完善中央专项转移支付监管措施的思考

●杨明亮/财政部驻山东专员办党组书记、监察专员

完善中央专项转移支付监管措施的思考

●杨明亮/财政部驻山东专员办党组书记、监察专员

近年来，随着中央财政支出规模的快速增长，中央专项转移支付的规模不断上升。2010至2012年，中央对地方专项转移支付分别为1.27万亿元、1.65万亿元和1.88万亿元，占当年转移支付总额的46.55%、47.45%和46.67%。2013年，中央专项转移支付预算数比2012年执行数增长2.52%，规模达到1.93万亿元。尽管优化转移支付结构，减少专项转移支付规模是当前财税体制改革过程中达成的共识之一，但在未来相当长的时间内，专项转移支付在快速应对突发事件、实现公共服务均等化和促进特定行业发展等方面都将起到的不可替代的作用，资金规模将依旧维持较高水平。因此，加强对专项转移支付的监管，不断提升资金管理使用效益，也成为当前财税体制改革的重点之一。

一、加强中央专项转移支付监管的必要性

（一）落实特定财政政策目标的需要

专项转移支付的最大优势就是可以集中体现中央政府的宏观政策目标和国家战略，在短期内实现特定的政策意图。这就要求必须按照规定的方式管理和使用资金，充分发挥专项资金在指定领域的引导、推动和调控作用。对专项转移支付的监管，可以有效地贯穿财政政策执行的各个环节，规范各相关责任主体的行为，并对政策效果进行评价，及时反馈监管过程中的新动向、新问题，使政策和措施更贴合实际，更符合调控意图，从而确保政策目标的实现。

（二）提升财政资金管理使用效率的需要

专项转移支付内容涵盖基础设施、农林水、国土气象、教育科技、医疗社保等多个领域，其分配管理权散落在各个职能部门，普遍存在重资金轻项目，重分配轻管理等问题，导致专项资金的管理使用过程中违规问题频发，主要包括项目申报不合理、资金拨付效率低、运行过程不规范，甚至是虚报冒领、截留挪用等，严重影响了资金的管理使用效率。通过专项监管，可以及时发现并纠正，避免出现超额度申请、支出途径偏离以及使用效率低下等问题，确保专项资金的安全、规范和有效。

（三）实现基本公共服务均等化的需要

财政收入取之于民、用之于民，由公众创造的公共财政，理应使人人能够公平享用公共服务。专项转移支付的主要目标是更好促进基本公共服务的均等化，让更广大的人民群众共享改革发展的成果，同沐公共财政的阳光。这就要求专项资金的监管应紧跟公共财政的发展方向，保障弱势地区、行业和群体应享有的优惠政策，并为其创造均等、协调发展的机会，促进社会资源分配的公平、公正，将保障和改善民生政策落到实处。

二、当前中央专项转移支付监管中存在的问题

（一）预算编制不透明，监督依据不充分

中央政府专项转移支付的分配，在很大程度取决于地方政府与中央政府间的博弈甚至是讨价还价。虽然大力推进采用“因素法”等客观分配方式，但总体情况仍不透明，地方政府“跑部钱进”的能力在一定程度上决定着专款的批复额度，专项转移支付的随意性较大，难以真正实现客观公正分配。究其主要原因，我国转移支付制度缺乏专门立法，其目的、范围、总量和计算方法等不规范、不透明，部门利益影响和人为干扰因素较大。同时，现有规章制度主要规定了管理使用环节的权责，忽略了分配环节的权责，在一定程度上纵容了预算环节的人为干扰，且缺乏有效的问责手段。

