福建省老龄慈善事业发展探析——基于老年基金组织的视角

李小兰

(福建工程学院管理学院，福建福州350108)

目前，福建省人口老龄化已进入一个快速发展的时期。人口老龄化所带来的养老保障、医疗保健以及老年生活质量等问题已经在很大程度上阻碍了经济的进步、制约了社会的发展。因此，福建省必须加快老龄事业的发展，加快健全老年社会保障，优先发展社会养老服务。这除了充分发挥公共财政的主渠道作用，还需要建立多元投入机制，广泛倡导社会对老龄事业的慈善捐赠，深入发展老龄慈善事业。鉴于基金会近年来已日渐成为我国吸纳社会慈善捐赠的主渠道，而且福建省的基金会发展规模在全国具有比较明显的优势，因此，培育老年基金组织将是福建省大力发展老龄慈善事业的一个非常重要的途径。

一、福建省发展老龄慈善事业的必要性

国际上公认，一个国家或地区的65岁以上的老年人口比重超过7%或60岁以上老年人口的比重超过10%则意味着该国或地区的人口状态呈现为老年型，人口发展已经进入老龄化阶段。①人口老龄化的标准主要有两个:一是1956年联合国人口司给出的以65岁为老年人年龄起点，并以达到该年龄及以上的老年人占总人口7%为标准;一是1982年世界老龄大会制定的老年人年龄起点为60岁、老龄化界标为10%的标准。根据《福建省2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，截至2010年11月1日零时，全省60岁及以上人口为421.2万人，占全省总人口的11.42%;65岁及以上人口为291.2人，占7.89%。而根据福建省老龄办发布的《2012年福建省老龄事业发展统计公报》，截至2012年底，全省60周岁及以上人口461.5万，占总人口的12.31%，比2010年上升了0.89个百分点;65周岁及以上人口308.9万，占总人口的8.24%，比2010年上升了0.35个百分点。不可否认，福建省的人口发展已经步入老龄化阶段，而且从比较中不难看出，随着生活水平的提高和人均寿命的延长，福建省的老龄人口将日益增多，老龄化的趋势将越来越明显。与此同时，福建省老年人口中的高龄老人、空巢老人等的人数也日渐增加。根据《2012年福建省老龄事业发展统计公报》显示，截至2012年底，全省80周岁及以上老年人口已达66.03万人，占总人口的1.76%;全省有空巢老人106.65万人，占老年人口总数的23.1%。此外，失能、半失能老人也在快速增多，老年人照料问题日益突出。人口老龄化速度的加快、空巢化比重的加大、高龄化程度的加重和失能老年人的大幅增加，将对福建省的经济、政治、社会等产生重大的影响，尤其会给养老保障和为老服务体系建设带来巨大的压力。

从理论上讲，加大公共财政的投入是缓解老龄困境、维持社会稳定、促进经济发展的基础性和根本性措施。［1］但是，由于我国“未富先老”的特殊局面、巨额的养老金缺口、做实个人账户的财政压力以及发展老龄事业的巨额资金与人力需求等原因，使得公共财政的弥补显现出力不从心的尴尬。当务之急，必须探索和建立“多元投入机制”，广泛倡导社会上的组织与个人对老龄事业进行慈善捐赠，即要充分发展老龄慈善事业。因此，在当前的老龄化困境下，福建省应大力发展老龄慈善事业，这不仅可以引进大量的社会资金以弥补公共财政的不足，从而健全老年社会保障制度，而且能够吸纳社会有效的人力、物力等资源，不断优化老龄社会服务。

福建省应该如何大力发展老龄慈善事业呢?根据中民慈善捐助信息中心发布的2011、2012年度发布的《中国慈善捐助报告》显示:我国基金会2011年接收的捐赠额 (款物合计，下同)为337亿元，约占总额的39.88%，是当年接收捐赠额最多的主体;2012年接收的捐赠额为305.7亿元，约占全年捐赠总量的37.4%，虽然捐赠额和比重都有所下降，但依旧是当年最大的募款主体 (见表1)。由此可见，基金会已经成为我国接受慈善资源的主渠道。此外，根据基金会中心网的实时数据统计，截至2013年11月15日，福建省已有154家地方性基金会，总数位列全国第七位。鉴于我国慈善事业的总体发展趋势和福建省基金会数量的优势，福建省在发展老龄慈善事业中，尤其要充分发挥基金会的作用，应当注重培育老年基金组织，从而广泛吸纳社会捐赠、发展老龄慈善事业、优化老龄社会服务、缓解老龄化困境。

