高校办学自主权实证分析

贺一松+皮芳辉+陈金霞

收稿日期：2013-07-17

作者简介：贺一松，江西农业大学高等教育研究所副教授；皮芳辉，江西农业大学党办校办助理研究员；陈金霞，江西农业大学党办校办助理研究员。（南昌/330045）

*本文系教育部人文社会科学研究课题“学术权力主导的高校二级学院管理体制研究”（10YJC880046）的成果之一。摘要：无论法律愿景、政治愿景还是高校特性，都期许高校履行法人权力和义务，依法自主办学。当前高等教育体制下，党政部门出于举办者的权力、高校社会责任的担当、办学质量效率及廉洁的担忧，没有在实践中落实好高校办学自主权，对高校实行全方位、全过程的过度监管，由此制约着高校按照自身逻辑运行并产生诸多弊端。本文以某省属高校为例，以2012年为统计年度，分别从党政机关公文受理、行政审批事项、政府考评情况等三个维度进行办学自主权调研，并对调研情况进行了较全面的管理学分析。

关键词：高校；自主权；依法治校高校办学自主权指高校作为法人主体在现实治理结构中的自主空间，自主权大小反映高校自治程度和自我发展能力。我国高等教育管理模式的差异性较小，以某省属普通高校为例分析高校办学自主权，具有代表性、普遍性。

一、高校办学自主权的问题背景

从西方高等教育发展史来看，大学自治是大学作为学术组织的基本特性。大学从创立之初就开始为实现自治而努力，甚至还出现了流血冲突，最终才实现大学自治。[1]从此，大学自治就成为大学的基本传统，虽历经挑战，并且在实践形式上有许多变化，但大学自治精神没有变，仍然是大学有效运转的基石。[2]中国高等教育的发展道路是自上而下的。自夏商周三代始，君主便以国家的名义加强对教育的控制。到了近代，在西方列强炮火的威胁下，中国为“师夷之长技以制夷”，纷纷改学堂为学校，这种后发外启式发展道路必然要求诉诸政府行为。建国后一段时期内，中央政府与地方政府之间多次演绎放权与收权，却很少考虑给高校放权。[3]伴随着高等教育大众化时代的到来，高校受市场、政府和社会的影响越来越大，在实用主义、工具主义及功利主义的影响下，大学自治和追求真理的品质受到了侵蚀。[4]

但大学归根结底具有自身特性和发展规律，需要按照自身的逻辑方向运行。“失去了自治，高等教育就失去了精华。”[5]1979年12月6日，几位知名大学校长在《人民日报》发表文章，呼吁“给高等学校一点自主权”。在这之后，大学自主权受到越来越多的重视。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“当前，高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权”。 1992年8月，国家教委发文，第一次提出了扩大高等院校办学自主权的具体内容。1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》开始从深层次上探讨政府和大学的关系问题。1999年1月1日，《中华人民共和国高等教育法》实施，其中第11条规定，大学应当“依法自主办学”，还专门规定了大学办学自主权的含义，为大学成为自主办学的法人实体奠定了法律基础。1999年6月，中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，指出要按照《高等教育法》的规定切实落实和扩大大学的办学自主权[6]。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要“落实和扩大学校办学自主权”，“高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费”，要“完善中国特色现代大学制度”。2011年底，教育部下达31号令，意图通过大学章程的制定推进高校依法治校。

二、对某省属高校办学自主权问题的调研情况某高校为省属普通高等学校，办学历史悠久，具有博士学位授予权。本文以该高校为对象，以2012年为统计年度，分别从党政机关公文受理、行政审批事项、接受党政机关考评等三个维度进行办学自主权调研。

（一）受理党政机关公文情况

2012年度，该高校共计受理各级党政机关公文1167件，内容涉及党务政务的各个方面，发文机关主要为省委省政府及其部门，也有教育部等国家部委，还有所在市、区政府及其部门（详见表1）。根据公文性质，分为党务公文与政务公文，指令性公文、指导性公文和参阅性公文，涉密公文与非涉密公文（详见表2）。

本文以某高校为例，以2012年为统计年度，较全面地统计了各级政府针对高校的行政审批事项，根据相近归类原则，分23个类别共计79种事项，其中协商性资源分配审批事项（如科研项目审批）10种、其它事务性审批事项69种，详见表3。（三）党政机关对某高校工作进行考评情况

2012年度，某高校接受党政机关检查、考核、评比共61项、68次，其中评比事项仅指集体荣誉评比，计12次，详情略。检查与考核情况详见表4。三、基于高校办学自主权调研情况的管理学分析（一）政府与高校的权力关系分析

组织作为一个开放的系统，并不能实现自给自足，它必须依赖外部环境为其提供资金、人力、信息、社会地位与政治合法性等资源。资源的依赖形成组织的外部控制，使组织行为不得不做出回应，从而积极适应控制者的需求。我国普通高校由政府举办，“为社会主义现代化建设服务”，两者之间必然形成一定的权力关系。

