重建社会资本:改进社会治理方式的新路径

郭力达，杨贵华

(集美大学政法学院，福建厦门361021)

一、问题的提出

(一)从管理到治理:一字之变引发的共振

党的十八届三中全会之前，国家重在强调创新社会管理。2004年6月党的十六届四中全会首次提出社会管理创新的概念，2011年胡锦涛总书记一再强调“加强和创新社会管理”的问题，提出完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”［1］的社会管理格局，2012年11月党的十八大报告明确指出在改善民生和创新管理中加强社会建设。而2013年11月党的十八届三中全会中初次提出，要创新社会治理，增强社会发展活力，提高社会治理水平;要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制。从“社会管理”到“社会治理”，一字之变迎合了新的社会发展形势和人民群众的新期待，引发了全民共振。这主要根源于我国经济社会发展的结构性矛盾，在经济转轨、社会转型的过程中，政府、市场和社会的关系没有彻底厘清，政府越位、缺位和不到位，使得市场主体和社会主体的活力得不到充分激发，民众基本的公共服务得不到保障，不能够公平分享改革发展的有益成果。

从社会管理走向社会治理，目的是达到善治的理想状态。要达到这个目标，首先要澄清二者的差异。从主体上讲，社会管理的主体相对单一，主要指各级党委、政府及职能部门;社会治理的主体则是多元的，党政机关、企事业单位、社会组织团体、公民等都是社会治理的重要行动主体。从权力运行向度上讲，社会管理主要是政府通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理，地方和部门只有服从和配合的义务而缺少相应的权利，作为服务对象的社会成员只有被动接受而缺乏一定的自主选择权;社会治理则是一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。［2］社会治理主张激发社会成员的权能，倡导社会成员主动表达诉求，自主提出所需要的服务项目，政府则对其项目的实施提供资助，社会组织实施服务项目并接受资助方的评估。社会成员和社会组织不再是单纯享受社会服务的被动对象，而是需求的表达者、项目的选择者和服务的供给者，具有发言权和影响力。［3］改进社会治理，达到善治的理想状态，实现社会公共利益的最大化，亟需寻求一种强有力的分析框架，社会资本作为一个综合性的理论范式与社会治理有着天然的契合性，笔者试图通过重建社会资本为社会治理方式的改进提供一种新的路径。

(二)社会资本:改进社会治理方式的全新理论范式

社会资本作为一个晚近兴起的理论范式，是20世纪80年代开始，特别是90年代兴起的一个国际性学术热点。它是由社会学家率先提出，后被经济学家、政治学家以及法学家广泛采纳并用来解释各自研究领域问题的综合性概念和研究方法，对于经济增长和社会发展带来的一系列问题显示出更强的解释力。皮埃尔·布迪厄、詹姆斯·科尔曼以及罗伯特·普特南是关于社会资本理论的三位代表人物。其中真正将社会资本概念引入政治发展与民主治理领域并引起人们重视的是哈佛大学政治学与社会学教授罗伯特·普特南。他在1993年出版的代表作《使民主运转起来》一书中明确指出:“与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，他们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。”［4］笔者认为，良序的社会治理和优质的社会资本之间天然契合，改进社会治理隐含的一个基本前提就是公民社会具有高密度的社会资本。中国社会由于其悠久的历史文化蕴藏了丰富的社会资本，但在社会发展的过程中因为种种原因使得社会资本缺失，因此，重建中国社会资本可以很好地弥补正式制度建设的不足，从而为社会治理的改进提供新的视角、开辟新的路径。

