国外生态补偿机制对我国流域生态补偿的启示

黄涛珍,李爱萍

(河海大学公共管理学院,江苏 南京 211100)

1978年改革开放以来,我国经济社会发展取得了巨大的成就,目前正处于工业化和城市化的快速发展时期。但与之相伴随的一系列流域水污染问题,以及由此引发的水土流失、土壤盐碱化和植被遭到严重破坏等环境问题,对生态环境系统造成了严重的危害,制约着我国经济社会的可持续发展。建立生态补偿机制是应对环境污染问题的有效措施,是当今世界发展的趋势。因此,在经济社会发展过程中,积极借鉴国外生态补偿机制方面的成功经验,对于完善我国流域生态补偿机制,深化流域水资源管理体制改革,提高水污染治理水平具有重要的现实意义。

1 我国流域生态补偿存在的问题分析

当前,流域水环境污染、水生态破坏和退化问题突出,给我国经济社会发展和人民身体健康带来了严重的影响和威胁,对此,我国高度重视流域的生态环境保护和建设,制定了一系列相关法律法规,并不断增加各种相关投入。经过多年的不懈努力,我国流域生态补偿工作取得了一定的成效,但从流域可持续发展的角度来看,我国流域生态补偿仍存在诸多问题,突出表现在以下几个方面。

1.1 流域生态补偿缺乏完备的法律法规依据

近些年来,我国对一些流域进行了生态补偿的试点并取得一定的进展。但是从总体来看,我国流域水资源的生态补偿进展缓慢。我国还没有建立一套完备的流域生态补偿规章制度,甚至有些法规之间还存在相互矛盾的问题。新《中华人民共和国水法》(以下简称新《水法》)第12条规定确立了“流域管理与区域管理相结合的管理体制”，并确立了流域管理机构的法律地位,新《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称新《水污染防治法》)所确立的是一种区域管理体制,而新《水法》中的流域管理体制并未得到新《水污染防治法》的确认,两部法律之间存在着明显的矛盾以及体制上的冲突。现有的《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国环境保护法》等法规对流域生态补偿没有做明确的规定,约束力不强。一些地方省级部门发布和实施的流域生态补偿政策,大多是以规章或规范性文件的形式发布,其内容主要是关于流域生态补偿的原则、标准和指导措施等方面的规定,实践指导性不强,无法有效地指导具体的生态补偿工作,生态补偿的制度建设滞后于现实的要求。

1.2 流域生态补偿方式单一

我国的流域生态补偿方式单一,财政转移支付是我国实施生态补偿的最主要和最重要的方式,纵向财政转移支付主要用于流域上下游之间的补偿,横向财政转移支付是跨流域生态补偿的主体,这2种方式的资金来源都主要是依靠中央政府的财政支出,地方政府的投入较少。市场机制的作用在流域生态补偿中没有充分发挥,资金筹集渠道过窄造成政府的财政压力,有限的政府财政支出资金还被分散在不同的流域单元中,造成生态补偿资金的利用率较低,难以起到有效治理环境的目的。我国流域生态补偿方式主要以资金补偿为主,多元化的生态补偿方式暂未应用到实际的生态补偿实践中。

1.3 缺乏有效的跨流域和跨地区的协调发展机制

我国目前的流域生态补偿体制存在部门管理的条块分割色彩,各部门之间没有明确分工,权责不明,导致出现问题时,部门之间相互推诿扯皮,因此缺乏统一的生态补偿管理体制。跨流域和跨地区的协调发展机制尚未健全,还没有建立专门的跨地区跨部门的流域生态补偿协调和开发的管理机构,生态补偿工作缺乏整体性和统一规划,各地区和各部门为了局部利益和眼前利益争取项目和资金,普遍存在利益部门化的问题,导致生态补偿的焦点从对生态环境的治理和利益受损者的补偿到部门间的利益分配,造成国家生态补偿工作效率不高、缺乏长效性。

