财政监督：构建民生财政的制度保障

●刘 晔

财政监督：构建民生财政的制度保障

●刘 晔

近年来，民生问题渐成热点问题，保障和发展民生已成为新时期政府工作的重点。民生，通俗讲就是“居民生活”、“百姓生活”。因此，民生内涵必然具有历史动态性，既然每个时代有每个时代的生活标准，那么每个时代必然有每个时代独特的民生内容。

对当代中国居民而言，显然，基本民生问题已不是吃饭穿衣的温饱问题，也不是家用电器的普及问题。这些与百姓生活密切相关的私人物品，在中国改革开放后通过发展市场经济、发挥市场效率已经基本解决。当代民生内涵恰恰是为实现人本身发展，和百姓切身利益关系最为密切的教育、医疗、养老、保障性住房等具有公共服务性质的准公共物品，因此需要更多发挥政府及其财政职能。而在公共财政保障和改善民生过程中，财政监督则起着基础性的作用。

一、民生财政：当代中国的公共财政

为呼应保障和改善民生的社会需求，我国财政支出近年来呈现出向民生领域倾斜的基本取向。财政在教育、医疗卫生、社保和就业、保障性住房等方面的民生支出，不论是绝对指标还是各项相对指标都呈逐年增长的态势。据笔者计算，自2007年—2013年六年间，上述四项财政民生支出就由占全国财政总支出的 29.2%上升到36.7%。而在同期，我国财政总支出占GDP的比重由2007年的18.7%上升为24.3%，政府财力的增强进一步为保障和改善民生提供了支持条件。可以认为，以民生领域为支出重点，以民生福利为基本取向的我国民生财政已日益凸显。

如果说，公共财政是与市场经济相适应的财政类型。那么可以说，民生化是新时期我国公共财政的必然取向，民生财政就是当代中国的公共财政。笔者认为，民生财政在以下方面赋予了我国公共财政新的时代内涵：

（一）民生内容界定了新时期我国公共财政的职能重点

公共财政是弥补市场失效的财政。按照公共财政的基本理念，就是市场能够做的就交给市场来做，市场不能做又需要做的则构成政府及其财政职能。从效率角度看，教育医疗、就业社保等领域的问题，这些都具有较强的正外部性或信息不对称特征，是单靠市场机制难以有效提供的准公共物品，因此存在着相应的市场失效而需要政府财政参与。

民生内容不仅属于市场失效范围，而且是经济发展到一定阶段后市场失效和财政职能的重点。根据经济发展阶段论的理论观点及各市场经济国家的发展经验，在经济发展早期阶段，政府对基础设施投资占公共总支出的较大比重，以为经济发展提供先行条件。而在经济发展的中期及成熟阶段，随着私人投资能力的增强和资本市场的发展，财政建设性投资支出将大大减少并使得财政支出的主体地位逐渐由民生性支出所取代。2013年，我国人均GDP已达到6700美元并处于中等偏上收入国家行列，财政支出的民生化呼应了新时期我国公共财政职能重点的时代要求。

（二）民生取向明确了新时期我国公共财政的基本内涵

公共财政是为市场提供公共服务的财政。按照公共财政的基本理念，市场经济是公平竞争的经济。相应的，公共财政就应该为所有市场主体一视同仁地提供基本公共服务，从而为市场竞争提供公平的外部条件。

在当代中国，什么是政府应该提供的基本公共服务？公共服务这一概念源于公民权利。当代中国已进入以人为本的发展阶段，实现人全面发展的权利是当代公民的基本权利，包括健康权、受教育权、居住权、工作权等项，可见，基本公共服务就是指社保、卫生、保障性住房、教育、就业等民生性公共支出。这些民生支出项目都具有以人为本的基本特征，着眼于人力资本的改善。可见，财政民生化取向进一步诠释了公共服务的内容，明确了我国公共财政的基本内涵。

二、财政监督：民生财政的根本保障

公共财政是公众规范和监督的财政，民主法治构成了公共财政的根本制度保障。而民生财政作为当代中国的公共财政，要想真正反映公众的民生需求，落实国家的民生政策，提高资金的民生绩效，改善国民的民生福利，则离不开一个健全的财政民主监督机制。

（一）财政监督是民生支出范围界定的根本保障

民生支出是一个较为宽泛和模糊的概念，因此在实践中存在界定上的困难。广义上看，由于市场经济下的政府被定位为公共服务型政府，政府各项财政支出都在提供相应的公共服务，也都直接或间接、密切或不密切地与民生相关。即使是行政管理支出，也一样可视为政府公务员在提供公共服务，也不能说就与民生无关。因此，如果缺乏民主的财政决策和财政监督机制，民生支出将很容易成为一种名义而被滥用。一些地方政府常常宣称本地民生支出已占到财政总支出的七成或八成，往往就是把与民生利益关系不密切的财政支出都算在民生支出范围内。

