中国社会服务管理体制的变迁与非营利组织的发展*

2014-04-14刘海燕

吉林建筑大学学报 2014年1期

刘海燕

(吉林建筑大学文法学院,长春 130118)

社会服务是伴随着工业化、现代化而产生和发展起来的.在国际学术界,社会服务至今还是一个尚未形成普遍共识的概念.但是,各国对社会服务的表达,“总是在社会福利的语境下,社会服务既有社会福利的性质特征,也是社会政策的基本组成部分”[1].中国民政部政策研究中心课题组把社会服务界定为,“在现代化进程中,政府为了维护和保障全体公民,尤其是社会困难群体和特殊群体(如老年人、残疾人、儿童、失业者、贫穷者等)的生存发展权益和尊严生活需求,主导并实施向其家庭或个人提供必要的日常劳务帮助和照顾服务支持的一项政策体系和制度安排”[2].这一界定强调社会服务是政府为解决或预防社会问题的政策主张和制度安排,却忽视了社会服务不仅包含社会福利制度层面的含义,更主要的是实务层面概念,是关于社会福利服务的内容和方法问题,如提供什么样的社会福利服务、由谁传递和如何传递到社会服务对象手中.

社会服务的主体,在不同国家和地区,甚至一个国家或地区不同的历史时期都会有所差异.随着工业化的发展,国家作为社会服务的主要责任者,在二战后的福利国家发展到了顶峰.政府职能不断扩张引发了财政危机、管理危机和信任危机,20世纪70年代后期,政府的社会服务项目不断受到批评.以英国为代表的福利国家危机的结果之一就是,社会福利服务开始从国家部门的提供转向支持更加多元化的提供方式,这涉及到政府之外的三个部门,即非正式部门(家庭和社区)、非营利组织和商业部门[3].非营利组织是世界上普遍使用的,旨在社会公共事务中发挥作用的非政府组织.国际上对非营利组织有不同的称谓,如“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“免税组织”、“非政府组织”、“公民社会组织”等.这些不同的概念表明它们是介于政府组织和营利组织之间的社会组织,并且都有一些共同特征,萨拉蒙把它们概括为组织性、私有性、非营利性、自治性和自愿性.非营利组织的这些特点，使其在提供社会服务上的优势表现得十分明显.“非营利组织在寻找介于仅对市场信任和仅对国家信任之间的‘中间道路’中的战略重要性已经呈现出来”[4].

20世纪80年代,非营利组织在发达国家蓬勃发展.事实上,“它们的发展很大程度上得益于政府将公共资源配置到这些机构,以及不断地把它们作为受政府委托而提供各类服务的合同商”[5].在社会服务项目具体实施上,政府主动与非营利组织建立合作伙伴关系,共同寻求社会服务需求的多元化解决之道.

1 中国社会服务管理体制的变迁

在中国,社会服务管理体制正经历着“国家——单位”体制到“国家——社会”体制的变迁.

1978年以前的中国社会是一种高度政治化的单位社会,政府在很大程度上是唯一的权力中心,掌控着国家社会事务的各种资源,非营利组织由于本身的制衡政府组织效能和对独立地位的诉求,往往被政府视为潜在威胁.1949年以后,绝大多数非营利组织被取缔或停止活动.单位作为政社合一的组织,是单位成员的利益团体,又是代表着国家的管理机构,承担着联系国家与社会成员的纽带作用,因此,社会服务管理的“国家——单位”体制,其实是城镇企事业单位和农村集体经济组织代表国家,为其成员提供福利服务.在单位体制解体后,社区居民委员会承担了大量的管理和服务工作.按照《居委会组织法》,居民委员会属于居民自治组织,但实际运行中,是以完成政府任务为主要工作内容.居委会目前承担社会治安、保障、计生等100余项管理和服务工作,事实上成为政府管理社会的基层权力机关.在为民服务上,无暇承担有效的服务,主要以被动接受居民服务要求和事后补救为主.值得注意的是,国家社会政策在执行过程中,由于基层行政部门执行能力不足、民众参与度低,或者由于政策制定者不能真正了解和反映民众诉求等原因,社会服务及其相关政策不仅不能满足民众的基本需求,解决社会问题,有时却成为民众埋怨的焦点和社会冲突发生的根源.