表1 我国2011年、2012年慈善募款主体及其募款数额统计① 资料来源:中民慈善捐助信息中心发布的《2011年度中国慈善捐助报告》和《2012年度中国慈善捐助报告》核心数据。

二、福建省老年基金组织的发展成效与存在的问题

根据我国2004年制定并实施的《基金会管理条例》，基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，并按照规定成立的非营利性法人。它包括可以面向公众募捐的公募基金会和不得面向公众募捐的非公募基金会，旨在通过捐赠促进社会的科学、文化教育事业和社会福利救助等公益性事业的发展。因此，基金会是一类与我国慈善事业和社会发展紧密相关的社会组织。截至2013年11月15日，福建省共有地方性基金会154家，其中包含23家公募基金会和131家非公募基金会。根据基金会的业务范围与行业进行分类，福建省目前主要有10家基金会涉及安老、助老或敬老的为老服务事业，其中包括2家公募基金会、8家非公募基金会。在这10家基金会中，有专门为老年人设立的，包括厦门市老年基金会、福建省老龄事业发展基金会、福建省夕阳红助老基金会、福建宏利基金会、晋江市湖中安安老人福利基金会;有主要或部分为老年人提供服务的，如福州市人口福利基金会、福建大丰文化基金会、厦门市集美社公业基金会、福建省漳州市中扬梅香慈善基金会、云霄县下坂扶贫助学基金会(见表2)。值得一提的是，1992年设立的厦门市老年基金会目前是全国同类老年基金组织中唯一一个“5A”级基金会，堪称福建省乃至全国老年基金组织的典范。20年来，该组织全心全力致力于为老服务工作，创建了厦门市爱心护理院、创办了“助老工程”品牌、资助众多老年文体活动等，为厦门市和福建省的老龄事业做出了突出贡献。

表2 福建省老年基金组织一览表① 资料来源:根据基金会中心网发布的实时数据整理。

总体而言，随着经济社会的发展及对老年事业的思想重视与政策支持，福建省的老年基金组织近年来有了较大的发展，对老年人的支持力度日渐增强、服务效果日渐趋好。但是综合考察福建省老年基金组织及其为老服务事业的开展情况，仍然存在一定问题。主要如下:

1.组织数量少。在福建省现有的154家地方性基金会中，仅有10家基金会是专门、主要或部分为老年人提供服务的，占比约6.5%;而服务于教育事业的基金组织则多达99个，占比约64.7%①资料来源:基金会中心网。。相比之下，老年基金组织的数量显得捉襟见肘，因而所能提供的安老、助老或敬老等服务相对不足。出现这种比例悬殊现象的原因主要有两个:(1)老年基金组织兴起时间比较晚。20世纪80年代末，为提高教师地位、改善教师待遇，福建省响应国家号召，逐步建立起以奖助教为宗旨的教师奖励基金会。这些基金会在此后的发展中逐渐从单纯奖助教师转向对贫困学生的救助和对落后地区教育事业的支持，因而便更名为某地教育基金会。相比教育基金组织，福建省老年基金组织则是在20世纪90年代才逐渐显露出来，且现有的老年基金组织中有一半是本世纪才成立的，有的甚至是近两三年才成立的(见表2)。(2)民间对老龄慈善事业的热衷程度相对较弱。福建省培育了许多海外侨胞和成功的企业家，他们当中的许多人都有着十分强烈的捐资助学情怀。出于对这种情怀的回应，福建省及各地市政府、学校等部门遂成立教育基金会作为接受捐赠的平台。而对于老龄慈善事业，由于大部分人不仅尚未认识到发展老龄慈善事业的必要性和重要性，而且倾向于将赡养和扶持老人视为个人、家庭及政府的责任，因此老年基金组织的发展速度自然较为缓慢。鉴于当前福建省老年基金组织的数量与严峻的“银发危机”极不相称的现状，福建省亟需广泛发起号召，吸纳社会力量的支持以弥补公共财政的不足，从而更好地应对老龄化困境。

