划越大、城市化程度越高)，其规划内容越趋向宏观，反之则规划内容越趋向微观.

图2 城市(地区)交通规划分类

2 各等级城市交通规划编制体系比较

2.1 不同规模等级城市的交通规划体系影响因素

编制城市交通规划时，需从区域经济、社会发展的角度研究城市定位和发展战略，从而明确对城市交通系统的需求以及面临的主要问题.按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求配置交通资源，进行城市交通规划编制时，不同等级的城市考虑的因素复杂程度不同.规模较大、经济发展水平较高的城市，在进行城市交通规划编制时，影响因素更为复杂，这就要求交通规划编制体系更为全面.城市交通规划体系影响因素的差异主要体现在4个方面.

2.1.1 城市空间结构的复杂性

不同规模的城市，空间结构、用地布局、产业分布不同.部分巨大型及特大城市，突破了原有单中心的发展模式，呈多中心或城市组团发展［2］.郊区新城、临港新城等兴起，需对中心城及新城分别进行分区规划，作为对城市综合交通规划的深化.部分中小城市由于其城市规模较小、空间结构较为单一，则可省去这一环节.

2.1.2 城市交通系统构成

随着人们出行需求的增长，出行方式也趋于多元化，对交通规划编制也存在一定的影响.例如部分城市已建有或已规划轨道交通系统，不同城市轨道交通的发展程度不同，规划编制体系也存在较大差异.

2.1.3 城市人口结构差异

部分经济发展较快的城市对外来人口的吸引力较大，人口结构较为复杂.且流动人口与常住人口的交通行为习惯存在差异，对交通的需求也有所不同.城市人口年龄结构的不同也会影响对城市交通系统的要求.

2.1.4 区域经济社会发展的不同角色

区域中心城市起到带动周边经济发展的作用，在进行交通规划编制时，应将对外交通放在较为重要的位置，考虑对周边的辐射作用.上海、北京、深圳分别为长三角、京津冀和珠三角城市群的核心城市，在这三大经济发达地区起着领头作用，在进行城市交通规划编制时需确保其辐射作用得以发挥，应当配合布置多种对外交通方式的综合交通枢纽及通达周边的交通走廊.而对于等级较低的中小城市，交通规划编制重点则更多侧重内部交通.

2.2 不同规模等级城市的交通规划编制体系

综合考虑以上各因素，不同规模等级城市对应的交通规划层次编制体系如图3所示.图3(a)为城市规划及交通规划完整框架，一般大、中城市基本按此框架操作，小城市则根据自身情况酌情简化一些环节，如图3(b)所示.相比大、中城市，小城市由于城市空间规模较有限，可省去城市分区规划环节，对应的城市交通系统结构较为简单，在城市交通规划流程中对应可省去城市分区交通规划和近期交通建设规划环节.在交通设施(建设)规划环节，小城市交通设施系统规模及组成均相对简单，可省去航空交通设施规划和管道交通专业规划.且交通影响评价在小城市只需对少数的特定开发区域开展.

3 不同规模等级城市的交通规划编制管理部门职能分工比较

选取国内11个不同规模及发展水平的城市，从其城市交通规划编制管理部门职能分工可以总结出其行政管理的一些共性.

城市交通规划编制体系中的上位规划——交通发展战略一般由市发改委组织编制;交通行业政策、综合交通规划、专项规划及交通设施规划设计等一般由交委负责，只有少数地区的交委职能较为局限，例如成都和西安的交委职能主要为行业监督和管理，宏观政策性职能及规划职能有限.下位的分区交通规划一般由规划局牵头编制，且不同城市由于规模及发展水平不同，对于分区规划的需求和编制要求也不同.

表1 2014年国内城市交通规划编制分项负责部门

部分中小城市由于规模较小无需进行分区规划.根据城市“十二五”交通相关的规划编制工作安排，可以对比出不同城市在交通管理部门职能与规划编制关系方面的异同.本文梳理了上海、宁波、深圳3个城市“十二五”交通相关规划编制的牵头单位和配合单位进行对比分析，见表2.

3.1 城市综合交通规划

宁波由市交通委牵头，深圳由市发展和改革委员会、市交通运输委员会牵头，上海市则由建交委牵头.3个城市的配合单位有较大差异，上海列了10个单位，宁波列了3个单位，深圳列了2个单位;但上海和深圳均列出了市规划国土资源局/市规划国土委.

图3 城市交通规划编制体系与城市规划体系完整框架

3.2 城市道路、公路等专项规划

3个城市牵头单位完全不同，上海为市建设交通委，宁波为市规划局，深圳为市交通运输委员会;配合单位也有较大差异，上海列了5个单位，宁波列了2个单位，深圳列了1个单位;但上海和深圳均列出了市规划国土资源局/市规划国土委.