1.4 公众参与程度不够

长期以来,在国家流域水环境管理中,公众的环保意识和环境治理意识整体不高,我国的公众参与机制不健全。一方面,环境自身的稳定性和包容性的特点,在较短时间内变化较小,环境破坏和污染短期内显现不出来,导致公众尚未形成正确的生态环境价值观念。公众对生态补偿专业知识了解不多,对其重要性和作用更知之甚少,导致人们对生态补偿的意识淡薄,没有形成良好的环境保护氛围;另一方面,公众参与缺乏法律保障,现有法律没有明确公众参与在水环境污染治理中的主体地位,阻力重重,缺乏专业性强的社会环保组织引导公众参与到水环境治理的监督和决策中,因此在生态补偿实践中,全民参与环保治理的观念还没有形成,广大社会公众参与流域水环境的积极性不高。

2 国外生态补偿机制的经验借鉴

为应对环境污染问题,当前国外许多国家,如欧盟各国、美国、加拿大、日本和澳大利亚等国家已经广泛建立和实施了生态补偿机制,其内容涉及河流、森林和矿产资源等领域,在实践中取得了较好的效果,并形成了许多有益的经验。

2.1 构建完备的生态补偿制度

国外在环境污染的生态补偿治理中,建立了完备的法律法规,为相关机构开展环境治理工作提供了制度保障。当前生态环境税收制度在经济合作发展组织(OECD)内的很多国家发展已比较成熟,美国的生态补偿政策已经融入各行业的法律法规,比较典型的是美国的农业法案,该法案的很多条款都明确了因各种生态环境问题而对农业生态补偿的规定[1];日本较早树立了建立水源区利益补偿制度的意识,早在20世纪70年代,日本颁布了《琵琶湖综合开发特别措施法》,这是建立水源区的综合利益补偿机制的首例。次年颁布的《水源地区对策特别措施法》中,将生态补偿机制作为普遍制度固定下来。日本现行的水源区利益补偿分3种:水库建设主体以支付搬迁费等形式对居民进行直接经济补偿、根据《水源地区对策特别措施法》采用的补偿措施以及依据“水源地区对策基金”采取的补偿措施[2]。

2.2 建立可持续的生态补偿资金供给机制

在生态环境治理过程中,许多国家都依靠行政和市场等手段,综合运用市场交易手段和公共财政手段,建立了以财税、信贷和市场等为主要内容的生态补偿资金机制。美国采用水土保持补偿机制,对流域内水土保持的保护者给予经济补偿,而资金来源于水土保持的受益者。例如纽约市通过征税、发行公债和基金等方式筹集资金,补贴Catskill流域上游的生态环境的保护者,激励其改变生产生活的方式,调动其保护流域生态环境的主动性[3]。英国泰晤士河从1858年至今不断进行治理,总耗资在300亿英镑以上,其资金主要来自于政府的财政支出、征收的水资源费和市场融资等方面。德国在易北河流域整治的过程中,为改良农用水灌溉质量,保护两河流域生物多样性,积极拓宽资金筹集渠道,建立了以财政贷款、研究补贴和排污费为主的生态补偿资金机制。哥斯达黎加的Sarapiqui流域上的水电公司Energia Global(简称EG),为哥斯达黎加的4万多户居民提供电力服务,为保证河流年径流量均匀增加,确保水量供应,EG按每公顷土地18美元的标准向国家林业基金缴纳资金,国家政府基金在此基础上按每公顷土地增加30美元,以现金的形式直接支付给上游的私有土地主,资助和鼓励其造林、从事可持续林业生产,来保证Sarapiqui流域的水量和减少水库泥沙沉积。