2.地区发展不平衡。福建省目前已有的10家老年基金会主要落址于福州、厦门、泉州、漳州等地 (见表2)，较为集中地分布在省会城市或沿海经济较为发达的地市，鲜见于内陆地区及其他经济相对不发达的地市。由此可见，福建省老年基金组织的地区发展十分不平衡。这种情况的出现自然与福建省各地市的经济发展状况有着莫大的关系。一般来说，在经济较发达、地理位置较优越的地市，社会组织、企业和个人等机遇较多，获得长足发展的可能性较大，从而在自我发展基础上从事慷慨慈善捐赠的概率自然较高。因此福建省现有的老年基金会主要兴起于福州及一些沿海城市，使得这些地市的为老服务事业能够获得较多社会力量的支持。相反，在经济较落后和地理位置优势不明显的地市，由于社会组织、企业和个人的发展机遇较小，不仅从事慈善捐赠的可能性较小，而且慈善捐赠力度自然也有所受限。然而老年人的养老需求并不会因为客观条件的限制而有所弱化，由于社会力量相对匮乏，这些地市的为老服务事业只能主要依靠公共财政予以解决，而由于公共财政能力有限，其服务种类相对较少、服务水平相对较低。因此，当前福建省老年基金组织地区发展不平衡的现状亟需改善。

3.慈善捐赠流向为老服务领域较少。根据《2011年度中国慈善捐助报告》，2011年我国845亿元慈善捐赠的使用流向呈现多元分布格局，其中教育领域占33.7%，扶贫与社会发展领域约占29.0%，人类服务领域约占10.3%。在老龄化已然严峻的情况下，包括为老服务在内的人类服务领域并未获得较多的青睐和支持，仅仅获得一成左右的捐助而已。而根据《2012年度中国慈善捐助报告》，2012年我国817亿元慈善捐赠的使用流向延续了2011年的特点，教育和扶贫仍是最吸引捐赠资源的两大领域，分别占25.3%和22.45%，而人类服务领域所获的善款支持仍旧维持去年的状况，并未有明显的改善和提升。这一方面是由于全球经济形势持续低迷、重大自然灾害的减少、“问责风暴”的持续负面影响和盲目捐赠行为的大量减少等原因导致2012年慈善捐赠总额下降所致;另一方面则是因为服务于教育和扶贫领域的基金会数量较多，从而使得这两个领域获得的慈善捐赠较多，而老年基金组织数量较少，从而流向为老服务领域的慈善捐赠则显得较为尴尬。从以上现实可以推测出福建省近两年的慈善捐赠流向情况与我国整体的情况相类似，在慈善捐赠总额有所下降和老年基金组织数量规模不大的情况下，福建省慈善捐赠的募集必然受限，而且流向为老服务领域的善款必显不足。

4.为老服务范围较窄、水平较低。目前，福建省已有的老年基金组织的业务与服务范围主要停留在生活贫困补助、疾病灾害救助等领域(见表2)，仅仅只是达到扶贫助困的水平与层次。为老服务之所以范围较窄、水平较低，最重要的原因在于当前我省的老年保障事业的整体发展水平不高，在老年人的基本保障尚未实现较为完善的制度构建与实践的前提下，不仅官方组织难以发展较高层次的老年保障事业，而且包括基金组织在内的社会组织同样也只能顺应大局，从扶危助贫、保证基本生活水平等方面着手去弥补公共财政的短缺和公共服务的不足。然而，随着经济社会的发展，为老服务的范围应该有所拓展、水平应该有所提高，不应该只是强调“残补”的作用而忽视了“普惠”和“发展”的重要性，应该朝着提高老年人的生活品质的方向不断努力，让老年人不仅可以“老有所养”“老有所助”，而且能够“老有所为”“老有所乐”。

5.管理运营的透明度不足。在慈善捐赠领域，募款主体管理运营的透明度将直接决定其公信力的高低和募款能力的强弱。福建省老年基金组织中有不少组织的慈善活动及组织管理信息披露相对不及时、不全面，管理运营透明度相对不足。以福建省老龄事业发展基金会为例，其网站主页所公布信息只更新到2011年11月，其后该组织所开展的慈善活动和组织管理信息则似乎全部哑然。此外，还有多个组织并没有建立披露信息的专属网站，难以将实时的信息及时反馈于社会，如厦门市集美社公业基金会、晋江市湖中安安老人福利基金会等。深入分析之后可以发现这种情况的出现主要由以下原因所致:(1)信息公开意识不足，难以在实际工作中开展透明性管理;(2)碍于人才、技术、资金等限制，难以开辟出行之有效的信息披露平台;(3)缺乏强有力的管理队伍和科学的管理模式，难以有效开展基金组织的运营与管理。管理运营透明度不足对基金会的发展是极其不利的，应该极力避免。