3.3 公共交通专项规划

上海牵头单位为交港局，多个单位配合.宁波主要由交通运输委员会牵头，而港口管理局只具备公共交通的管理职能.深圳由规土委负责编制.

3.4 轨道交通专项规划

3个城市的负责单位差异较大.上海由申通公司牵头，发改委、建交委、交港局及规土局等重要的相关部门仅为配合单位.宁波市由轨道交通指挥部负责提供城市轨道交通(含市域轨道)“十二五”规划初稿，协同做好规划的审核、修改，全面负责轨道交通的建设管理.采用三位一体的管理结构.深圳市则由规土委牵头组织轨道交通规划.

上海、宁波和深圳相比，2014年部门改革之前，上海市的建交委交通方面的职能较为强大.这与上海自1980年以来偿还交通基础设施的历史欠账，面对快速增长的交通需求和机动化，不断提升交通系统的规模和等级结构的发展需求密切关联.

2014年上海部门调整后，上海与深圳的规划编制体制出现相似性，交通规划编制职能基本由交委牵头完成，这种归一化的体制有利于交通系统内部的协调性及操作流程的整体性.宁波市的规划局与国土资源局是分设的，城市总体规划由规划局牵头，发改委协调，国土资源局参与.宁波市发改委在综合交通规划与交通发展规划中都具备一定的重要功能.此种规划编制体制将规划与土地利用管理职能分设在不同部门，这样会增加土地利用规划与交通规划成果采纳过程的协调工作环节.因而上海与深圳的体制在实现土地利用规划与交通规划的“无缝”衔接方面更为有利，在进行部门职能分配时土地与交通的职能应较大程度地集中协调.

4 上海的城市交通规划编制体系与管理部门职能变迁分析

2014年上海市对交港局及建交委的职能进行了变更及重组后，上海市交通相关的主要政府部门包括上海市交通委员会、上海市城乡建设和管理委员会和上海市规划和土地资源管理局.自改革开放以来，这3个部门经历了一系列的职能变迁及重组，均与上海城市发展所处的不同阶段政府工作侧重点和关注的当时发展问题密切相关.

4.1 上海城市交通规划编制管理部门职能变迁分析

上海市交通委员会的前身为上海市公用事业管理局(1949年8月—2002年).起初，公共交通、交通运输系统被视为公用事业的一部分，与电力、自来水、煤气等国营、私营公用事业统一管理.发展至今，该部门城市综合交通系统营运管理职能逐步加强，综合交通系统规划及专项规划方面的职能更为明确.

图4 上海市各发展阶段主要交通管理部门职能调整与规划编制关系示意图

上海市城乡建设和管理委员会在改革开放初期为上海市人民政府工务局，管理全市的道路、桥涵、码头、园林等工程的营建和管理事项，1955年3月更名为上海市市政工程局.1986年建委成立，起初为交通、市容综合管理机构，而后在交通及城市规划方面的职能愈加完善.2014年的新变革削弱了建委在交通方面的职能，将其综合交通规划方面的职能划归给交委，更名上海市城乡建设和管理委员会，侧重于城乡建设管理战略规划、重大工程监管等方面的职能.

上海市城市规划和国土资源管理局成立于1955年4月，成立初期名为上海市城市规划管理局，主要职责是负责城市的规划、建筑管理、地形测量等工作.2008年并入上市房屋土地资源管理局，组建上海市规划和国土资源管理局，延续了原有城市规划局的职责，同时并入房改办的土地和矿产资源管理局职责.2014年，轨道交通网络系统规划编制及选线专项规划等职责由规土局转移到上海市交通委员会.

在各发展阶段，上海的工作侧重不同，3个主要的交通管理部门职能也在与时俱进.发展初期，规划及宏观战略方面职能主要集中于建委，轨道交通等专项规划由规划局负责，随着城市交通系统建设日益完善，工作重点在以管促建，交通规划方面的职能则逐步集中到交委，更利于规划、建设、管理各环节的统一协作.

从城市交通规划对应城市规划的各环节分别看城市交通管理部门的职能变迁，可以得出:

在城市总体规划阶段，对应交通规划体系中的交通发展战略规划、综合交通规划等.交通发展战略(1949—2008)由市交通管理局与建交委共同制定，2008年后逐渐集中到建交委.综合交通规划由建交委主要负责，直至2014年改制，总体规划阶段的交通规划方面的职能基本都集中到了交委.

城市分区规划、控制性详细规划由规土局负责.2014年前分区规划对应的公交场站、道路、轨道交通等专项规划分散于交港局、建交委和规土局3个部门.2008—2014年控制性详细规划阶段对应的交通设施规划职能主要由路政局和交港局负责，2014年机构改革后，交通设施规划也归并到交委.