二、重建社会资本是改进社会治理方式的突破口

(一)重建信任资本是改进社会治理方式的前提

普特南认为，信任是社会资本中最关键和最本质的因素，信任为社会生活增添了润滑剂。普特南在考察意大利一系列行政区时，将政府运作效率低下的地区总结为“没有公民精神”的地区，或者“无公民心”。在当地公民看来，公共事务是某些人 (例如“老板”、 “政治家”)的事，不是自己的事。几乎每一个人都认为法律注定要被破坏，但是由于担心其他人无法无天的行为，他们又要求严刑酷律。陷在这些相互交织的恶性循环中，每个人几乎都感到无能为力，有被剥夺感和不幸福感。［5］著名社会学家郑也夫从结构上将信任分为人格信任和系统信任，认为“人格信任就是对某个具体人物的信任，亲族、领地、同乡会、行会中的信任都属于人格信任;系统信任则指对匿名者组成的制度系统的信任”。［6］伯纳德·巴伯则指出:“信任有维护社会秩序的重要功能，并为不断相互作用的行动者和体制提供了道德上的期望图示。”［7］中国社会信任资本的缺失表现在两方面:一是公众对政府的信任缺失;二是社会系统内部的信任缺失。对政府的信任缺失主要因为政府及工作人员在观念上对社会治理的重要性认识不足，漠视公众的知情权、参与权和监督权，政府的应急机制不健全、对公众危机反应失当等。社会系统内部的信任缺失一方面由于中国传统社会资本的阻滞;另一方面是现代市场经济的发展加速了人们之间的价值分化，人与人之间的关系变得越发利益化，使得中国人的信任更多建立在“血缘关系”、“宗法制度”根基上的“熟人”之间或者“熟人与熟人”之间的信任，而“熟人与生人”以及“生人与生人”之间的信任难以持久维系，社会治理面临集体行动的困境。整个现代社会是以工具理性为基础的、非人格的种种程序或制度编织成的网络，全体社会成员之间的信息交换与互动都是在这个系统框架内进行的，缺乏系统信任，社会治理的良序运行、和谐发展是难以想象的。

(二)重构互惠规范是改进社会治理方式的保障

互惠规范能够增进民众的秩序和规则意识。科尔曼认为，在集体内部，命令式规范是极其重要的社会资本，这类规范要求人们放弃自我利益，依集体利益行动。即社会规范通过把个体从缺乏社会责任感的自利者变为具有共同利益感的社会成员，从而构成了预防社会矛盾和冲突产生的制约力量。［8］而在经济领域，世界银行把规范资本看作促进贫困地区经济社会发展的最关键因素，著名经济学家道格拉斯·诺思认为，对经济增长起决定性作用的是制度因素而非技术因素，其在《西方世界的兴起》一书中指出:“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展是西方兴起的关键。”［9］事实上，有效率的组织适用于各个领域，通过在制度上做出安排并确立所有权以造成一种激励，使得个体的经济努力变为私人收益率继而不断接近社会收益率。在任何社会，“规范”社会资本的一个重要表现就是法治。我国当前关于社会治理的法律正处于建立和完善的起步阶段，只公布实施了一部分关于社会管理的法律文件，并且没有关于肯定和支持民间公众参与社会管理，以及参与职责、途径等方面明确的明文规定。这使得公众和民间组织的参与不被政府机构重视，公众即便有参与愿望也无法实现。由此观之，协调社会关系、促成互惠规范的形成以致社会的和谐稳定与每个社会成员的各得其所有直接关系。要提升我国的社会治理水平，就必须通过一定的社群和组织，从人们的切身利益出发，依照一定的社会规范约束人们的行为，确保社会治理目标的实现。