由于民生需求具有层次性，尽管各项财政支出都直接间接、或多或少地与民生有关，但只有那些民众最关心的，与民众利益关系最直接的项目才能算是民生支出。而只有民众才是其自身利益的最好判断者。因此，民生财政本质是民主财政，只有财政的民主监督机制才能保障财政民生支出范围的合理界定。

（二）财政监督是财政民生政策得以落实的根本保障

在我国公共财政向民生领域倾斜的大背景下，如何保障财政民生投入得到合理使用、避免挤占挪用等非法行为，这是财政民生政策得以落实的重大问题。因此，在预算编制、审批、执行、调整到决算的全过程中，都有赖于财政民主监督。

各项具体民生项目资金，是由政府各职能部门来支配使用的，因此在民生政策落实的全过程中，存在着由公众——人大——政府——财政部门——其他职能部门间多层级的委托—代理关系。根据委托——代理理论，在信息不对称条件下，很容易产生代理人以牺牲委托人利益来实现自身利益最大化的现象，而解决这一问题最主要办法在于建立监督机制。因此，在财政民生政策落实的各个环节中，需要建立起包括人大监督、公众监督、司法监督、政府内部财政监督、政府内部审计监督等全方位的民生财政监督体系。

（三）财政监督是财政民生资金取得绩效的根本保障

即使民生支出范围都得到合理界定，即使民生支出政策都得到有效落实，在民生支出增长和民生福利改善之间还存在一个民生资金绩效的问题。毕竟，民生财政的最终目标在于切实改善民生，而不在于增加民生支出。民生财政绩效监督机制是增强民生资金绩效、实现民生改善的根本保障。

笔者认为，民生资金绩效是衡量民生资金投入相对于民生福利改善的有效性。民生财政绩效监督需要在民生支出的绩效评价的基础上，以提高民生资金使用效果为目标，对相关单位资金使用效益进行财政监督。

三、全口径、全过程、全透明：强化预算监督，保障民生改善的基本方向

尽管财政监督有众多内容，但预算监督显然居于核心地位。因为作为政府基本收支计划，预算是政府受民所托、代民理财的法律文件。民众通过人大会对政府实施的预算监督，是构建民生财政最重要的制度保障。党的十八届三中全会决定提出，要 “实施全面规范、公开透明的预算制度”，由此为我国强化预算监督，切实改善民生指明了基本方向。

（一）按全面性要求，强化全口径预算监督

为了切实保障和改善民生，政府全部收支都应纳入预算监督的范围。但长期以来，我国财政预算存在的突出问题在于两个方面：一是政府收支未能全部纳入政府预算；二是，并非所有纳入预算的政府收支都受到了同样严格的预算管理与监督。大量游离于预算以外的预算外资金破坏了预算的完整性，大大弱化了人大和公众对政府资金的依法有效监督，由此无法真正实现财政支出向民生领域倾斜。近年来，虽然我国预算改革取得重要进展并逐步将原来的不规范的预算外资金作为非税收入纳入预算或设立财政专户管理，但这方面很多资金目前尚未受到同样严格的预算监督和控制。2014年8月全国人大刚刚通过新“预算法”，其第四条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。因此，预算收支范围的改革应以落实全口径预算为目标，即要将政府全部收支纳入预算管理，并使得所有政府收支都受到同样严格的预算监督，从而为我国民生财政构建提供制度保障。

（二）按规范性要求，强化全过程预算监督

民生财政的基础在于民主，而财政监督的精髓则在于法治。要实现财政监督的法治性，除了政府全部收支进入预算外，还需要将预算从编制到执行的全过程纳入规范化法治化的监督渠道。由此，在预算编制阶段，需要更多借鉴国际经验，从预算编制阶段开始就设置更加规范化和精细化的预算科目，特别要细化民生项目支出；在预算审批阶段，增强人大会对民生支出的实质性审查职能，由此需要切实加强和健全人大会对预算的初审和审查程序，进一步赋予人大会预算修正权、民生专项审批权等；在预算执行阶段，则要按规范性要求，强化人大监督的主体作用，通过严格预算调整程序，加强预算执行监督，真正强化对民生支出的全过程监督。

（三）按公开性要求，强化全透明预算监督

有效的财政监督是建立在真实信息的基础上的，应此，预算监督和民生财政的要根本实现还取决于预算的公开性和透明度。近年来，我国尽管实施了多项预算改革政策，但迄今预算透明度尚不尽如人意。在一些地方，涉及民生的一些部门预算还未能实现公开，已公开的数据也不透明、不具体和不精细，由此使公众和社会监督存在相应障碍。不透明的预算造成政府部门自由裁量权过大，难以保证民生政策的落实和民生资金的绩效。未来改革应以 “公开透明”为指导来细化预算编制，全面提高财政透明度，特别在民生支出项目和部门预算上应实现全透明预算，以实现社会公众和立法机构对政府民生支出的知情权，为构建民生财政提供基础条件。

（作者单位：厦门大学经济学院财政系）