预算法修改与人民代表大会

文/李炜光

预算法修改与人民代表大会

文/李炜光

近日与天和经济研究所的龚所长在微博上有个简短的对话。龚所长：预算法必须做到五公：预算分配要公平，预算执行要公开，预算调整要公正，预算监督要公允，预算评价要公心。我问：如何才能做到呢？龚答：以民生、以控权、以法治为根本全面修订预算法。我答：法律是底线，法律如何能做到你说的公平、公正、公允、公心呢？其实我还有一句话没问出来：谁能做到以民生、以控权、以法治为本来从事目前正在进行的预算法三审稿的修改呢？

这不完全是问龚所长，更多是在问自己：我们倚仗法律，法律又是从何而来的呢？学者们提建议处处小心谨慎，生怕触怒了上层而前功尽弃，稍有进步就大加赞扬，可见修法的主导者（人大并非主角）有多牛，而宪法和《立法法》明文规定的立法机构在预算法修法问题上有多弱。

不得不承认，目前我国还处于“前预算时代”，政府内部缺乏集中有效的内部控制，外部则缺乏立法机构、独立的审计机关和社会公众严格的控制和监督，预算信息则处于基本封闭的状态，财政责任难以落实到具体的机构和个人，每年3月人大开会全体代表举手通过的预算，对政府财政收支很难起到真正的约制作用，是一个典型的“软”性预算，可有可无，至多，有聊胜于无。这就不可能不导致财政效率低下、资金浪费极其严重、大量贪腐行为难以祛除的根本原因。

预算是代议制这种人类文明形式的必然产物，与我国的人民代表大会制度紧紧相连，这一点，在我国的宪法中写得清清楚楚。预算一旦被批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府必须不折不扣地执行，凡没有列入预算的公款，则一分钱也不能动用。这是一个国家花钱的规矩，跟家庭过日子花钱也讲规矩是一样的道理。但是我们看到，尽管三审稿已经比二审稿有了一些改进，人民代表大会的预算权力仍然欠缺，或不到位。

目前我国人大介入预算审议太晚，政府部门编制预算的时间足有半年，而人大对草案的实质性审议不过一两个月（三月的大会审议更多的只是走过场）。同时，代表们对政府提交的预算草案上的项目和数字缺乏修正权，对这个问题，三审稿也没有触及到。对预算草案，代表们要么整体通过，要么整体否决。整体否决在我们国家是不大可能发生的事，整体通过便是唯一的选择。问题在于，如果初审时人大常委会提出修改意见而政府拒不修改怎么办?如果人大代表以多数票否决了当年的预算怎么办？这些问题在理论上是可能出现的，万一真的发生，法律上应做何应对？

目前人民代表大会对预算草案的审议是一揽子、类款项的形式，代表们无法完整了解某一支出项目的完整和具体的情况，也就难以进行有效的审议讨论、微观层面的优化配置和跨年度的控制监督。应当建立规划—项目式的预算书，通过各种具体的支出项目或工程项目反映出来，让外行的人大代表们（占多数）能够一目了然，并在此基础上展开实质性的审议，所谓听证、辩论、表决也才有实际意义。说到表决，应变目前的整体表决制为单项表决制，前面提到的预算修正权（修改、审议、批准或拒绝政府的账单）应在此基础上得到法律的确认，这也是三审稿忽略掉的问题。

类似的问题在三审稿中还有不少。例如第17条，我国预算年度仍规定为历年制，即1月1日至12月31日，应与会计年度捆绑在一起，改为自公历4月1日起，至次年3月31日止。道理很简单，人民代表大会开会的日期是每年的三月份，人大未批准之前政府是不能花钱的；再比如第57条关于国库的规定，应在法律上明确，未经人民代表大会的同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款，或以其他方式支配已入国库的库款；国库管理的具体办法应由全国人民代表大会而不是国务院规定，等等。

预算的治理并不那么复杂，只要预算的制定和执行过程公开、透明，只要人大政协的代表委员、每一位纳税的公民，大家齐心协力捂紧钱袋子，亿万双眼睛紧盯着责任人如何收钱、分钱和花钱，只要言路是畅通无阻的，我们的社会就能形成强大的约束力量，什么效率不高、制度不规范、贪腐浪费之类的问题就都能有效地得到解决。

现在我来回答问龚所长的那个问题：我们倚仗法律，法律又是从何而来？回答是人民和人民代表大会，这样说的依据，在宪法第二条中写着呢。

虚设梅逢春