(三)形成公民参与网络是改进社会治理方式的动力

社会管理创新的实践能否取得实效，社会资本存量的多少是一个重要影响因素，一个重要的表现就是公民的参与网络。普特南指出:“强大的公民参与系统是与好政府相关联的。参加投票、阅读报纸、参加合唱团、读书会、狮子俱乐部和足球俱乐部都是一个成功地区的标志……这些社群不是因为它们多种多样才变得富有公民精神。历史有力地证明了事实恰好相反，它们是因为有公民精神才变得多种多样起来。”［10］158首先，公民参与网络培养了生机勃勃的普惠化互惠惯例，正如汤姆·沃尔夫在他的小说《空虚的篝火》中提到的的“恩惠银行”。一个依赖普遍性互惠的社会比一个没有信任的社会更有效率，就像货币交易比物物交易更有效率。信任为社会生活提供了润滑剂。其次，强大的公民参与网络也有利于协调和沟通。密集的社会联系有助于产生公共舆论和其他有助于培养声誉的方式。这是在一个复杂的社会中建立信任的必要基础。最后，公民参与网络证实了过去协作的成功，也为未来协作提供文化模本。社会资本就是社会哲学家阿尔伯特·O·赫希曼说的那种“道德资源”，即通过使用这种资源的供给不是减少了而是增加了，而且如果不使用，它不会像物质资本那样消耗掉。［10］158-159从现状看，我国公民社会的发育仍显迟缓，社会的自主性及自我组织能力仍不够强，积极的参与结构尚未形成，许多民间组织由政府创建并受政府主导，规模小、能力弱等问题还很严重。社会治理的有效化，既需要社会主体的独立自主，更要通力合作，以期形成一个自觉有序的公民参与网络。

三、重建社会资本，实现社会良序治理的路径探析

(一)政府的角度:建设廉价服务型政府，重建政治信任

首先，由于历史原因，我国政府的职能配置在计划经济体制下形成，难免出现与当前社会治理局面不尽适应的情况，造成了公民社会发展的萎缩或停滞，社会自治能力不强。但在缺乏高密度社会资本的情况下，目前我国还难以形成基于多中心治理理念的社会治理新格局，我们不能依照西方“限制政府”的逻辑思路，只能依据我国国情，逐步实现由权力管制型向廉价服务型政府的过渡，要在健全基层群众自治的基础上，为社会自治创造适度空间，达成公民、社会与政府的良性互动，以实现社会治理模式由单中心的政府向公民、社会组织、市场、政府的多中心共同参与的创新转变，进而形成“小政府、大社会”“小政府、大保障”“小政府、大服务”的局面。其次，提高政府行为透明度，重建政治信任。在社会管理过程中必须坚持信息公开公正的原则，尊重民众的社会主体地位，让民众看到政府相信民众、依靠民众、积极为民众服务的作为，塑造政府作为公共利益代表的良好形象，从而提高政府的社会凝聚力与公信力。不断加快高密度社会资本的培育和积累。

(二)社会的角度:社会力量的自我革新

美国学者史蒂芬·戈德史密斯在《社会创新的力量》一书中研究了那些曾改变自己所在社区的社会企业家、慈善家、商业领袖、选举产生的或被任命的官员、学生和社会活动人士等公益企业家如何通过挑战现有的设想和模式，成为规划通向美好未来道路的催化剂。书中指出，社会企业家是那些凭借灵感、创造力、直接行动和勇气，发现并挑战不公正的“稳定状态平衡”的人。他们有热情、关注对其他资源起作用的结果和影响、有良好的企业模式、对自己和客户都抱有极高的期望。［11］5书中提到道格·亨顿的一个概念—— “公益革新”，即帮助社区开发和组织其经济资产，并在公共、私人和民间部门之间建立起多产、灵活的关系。这个名词“同时反映了美国的两项重要传统:革新 (即进取精神)和公民道德 (即社会精神)”。［11］7这就是笔者旨在揭发的社会资本的真正要义，即社会力量的自我革新。“当政府手忙脚乱应对‘卡特里娜'飓风时，那些英雄般的邻里、宗教和社区组织挽救了成千上万人的生命。像这样富有创造性和爱心的有效行动说明，在我们尚未被开发的公益潜能中，蕴藏着伟大的机遇。今天的公益企业家，凭借其创造性思维、基本的感性认识和解决国家最棘手的社会问题的意愿，正在发挥强大的能量和决心”。［11］17而公益企业家这一群体在中国尚未形成一股革新社会的气候，这其中既有政府政策的原因，也有社会利益环境的牵制，更与企业家社会责任意识的觉醒有关。要看到的是，“政府在社会进步中扮演者新的角色，即注重公共价值的产生，而不是控制价值产生手段。扮演这一新角色的政府，将更加积极地建立保证高质量成果的系统，而减少对实现过程的控制。那么，避免政府故步自封或取代其他机构的办法之一就是公益的复兴”。［11］26这就是美国社会企业家的公益革新带给我们的启示:优秀的公益企业家应该扩散他们自身所凝聚的社会资本，作为政府与公民的中间力量，通过“破坏性创新”，为社会治理创造活力与机遇。