2.3 建立流域综合开发管理机制

国外大多数河湖流域和矿山等资源的开发规划以注重综合协调发展为特点,通过综合协调开发来达到环境污染治理的目的。澳大利亚在制定墨累河——达令河流域的综合治理规划中,考虑到农业发展、土地资源保护和旅游管理等多方面内容,这种综合治理规划不但实现了墨累河——达令河流域的有效管理,而且将生态环境保护因素也作为重点纳入流域开发管理之中,实现了经济社会发展与资源环境的协调。美国建立的田纳西河流域管理局,一方面注重土地资源的综合治理,通过倡导植树造林来防止水土流失,这不但提高了农业的产出水平,而且增加了农民收入;另一方面开展水资源的综合开发和治理,在田纳西河流域上大力发展交通、电力和水利等事业,从而有效地控制了洪水灾害,实现了流域经济社会和生态环境的双赢。

2.4 建立和健全环境污染治理机构和协调机制

为了治理和恢复因发展而受到破坏的环境,经过实践探索,国外许多国家建立了适合本地特点的环境污染治理机构和协调机制。一方面建立由中央政府直接领导的环境污染管理机构,指导地方政府具体实施环境污染治理。针对田纳西河流域的水污染问题,美国建立了直接隶属于国会和具有高度自治的田纳西河流域管理局,以加强流域水环境污染治理;加拿大环境部在水环境污染严重的圣劳伦斯河专门设立了环境治理中心,专门负责解决圣劳伦斯河跨界流域污染问题。另一方面建立和健全有效的环境污染治理协调机制,加强地方政府各相关部门或流域内各地方政府之间的相互协作。为了治理莱茵河流域的跨界水污染问题,欧盟各国成立了莱茵河流域水污染防治委员会,协调处理流域内各国的水污染治理工作。

2.5 形成广泛的社会公众参与机制

生态环境的治理涉及广大社会公众的利益,也离不开广大社会公众的支持,社会公众在环境治理和环保立法中发挥着十分重要的作用。国外很多国家都相当重视社会公众参与环保工作,并将其作为环境保护和治理的关键因素。美国社会公众的环保意识比较强,除了通过个人保护自己的环境权益外,还成立了很多社会公众环保团体,这些环保团体通过演讲、展览和游说等多种形式来进行环保宣传教育。此外,美国的《清洁水法》中规定在相关环境污染管理决策中实行社会听证制度和公民权益诉讼制度,这些为社会公众参与环保工作提供了制度保障;澳大利亚注重社会公众在参与环境污染治理中的作用,规定公众可以组成社会团体或选派代表参加政府的流域管理委员会,集思广益,与政府共同解决环境污染问题,实现资源开发利用效益的最大化。

3 对我国流域生态补偿的几点思考

国外生态补偿有法律、政策制度支撑,生态补偿方式透明,生态补偿方法灵活多样,这些都有效地推动了生态补偿工作的有序开展,也给我们很多有益的启示。由此,在我国开展流域生态补偿实践中,针对我国流域生态补偿中面临的现实问题,我国流域生态补偿迫切需要在以下几个方面加快推进。

3.1 建立适合我国国情的流域生态补偿制度

完备的流域生态补偿制度是开展生态补偿实践工作的基础,在结合我国现有国情的基础上,借鉴国外如美国、德国和日本等国家建立的生态补偿制度的经验,一方面对原有关于生态补偿方面的法律法规做系统梳理,对存在矛盾和重复的法律法规组织专家进行研究并整合修订,建立一套统一有效的法律法规。同时对流域生态补偿的对象、方法、标准及适用条件等做出明确具体规定,明确流域生态补偿利益相关者的职责和权利,尽快出台适合我国的《生态补偿法》以及相关的环境税法,对流域生态补偿机制的实施做出详细的操作规定。选择有条件的地方先行先试,总结经验之后再向全国逐步推广,建立流域生态补偿工作的长效机制,使流域生态补偿工作走向规范化和法制化[4]。