4.2 上海城市规划与交通规划编制经验

上海作为长三角核心城市，改革开放以来，经济发展水平在国内处于领先地位，规划编制方面也当为人先，如今上海中心城已形成了总体规划、分区规划、单元规划、控制性详细规划以及建设项目管理5个规划层次［3］.上海市城市规划管理体系与交通规划的对应关系如图5所示.在2003年12月修正的《上海市城市规划条例》中明确提出了“控制性编制单元规划”的概念.控制性编制单元规划作为分区规划的承接，也是控制性详细规划的指导性要求，是上海实现“统一规划，分级管理”的关键内容之一［4］.单元规划是响应上海市结构性规划的需求产生的，将指标控制等落实到合理规模的单元内，避免在规划建设过程中对城市内部差异性需求的模糊处理导致的规划失效.

图5 上海市城市规划管理体系与交通规划体系

单元规划的主要任务是在承接分区规划的基础上细化分区，尤其对于上海这样的城市组成往往较为复杂，其内部个体需求的多样性与城市交通系统发展的单一性相碰撞，产生“阶层矛盾”［5］.阶层利益选择的差异性及不可避免的冲突性增加了交通规划的不可控性.因而有必要在进行交通规划时确定合理的规划单元.划分过细将增加不必要的工作量及规划成本，划分过于宏观亦将掩盖一定的内部矛盾，因而划分时应有理可据.控制性编制单元规划正是肩负着这种区分阶层利益选择差异性的责任，通过强度分区、地区发展需要和开发建设规模，合理配置重大市政基础设施和公共服务设施［6］.这一阶段，一般会将上层规划要求的控制指标分解到各单元内从而确定其人口及建筑规模，通过强制性和指导性2类规划要求指导控规的编制.根据《上海市城市规划条例》规定，一般由市政府委托规划局制定，其编制关注重点在确定土地使用性质、建筑总量、主要市政基础设施和公用设施等，作为强制性要求以及城市设计策略等指导性原则，指导控规的编制.

城市内部系统的多样性和整体规划的单一性决定了单元划分的过粗或过细都将不利于规划的进行，因而其规模划分较为重要.一般以资源优化配置、合理利用为原则，综合考虑内部出行者的综合出行特征，以城市道路或河流等自然界限来确定.根据服务功能不同，合理配置公共服务设施，依次确定单元规模、控制指标、道路及公共服务设施、市政基础设施体量以及绿地、景观等.控制单元规模包括人口规模和建设规模，一般来说，一个单元人口规模为3～5万，用地规模老城区1～3 km2，一般地区3～5 km2［6］.按照分区规划(事实上大多数情况下是次分区规划，因为分区规划也是有层次的)对于总量的分解要求，确定各单元在人口、用地、建筑等方面的控制规模.建筑规模包括可开发用地和建筑总量(特别是住宅建筑总量)，按分区强度控制要求和成熟发展的功能定位，对开发用地和新增住宅建筑量进行控制和引导.

单元规划指标主要由人口、建筑总量、道路交通与市政基础设施、公共服务设施、绿地面积与景观范围组成.为了支撑控制性编制单元规划提出的道路交通与市政基础设施指标，上海同步开展局部地区交通设施规划和局部地区交通组织管理规划，对单元规划给出的人口、建筑总量、公共服务设施等指标与道路交通设施指标进行承载力分析，反馈各类指标之间有矛盾的地方，提出调整建议或方案.2014年，上海又在酝酿出台控制性编制单元规划下的片区控制性详细规划的交通影响分析与评价工作的规范程序，并将交通影响分析与评价结果直接作为片区控制性详细规划人口、建筑容积率、道路交通与市政基础设施、公共服务设施等调整的依据之一.

5 结束语

目前国内城市发展水平参差不齐，不同城市的交通规划编制体系应对其城市规模、交通结构等的差异作出反馈.国内对交通规划编制体系的讨论较少，需要更多的城市打破传统框架尝试新的符合其自身情况的体系.对于日趋复杂的城市综合交通系统，急需从规划编制体系的角度总结提高城市交通规划效率的经验，并建立规范化的城市交通规划编制体系和城市职能管理部门组织、协调规划编制的流程，使城市交通规划的成果和后续的建设运行尽可能少地偏离城市总规对城市发展提出的总体方案.

［1］吴志强，李德华.城市规划原理［M］.北京:中国建筑工业出版社，2010.

［2］邹德慈.发展中的城市规划［J］.城市规划，2010(1):61-63.

［3］孙月周.城市单元规划的基础性研究——以合肥市为例［D］.合肥:合肥工业大学，2012.

［4］祝涛.低碳导向的控制性详细规划交通分析研究［D］.上海:同济大学，2014.

［5］马利波，公英.探析城市总体规划的变革之路［J］.国际城市规划，2014，29(2):98-104.

［6］姚凯，俞斯佳.上海控制性编制单元规划的实践和效用评析［J］.城市规划学刊，2008(z1):258-263.