1.事权关系

高校作为一般社会组织，在社会治安、人口和计划生育、民生事务、生产经营等方面遵守相关政策法规，受属地管理。作为高等教育机构，高校与政府之间的事权关系，在《高等教育法》及相关政策法规的约束和保护下，对内按照“党委领导下的校长负责制”“自主办学”，对外履行法人权利和义务。但实际上当前并未按法律愿景形成完善的现代大学制度，没有构建起科学合理的治理结构，政府与高校之间的事权关系突破了应有界限，基本按照上下级科层逻辑行事。

公文是体现党和政府执政与行政策略的规范载体。某高校2012年受理公文1167件，除传递党和国家大政方针信息之外，大量涉及学校党建、人才培养、科学研究、社会服务、内部管理等具体事务，其中指令性公文占45%，指导性公文占22%。在这种事权关系下，高校办学行为所遵循的思维习惯是“按文件办”而不是“依法律办”，高校成为政府的附庸。行政审批与考评分别从管理事项的起点与终点掌控着事态的发展。79种行政审批事项中，从大学章程核准到办公用品购置，从招生计划审批到学科专业设置，涉及高校办学各领域、全过程。特别是大量协商性资源分配审批事项的存在，使政府完全掌握着主动权而让高校不敢说不。每年再加以次数繁多的各种考评，不仅让高校疲于应付，也极大地压缩了高校自主办学和管理创新的空间，进而导致高等教育同质化。

2.人事关系

依据《高等教育法》，高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定评聘教师和其他专业技术人员的职务。实践之中，当前高校人事自主权与“自主确定”的要求存在差距，政府依然行使着较强的操控权。

以某高校为例，学校党政领导为省管干部，均由省委酝酿、考察、决定，由省委或省政府任命，校领导班子及其成员考核由省委负责，校长对副校长的法定推荐权没有得到有效体现。学校内设机构负责人安排、组织部长任免需上报备案，校纪委副书记、工会主席、团委书记候选人需征求有关方面意见，上级组织对机关干部职数予以控制。政府人事部门对高校人事管理职权主要体现在四方面：一是编制管理，包括核定人员编制总数与结构比例、批准人员上编下编；二是职称管理，高教系列职称由学校自主评审后报批，其他系列要求送审并报批；三是人才引进与职工调动，需备案或审批；四是职工福利管理，职工工资调整、津补贴发放、各种保险等均需有关部门审批。高校教师干部境外考察、学习、交流、合作受政府外事部门监管，其中领导干部完全参照地方党政领导干部执行。

3.财权关系

我国公办高校办学资金主要来源于政府拨款和事业收入，政府是高校的主要财政资助者。高等教育拨款模式可分为产出拨款、投入拨款和协商拨款三类。我国高等教育拨款模式具有较强的协商性，在协商性规则下，各高校总是极力想多分一杯羹，这一特点使高校依附于政府；我国高教拨款运作机制的另一个特点是政府直接控制拨款，没有“中介”机构，在这样的拨款模式中大学更容易受制于政府。[7]

2012年，某高校财务收入结构比例为：财政拨款收入占428%，化解债务专项补助资金占295%，教育事业收入占155%，科研事业收入占90%，经营收入占003%，其他收入占32%。其中政府财政拨款可划分为生均拨款、专项拨款两部分。生均拨款基本为定额；专项拨款具有明显的“协商性”，总量占拨款总额的1/4左右，各高校依“协商”情况存在差异。化解债务专项补助资金为非常规政府财政拨款，主要依据高校欠债额度及办学规模确定，也具有“协商性”。根据地方财政制度，高校资金为国有资金，使用情况全部接受地方财政部门监管。学校年度财务预决算须由省财政厅审批，收费项目与收费标准由省政府相关部门审批，资金支付全部经省财政审批（70%由省财政直接支付，30%授权学校支付），学校贷款由省政府审批。省政府有关部门几乎每年对高校进行财务检查、财务审计、物价检查、收费检查等形式的监管，“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”[8]的自由度有限。

（二）政府对高校的管理职能分析

政府总是以大学应更多地担负起社会责任、为国家的发展作出更大的贡献为由，不断地以行政、立法、财政等手段增加对大学办学的影响力度。[9]政府还总有一种担忧，怕不管就会造成混乱，对高校自律、市场法则、社会监管丝毫没有信心，乐此不疲地维系着政府与高校之间的不公平博弈。特别在国家反腐倡廉形势依然严峻、高校腐败案件频发的形势下，党政部门把高校领导干部的个人权力与高校法人权力不加区分地加以限制，背离“管办分离”、“政事分开”的原则，完全按照管理者与被管理者的逻辑，从计划、组织、领导、控制等方面实施对高校的管理职能。

1.计划

政府对高校管理的具体性计划主要包含各类招生计划、财务计划、基建项目计划、进人计划、设备采购计划、科技项目计划等。其中招生计划与科技项目计划涉及资源分配，是各高校竞相争取的指标对象，是政府管控的重要资源；设备采购计划与基建项目计划涉及高校办学条件建设，实际操作中因严重影响工作效率而令高校深感烦扰。政府对高校的指导性计划主要体现在各种党政公文中，宏观上实行一元化指导思想，并根据时政的需要不断更新和补充对高等学校的发展要求，以此保证高校发展与党政方针目标取向的一致性和发展步调的一致性。