非营利组织作为公民的自组织,在国家和社会成员之间建立起沟通纽带,同时也是一个缓冲区域,缓解各方压力,避免刚性冲撞.直到改革开放后,中国的非营利组织才开始逐渐恢复建立.王名教授认为市场经济的发展和与之几乎同步的社会的转型为非营利组织的发展提供了肥沃的土壤[6].随着市场经济的发展和政府体制的改革的深化,原有的单位体制(包括农村的人民公社体制)趋于瓦解,在国家和社会之间出现了巨大的真空地带.在城市社区和乡村社会,基层社会涌现出了大量由公民自发成立,着眼于社会基层的需要和价值,具有“草根”性质的非营利组织.进入到转型期,一方面，传统的社会服务的管理体制不能适应需求多元化的社会现实,另一方面，政府和单位从福利服务领域中撤离以后遗留下的空缺,急需非营利组织参与.具有民间性、公益性的非营利组织可以更直接地服务和保护弱势群体,从而缓解社会不公,提高社会整合能力,保持社会稳定.社会服务管理体制客观上要求从原来的“国家——单位”体制过渡到“国家——社会”体制.

2 非营利组织介入社会服务的路径

在中国,非营利组织作为一个独立的概念在正式文件中基本没有出现过,但把符合非营利组织特征的这类组织称为民间组织或社会组织.中国的社会组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位.社会团体是指由中国公民自愿组成的,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的社会组织;基金会是指对国内外社会团体和其他组织，以及个人自愿捐赠资金进行管理的社会组织;民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量，以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织.这3种单位形式基本符合非营利组织的条件要求.我国非营利组织在社会服务上发挥的作用包括:

(1) 参与政府的社会服务供给. 非营利组织通过政府的服务外包,参与到政府的社会政策行动中,在社会服务供给上,政府和非营利组织分工合作,形成“国家——社会”体制.从组织形式上考察,政府和非营利组织各有优势,政府拥有强大的调动资源的能力、宏观调控能力;非营利组织的特点在于规模小、反应快、服务专业.二者的差异性即是互补性.非营利组织的组织特点,决定了它可以为服务对象提供直接的、专业化、更为人性化和微观层面社会服务.同时,因为政府购买非营利组织的服务和提供资金支持与服务质量直接挂钩,非营利组织想在竞争中脱颖而出,就必须提供以“服务对象需求”为导向的优质服务.政府从繁杂的具体管理事务中解脱出来,有利于提高社会服务宏观管理水平.

(2) 开发新的社会服务领域. 非营利组织在提供社会服务过程中,会不断发现被政府或市场忽略的社会需求,继而开发新的服务领域.在社会转型期,由于马太效应,社会弱势群体在新的利益分配格局中会被进一步弱化,经济的困顿,无力参与市场竞争和表达政治诉求.在对弱势群体提供帮助时,政府因为财政压力大和人力资源不足,供给存在缺口,通过第二次分配也难以满足多元化需求.相对于政府,非营利组织因其民间性、志愿性和公益性,会深入到弱势群体中间,倾听他们的声音；了解他们的需求；反映他们的诉求,保护社会弱势群体的利益.同时,非营利组织通过加强对弱势群体的技能培训,提高他们的社会资本,支持他们改变贫困面貌,使社会服务由原有的补救型向发展型转变.但在社会服务领域,仅仅依靠非营利组织的作用,也并非是长久的解决之道.非营利组织在挖掘民间需求和提供服务的同时,还可以通过影响社会政策,推动政府作为,寻求社会服务的制度化解决和公共财政的支持.

(3) 筹集和分配社会服务资金. 非营利组织除了直接提供社会服务外,还有另一个非常重要的作用,就是在社会服务所需资金的筹集和分配中发挥中介的作用.非营利组织的民间资源动员模式,让公众有机会参与到公益事业中来,在政府无力顾及而社会有需求的社会服务上,自愿出资出力.一方面,非营利组织通过“募用分离”的方式,从捐赠者那里筹集到资金,将其分配给提供社会服务的机构；另一方面,专门从事社会服务的非营利组织,接收特定项目的捐款,直接开展服务.非营利组织募集社会善款,有利于闲散的社会资源被充分合理使用,也有利于弥补政府对社会服务资金投入不足的问题.