（二）二次分配权责不清，缺乏全程跟踪手段

目前，我国的专项资金分配体制明确赋予了国家部委等主管部门参与分配专项资金的权力，但缺乏相应的分配制衡和跟踪监督。一方面，资金分配权力与支出责任脱节。资金分配权分散于各个部委，缺乏相应的约束、制衡以及必要的公开、透明，加之专项资金科目设置分散、预算级次多、管理链条长等因素，导致资金的上层分配目标与基层支出实际脱节，弱化了财政政策的引导作用。另一方面，资金的分配权力与监督责任脱节。分配过程中，各级财政监督部门对资金二次分配环节的信息掌握不全，尤其是通过中央部门下达的专项资金，由于其脱离了地方国库的拨付渠道，监管部门难以掌握专项资金的流向、规模，在省级以下几乎完全脱离监督部门的监管，缺乏有效的全程跟踪手段。

（三）地方本位主义明显，现有监督制度执行不力

地方政府出于本位主义考虑，在申请、管理和分配中央专项资金时，对上往往是只管要钱、不讲效益，对下往往是只管拨款、不问效果，对中央专项资金的监管不会像自有财力那样严格，致使现有的监督制度流于形式或执行不到位。以 《中央对地方专项拨款管理办法》（财预【2000】128号）为例，该文件明确要求财政部和省级财政每年对专项拨款的检查数额不少于中央专项拨款项目总数的10%，并要求省级财政将报送财政部的专项拨款执行情况报告抄送财政部驻各省（市）专员办。但从实践情况看，省级及以下财政部门极少开展中央专项转移支付检查，检查项目比例远不足10%，且未履行报告抄送职责，对现有的监督制度缺乏执行的主动性。

（四）监督法律依据不足，无强制问责手段

目前，各类专项支付管理办法主要为部门规章，层次偏低、内容笼统，而且一事一议，缺乏总体的规划和关联性，未能从根本上确定专项转移支付各环节的监管方式和惩处措施，难以对专项转移支付行为进行有效约束。2004年国务院制定的《财政违法行为处罚处分条例》，虽然在一定程度上弥补了此前法律责任不完善的问题，但是作为行政性的法规，仅具体规定了有关部门的行政责任和相关责任人的行政处分，而且条文内容宽泛不具体，多为原则性描述，同时囿于其法律位阶的限制，难以对相关主体和责任人做出民事和刑事处罚，缺乏细致有效的强制问责手段。

（五）预算编制不完整，逃避人大监督

根据预算法的规定，预算编制应具有完整性，下级政府应将上级财政对该地区的税收返还和补助收入等全部编入本级预算。但实际操作中，上级政府对下级的专项转移支付的预算不细化、用途较模糊、数据不透明，致使下级政府无法具体掌握专项转移支付的规模和种类，在年初的预算安排中也无法准确编入收支预算，造成预算不完整，致使预算执行结果往往与年初预算出入较大。同时，通过中央部委下达的专项转移支付不通过地方财政部门，该部分专项资金的具体使用层级与人大监督层级不同，地方人大与财政部门既不掌握也不编入地方预算，实际上完全脱离了地方人大的审查、监督。

三、健全中央专项转移支付监督措施的建议

（一）建立中央专项转移支付资金优化时间表

今年，财政部解读《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》时指出，下一步将完善转移支付制度，优化转移支付结构，进一步提高一般性转移支付的规模和比例，清理、减少和归并专项转移支付。近几年，专项转移支付的比例总体呈逐年下降的趋势，但与一般性转移支付相比，仍存在项目设置过多且交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散、管理制度驳杂无序的问题。建议树立长期规划理念，建立专项转移支付优化时间表，对于政策稳定、规模固定且具有长期性的专项资金调整成一般转移支付，在规定的时期内将专项转移支付控制在合理的比例范围，科学、合理的确定专项转移支付的资金规模和项目数量。

（二）优化专项转移支付运转的法制环境

一是出台转移支付法，将专项转移支付的目标、原则、范围、申请、使用、监督和责任承担等内容以法律形式加以规定，使转移支付在法治轨道内有序的运行，提高转移支付制度的法律层次和权威性；二是修订完善预算法，明确各级政府预算编报和下达时间，分清中央与地方政府间的事权与财权匹配形式，使通过各财政层级和各部委“条条”下达的专项资金均能完整纳入地方预算，接受人大监督；三是围绕转移支付和预算编报，探索预算、支付和监督相互协调、相互制衡的工作机制，逐步细化专项转移支付监督的方式、方法，做到准确的衔接与配套，使专项转移支付在立法与监督上实现相互配合和协调统一。