三、培育老年基金组织，发展福建省老龄慈善事业

通过以上分析，不难看出福建省老年基金组织的发展依然存在不少问题，这不仅不利于老年基金组织自身的发展，而且不利于福建省老龄慈善事业的发展。因此，必须积极培育老年基金组织，努力克服其存在的问题，从而不断壮大老年基金组织的规模并不断提升其募款能力，进而为老龄慈善事业的发展贡献应有的力量。

1.扩充并完善老年基金组织，加大为老服务力度。诚如奥斯特罗姆所言，公共管理与可持续发展应该冲破公共事务只能由政府管理的唯一性和政府既是公共事务的安排者又是提供者的传统教条，多种组织和多种机制对于公共事务管理是更有效率。［2］老龄慈善事业的发展亦同此理，加大对社会组织尤其是接收慈善资源主渠道之基金会的培育，是福建省老龄慈善事业发展的必然。首先，要扩充专门性的老年基金组织。针对目前老年基金组织数量不足的情况，福建省应该以法律、政策、税收等手段鼓励和支持社会力量参与兴办专门性的老年基金组织，从而更好地为老年人提供更多更好更专业的服务。其次，要加强对基金组织的管理与监督。一方面，官方应该制定一系列规范基金组织的法律制度，以此规约基金组织的运作;另一方面，基金组织自身应该自觉开展科学与透明的管理，从而不断提高自身的素质和募款能力，进而切实为福建省老龄慈善事业的发展提供雄厚的资金支持和优质的服务保障。最后，要引导慈善捐赠更多地流向老龄事业。随着老龄人口比重不断加大，老龄事业是当前乃至未来需要巨额资金投入的事业，因此，应该要引导其他综合类的基金组织能够更多地关注和支持老龄慈善事业。在具备数量、素质和流量等优势的基础上，促进老年基金组织能够较好地提供为老服务，不断地提高其为老服务水平。

2.平衡老年基金组织的地区发展，完善为老服务格局。要平衡老年基金组织的地区发展，完善为老服务格局，首先要加快并平衡地区之间的经济发展。要充分利用目前国内国际较好的发展良机，内培外引，努力开拓经济发展的新思路、新方法，进一步推进经济结构的战略性调整，充分发挥沿海和内陆各地市的经济优势，齐头并进地推动各地市的经济发展，从而又快又好地建设海峡西岸经济区，把福建省建设为名副其实的改革开放先行区。在增加经济总量、增强经济实力的基础上，遵循“以富治老”的原则，构建符合省情的养老保障模式。［3］其次，在平衡发展经济的基础上促进老年基金组织的地区平衡。福建省现有的老年基金组织主要集中在沿海一带，今后应当注重对内陆地区老年基金组织发展的引导和培育。一方面，要充分利用沿海城市已有的老年基金组织的经验、资金、人才等资源，积极协助和扶持内陆地区兴办老年基金组织;另一方面，要广泛激发和调动社会力量到内陆地区发展和培育老年基金组织，共同为福建省老龄慈善事业的发展添砖加瓦。

3.拓展老年基金组织的服务范围，提高为老服务水平。通过老年基金组织等社会组织吸纳的慈善捐助，除了用于补足老年养老和医疗保障的资金、完善社会救助和提高社会福利外，还应该优先发展社会养老服务，让老年人真正“老有所养、老有所乐”。(1)以社区为基础推进居家养老服务，为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务。(2)加快养老服务机构建设，重点建设社会福利院、养老院、敬老院、护理院等养老机构，为陷入经济困境的老年人提供家庭的关怀。 (3)丰富老年人的精神文化生活，重视发展老年文化、教育、体育事业等项目。

总之，通过老年基金组织吸纳慈善捐款以加大对老龄事业的投入，逐步建立健全与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调的社会养老服务体系，从而不断提高为老服务的水平。

［1］齐红倩，李民强.发展慈善事业，破解老龄化困境［J］.人口学刊，2010(3):42－47.

［2］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度的演进［M］.余逊达，译.上海:上海三联书店，2000:22－44.

［3］李晓.福建省人口老龄化及其对社会经济发展的影响［J］.福建师范大学学报:哲社版，2005(4):33－36.