(三)公民的角度:一种价值文化的重新树立

任何一种社会建设的过程及社会治理系统，都需要一个与之相适应的价值文化体系。价值文化作为一种社会资本表现为价值认同与归属，在社会建设和社会治理系统中具有决定方向和提供动力的双重功能。它既是社会关系调整的原则，也是制度建设与规范行动的准则。价值文化需要政府自上而下的选择与公民自下而上的树立。从社会主义核心价值体系到社会主义核心价值观的确立再到十八大以后出台的亲民、清廉、法治的新政顺应了中国社会发展新阶段的要求，满足了与社会主义市场经济相适应的价值文化整体框架的基本要素。这一系列的价值文化从选择到确立虽突出了系统性和整体性，但在公民的认知认同及内化践行的角度收效不够明显。有学者指出，“再次社会建设的价值文化选择应当是以自由平等为基础的公平正义和勤勉节俭的职业精神。这就会形成市场机制内生的趋利欲望与守常的社会理性行动的平衡”，［12］这无疑体现出一种公民内生的文化价值诉求。这与培育现代公民社会的要义相通，都旨在重建社会的内在资本，构建自生自发型的社会秩序，开掘中国政治发展的内源动力。但培育现代公民社会的主体仍是政府，而笔者所倡导的树立文化价值的主体为每一位公民自身。要知道，每一个社会服务生产系统过程的两个决定性参与者，除了政府，就是每一位公民。从中国的历史文化，到熟人社会，有大量区别于西方的中国特色社会资本等待收拢与聚积，这些资本一旦被挖掘，公民参与政治的热情将势不可挡。正如前总理温家宝所说，“中国把自己的事情管理好，就是对世界的最大贡献”，［13］那么，每一位公民把自己的事情管理好，就是对这个社会最大的责任与担当。

［1］胡锦涛主持中共中央政治局会议 研究加强和创新社会管理问题［EB/OL］.(2011-05-31)［2013-11-10］.http://cpc.people.com.cn/GB/64093/640 94/14779893.html.

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:6.

［3］从社会管理走向社会治理［N］.中国社会报，2014-01-13(2).

［4］普特南.使民主运转起来［M］.王列，赖海荣，译.南昌:江西人民出版社，2000:195.

［5］李慧斌，杨雪冬.社会资本与社会发展［M］.北京:社会科学文献出版社，2000.

［6］郑也夫.信任伦［M］.北京:中国广播电视出版社，2001.

［7］巴伯.信任:信任的逻辑与局限［M］.牟斌，译.福州:福建人民出版社，1989:22.

［8］胡洪彬.经济发达地区的社会资本与社会管理机制创新——以浙江省为例［J］.重庆交通大学学报:社会科学版，2012(3):5-8.

［9］诺思，托马斯.西方世界的兴起［M］.厉以平，蔡磊，译.北京:华夏出版社，1999:5.

［10］李慧斌，杨雪冬.社会资本与社会发展［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:158-159.

［11］戈德史密斯.社会创新的力量［M］.王栋栋，沈丹琳，洪漫，译.北京:新华出版社，2013.

［12］刘平.社会建设中的社会管理［J］.广东工业大学学报，2013(5):5-11.

［13］郑永年.危机或重生［M］.杭州:浙江人民出版社，2013:25.