2.组织

我国公办高校组织方式具有明显的中国特色，党的组织体系、行政组织体系和学术组织体系交织并存。在高校组织结构相对稳定的状态下，政府对高校的组织管理主要通过行使审批权监管高校的组织内涵。一是对办学层次的审批，包括高校改制、更名、升格，博士单位、硕士单位审批等；二是重点学科、特色专业、示范性学位点等代表办学水平的项目审批；三是重点实验室、工程中心等科研机构的审批；四是对人力资源的监管，涵盖计划、培训、招/解聘、岗位设置、绩效评估等环节。这些审批都与资源分配有密切联系，是各高校不遗余力争夺的焦点，并有效地驱使高校按政府意图实施组织变革。前一阶段的高校扩招、贷款建设，实质都是政府推动的结果。当前正在实施的大学章程建设和体制改革试点，仍然是以政府之力在寻求破解高校体制弊端的办法，探索中国特色高等教育的发展道路。

3.领导

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，公办高校实行党委领导下的校长负责制，坚持党的领导是我国高校管理的基本要求。当前大学治理结构中政治权力与行政权力、学术权力并存，且具有举足轻重的地位。按照党的民主集中制原则，下级组织必须服从上级组织，由此建立了地方党政部门对高校实施直接领导的逻辑关系，各种指令就在此逻辑关系下层出不穷。考评作为一种领导方式被广泛运用到党政部门对高校的管理之中，既有各种荣誉的激励，也有各种责任制的约束，高校对此往往抱着“不可不为且为之”的复杂心态。

4.控制

各种行政审批的实施实现了政府对高校的前馈控制，包括办学层次、招生规模、财务计划、科技项目、基建项目、设备采购、人力资源等方面的审批，有效实现了政府作为举办者对高校全方位的掌控。出于对质量、效益、廉洁、宏观调控等方面的担忧，政府对高校诸多领域实施着严格的同期控制。财政资金投资的高校基建项目，从规划立项到项目验收，共计需要10个以上环节的审批，项目招标由政府部门实施；国有资金购置仪器设备、办公用品、低值易耗品等物质全部纳入政府采购范畴，采购过程由政府采购办实施；学校资金的使用全部经政府财政支付，完全受政府监控。政府实施的各种检查、考核项目是对高校管理的反馈控制，近年来有两方面的趋势，一是随着反腐败力度的加大以及高校腐败案件频发，加强了对高校反腐倡廉建设的检查考核力度；二是随着各种“工程”项目的增加，加大了对各种项目实施情况的检查考核频度。

四、结论

高校特性决定高校需要自主权，相关法律也规定高校拥有自主权，对高等教育体制的反思让社会更加关注高校自主权。政府是高校的举办者，有权对高校进行监管，有责任发挥高校在经济建设和社会发展中的作用。尽管大学自治符合学术自身的逻辑，但大学自治不只是象牙塔中“闲逸的好奇”，它还要承担艰巨的社会责任。“自治并不是一种权利，自治必须不断地获得，而且通过负责的行为和对社会有效的服务去获得”[10]。政府对高校的监管有必要性，只是从程度上已经超越了合理的限度。从管理组织结构分析，高校成为了党的组织管理末端、政府行政管理末端、社会及群众组织管理末端，以致精神不独立、思想不自由、行为受约束、功能不显著。无论法律愿景还是政治愿景，对高校遵循自身规律实现科学发展都有期待，但实践中落实高校办学自主权的状况不容乐观，在处理高校的法人权力和高校领导干部的个人权力上顾此失彼。政府需要不断地调整理念，正确看待监管当中存在的越位与错位，自觉矫正政府行为的错误和不足，让大学按照自身的逻辑运行。

参考文献：

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[2]熊庆年，代林利.大学治理结构：历史演进与文化变革 [J].高教探索，2006（1）：40-43.

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[4]钱志刚，祝延.大学自治的意蕴：历史向度与现实向度[J].高等教育研究，2012（3）：11-17.

[5]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学 [M].王承绪等，译.杭州：浙江教育出版社，2002.31.

[6]许士荣.自治与责任：从大学立场审视中美大学和政府的关系[J].黑龙江高教研究，2007（11）：97-100.

[7]任增元.权力制约、资源依赖与公共选择：大学自治悖论的实践逻辑[J].清华大学教育研究，2012（6）：111-118.

[8]中华人民共和国高等教育法.1998.

[9]胡建华.必要的张力：构建现代大学与政府关系的基本原则 [J].高等教育研究，2004（1）：101.

[10]克拉克·克尔.高等教育不能回避历史——21世纪的问题 [M].王承绪等，译.杭州：浙江教育出版社，2001.50-51，145.

（责任编辑陈志萍）