(4) 开展国际间合作. 国际交流合作日益频繁,除了政府组织之间的交流合作外,政府组织与其他国家非营利组织、不同国家非营利组织之间在社会服务方面的交流合作也非常普遍.在许多国家,资源的短缺、效率的缺失以及服务质量低下,促使一些国际援助者转向利用非营利组织来提供社会服务.近20多年,西方发达国家及国际组织向中国提供了总计1 161亿美元的经济援助,主要投向教育、环境、卫生、农村发展、扶贫等领域的项目,他们除了与地方政府合作,同时资助中国国内的非营利组织.以全球基金对华援助为例,在2011年度中国全球基金项目国家协调委员会承诺将25%的预算用于社区性社会组织,作为全球基金会保持对华援助的条件[7].中国改革开放至今,已有大约4 000多个主要来自发达国家和地区的非营利组织先后进入中国,和中国政府以及中国非营利组织展开合作.可见,非营利组织在争取外部资源、促进国际间交流合作中的作用不容低估.

3 非营利组织社会服务潜能有待发挥

(1) 合法性地位受限. 在西方理论中,不乏将国家和社会对立起来观点,这种观点忽视了非营利组织对政府组织的积极意义,不利于国家和社会的相互増权.

在中国,为避免社会对抗国家,出于社会控制的目的,在过去的几十年间,非营利组织想要拥有合法身份的愿望,被“双重管理”的注册程序拒之门外[8].非营利组织在民政部门注册之前,必须找到一家愿意为其担保的业务主管部门,而这种担保,是负有连带责任的.因此,任何一家政府部门都不愿自找麻烦.这导致不少非营利组织选择不注册,或者只能到工商行政部门去注册,以“企业”之名行“非营利”之实.这些组织不能拥有非营利组织的合法地位,就不能接收政府资助,享受相关税收优惠,在争取社会资源和开展社会服务上阻碍重重,制约了非营利组织的培育和发展.

(2) 政府财政支持受限. 根据约翰·霍普金斯项目公布的数据,政府部门的支持是非营利组织主要的收入来源,占到40 %[9].政府出资向非营利组织购买社会服务的模式,把原来由政府直接提供的社会服务,通过委托、购买,交给有资质的非营利组织来做.政府购买社会服务,从制度上保障了非营利组织获得持续性的资金来源.

中国从1998年开始政府购买服务,至今仍缺乏相应的制度和法律建设.政府对于自己与非营利组织的合作往往持相当谨慎的态度,对公共财政资源流入非营利组织存在深层顾虑.在社会服务管理实践中,政府往往倾向于委托给与政府有渊源的组织.

(3) 半官方化非营利组织的垄断地位. 20世纪90年代中期,中国非营利组织基本上是官办的,被称为“准政府”或“二政府”.半官方化的非营利组织大量存在,带来一系列不利后果:其一,其过度地受制于政府,对政府依赖性较大而独立性不足,从而缺乏相应的自主决策能力,丧失了非营利组织的灵活性；其二,由于缺乏平等的法律地位和参与竞争机会,在现阶段中国政府的社会服务采购中,有政府背景的非营利组织更容易胜出;现实中也不乏由政府拨付资金、安置人员,自设非营利组织,将资金和职能转交给这些非营利组织,以完成一部分社会服务,这些作法,对真正意义上的非营利组织的成长空间造成一定的挤压；其三,目前中国向社会筹集捐款的公募基金会大多是官办性质,官办基金会垄断募款并且可以通过行政手段劝募,独享政府税收优惠政策.社会资源仍然更多地集中在政府手中,慈善捐款没能成为非营利组织进行组织建设和开展社会服务的重要资金来源.

(4) 非营利组织自身局限. 长期以来,中国非营利组织的制度环境,导致非营利组织自身也存在很多不足,具体表现在: 首先,非营利组织自身发育尚不成熟,规模偏小、内部管理不规范,缺乏管理知识和组织运营经验；其次,非营利组织由于资金的限制, 难以提供足够的报酬吸引高素质专业人员的加入,从而导致其存在业余主义的缺陷；最后,由于国家体制的长期影响,非营利组织获得政府和社会的接受和认可尚有待时日.在这种情况下,即使非营利组织有制度化参与的渠道,但基于目前非营利组织自身的不足,也难以承接大规模的社会服务项目.