（三）改变部门专项资金的支付渠道，运用现代信息技术提升监管效能

加大国库集中支付改革力度，将各部门安排的专项资金纳入国库集中支付范围，避免层层下拨造成的预算执行不力、资金效益偏低、脱离监管范围等问题，逐步实现各级预算编报与国库支付的口径一致。同时，以覆盖全部流程的完整业务系统为依托，积极推进电子网络信息化的专项转移支付监督渠道建设，收集和储存专项资金的资料信息，随时监控项目进度、资金流向、资金流量，运用预测和参数分析等方法，找出监管重点和存在的问题，开展有针对性的现场检查，形成资金支付、网络监控、实地核查“三位一体”的监管方式，实现资金支付与监督的整合统一和相互贯通。

（四）抓大放小，明确重点领域的监管范围

按照有利于发挥市场机制决定性作用，有利于保障中央重大方针政策落实、有利于调动地方积极性等原则，逐步对专项转移支付进行清理整合，取消用于竞争性领域、影响市场功能发挥的项目以及数额零星且引导作用微弱的项目，大力归并使用目的相同、政策目标相近的项目。整合之后，将监管重点放到重大基础设施建设等项目规模大、中央投资比例高以及易滋生贪腐问题的重点领域。尤其是与中央事权关联性较大的专项转移支付，应实行项目化的重点监管，通过建立台账、调度数据等跟踪形式，及时了解项目建设进度、预算执行进度和资金使用管理等情况，做到横向到边、纵向到底的动态掌握。

（五）提高专项转移支付运作透明度，调动社会监督积极性

除涉及国家安全等特殊领域应当保密的事项外，财政部门和业务主管部门应采取便捷合理的渠道，向社会公开专项资金从申报到使用的全过程。申报环节，公示专项资金的支持方向、申报条件、总体规模等；预算环节，公示专项资金的计算方法、运用的公式、评审的标准等；分配环节，公示专项资金支持的项目、发放的对象、支付的程序以及目前资金所在的财政层级；使用环节，公示用款进度、项目是否验收完成等。通过赋予公众充分的知情权和监督权，鼓励社会公众和新闻媒体参与监督，实现财政部门与社会公众的良性互动。

（六）监督关口前移，抓好源头防范与过程控制

将专项资金的监督重心由事后的检查和处罚转向事前审核和事中控制，通过嵌入式的业务流程再造，从源头和过程中防范专项资金的滥用，规范和约束政府财政支出权。在预算编制阶段侧重于合规性监管，通过对地方申请中央专项资金的申报审核，重点抽查、审核项目立项的基本情况和基础数据，作为项目预算编制的重要基础和依据；在预算执行阶段侧重安全性监管，通过扩大国库集中支付范围、督导过程监控等形式，重点审核项目预算、项目单位资金用款计划、项目实施进度情况，实现拨款控制，确保预算支出执行到位。同时，通过调研、座谈、走访等形式，了解专项资金管理和使用过程中的具体问题和经验做法，及时总结、调整，将监督防范贯穿于资金运行全过程，实现专项资金各流程间的闭环运行。

（七）强化问效机制，提升专项资金使用效率

对一个地区、一个部门管理使用中央专项资金的效益情况进行跟踪问效，并将问效情况予以公告。一是明确划分各方主体的责任，准确认定主要领导、直接责任人和间接责任人的法律责任，把处理事与处理人相结合，把行政处罚与刑事处罚相结合，把内部通报与公开曝光相结合，做到查罚并重。二是充分利用问效成果，开展重大项目绩效评价，作为下年度预算安排和项目调整的依据，对出现严重问题和拒不执行处罚决定的，相应扣减下一年度的专项资金，突出问效成果的反馈作用，提高财政政策的执行效能和专项资金的使用效率。