3.2 发挥政府与市场机制的互补作用

西方学者德鲁克(Drucker)和德姆塞塔(Demseter)主张公共物品的供给要引入市场因素,单独依靠政府,容易出现政府失灵问题,科斯定理提出可以通过市场交易方式将外部成本内部化,从国外建立完善的生态补偿资金机制来看,国外许多国家除依靠传统的政府财税手段之外,特别注重发挥市场机制的作用来获得生态补偿的资金,以提高生态治理的效益。因此,我国的生态补偿机制也应该借鉴国外经验,在完善政府财政转移支付制度的同时,探索市场化的交易方式,一方面充分发挥政府与市场机制的互补作用,如对生态保护者进行政策优惠、技术培训等方式,弥补他们因流域生态环境资源保护而所受的损失,帮助其改善生活环境,综合使用多种方式进行生态补偿,逐步建立政府引导、市场推进和社会参与的生态补偿模式;另一方面积极探索资源使用权和排污权交易等的市场化生态补偿模式[5],扩宽资金筹集渠道,尝试采用BOT和TOT等融资方式,引导和鼓励社会资本参与环境保护和生态建设事业。

3.3 建立超行政的流域综合治理和开发管理机构

生态系统是一个不可分割的整体,国外的生态补偿实践证明,必须打破部门分割和区域的限制,建立专门的跨地区跨部门的流域生态补偿协调和开发管理机构,协调和推动各地区的环保工作,才能成功实现环境污染治理[6]。由于我国的特殊国情,建立像美国的田纳西河流域管理局这种拥有独立自主权,不受行政级别限制,直接向总统和国会汇报的超政府管理机构,较为困难和不现实。但我国流域生态补偿工作中,须打破部门管理的条块分割现状,应当按照流域统一管理和水环境污染治理的要求,统筹规划,建立跨流域和跨地区的水环境污染综合治理和开发管理机构,实现中央政府与地方政府之间纵向合作,地方政府与地方政府之间横向合作,以及不同行业之间的协调与合作,指导各地区之间协同开展生态补偿工作和综合开发流域资源[7],实现经济社会发展与生态环境保护的双赢。

3.4 进一步完善流域水污染治理的公众参与机制

国外许多国家取得环境治理成功的关键因素之一就在于:这些国家都十分重视社会公众参与环保工作,并积极引导、鼓励和通过各种方法为社会公众参与环保治理工作提供各种便利。弗里曼在1984年提出的利益相关者理论,其核心思想是利益相关者的自身利益受到某种决策直接或间接影响,应该及时有效地参与到决策制定过程中[8]。我国流域水环境污染治理工作要紧紧依靠人民群众,建立全民参与环保的机制。一方面要广泛开展环境宣传教育,帮助公众了解流域水环境管理的相关知识,提高人民群众的政策参与意识,营造人人关心、处处支持和全民参与流域水环境治理的良好氛围;另一方面要保障公众权利,强化社会监督。政府部门通过政府网站、宣传栏、网络平台等及时发布流域水质、流域水环境治理规划和流域生态补偿实施进展等信息,增强信息透明度,推行环境信息公开化,健全环境保护的公众举报制度和公众听证制度,畅通公众参与途径,如座谈会、信访、民意调查等,保障公众的环境知情权、参与权和监督检举权。鼓励社会环保组织的建立和发展,并提供资金支持,确定其法律地位和权利,更有效引导和动员人民群众参与环境治理工作。

4 结 语

长期以来,人们认为中国地大物博、资源丰富、环境无价,这种观念也渗透在制定经济和社会发展的体制和政策中。随着经济的飞速发展,人们无限制地使用和破坏生态环境资源,导致我国流域水资源已处于岌岌可危的境况。流域生态补偿机制的实施是改善生态环境质量现状、缓和环境保护与经济发展之间矛盾的重要手段。因此,应尽快建立和健全生态补偿机制,优化生态补偿模式,重新调整相关主体环境和生态利益的分配关系,鼓励民众参与生态保护行为,实施科学有效的生态补偿。

参考文献：

[1] 尤艳馨.构建我国生态补偿机制的国际经验借鉴[J].地方财政研究,2007,4(4):63-65.

[2] 赵玉山.国外流域生态补偿的实践模式及对中国的借鉴意义[J].世界农业,2008(4):15-17.

[3] 闫中月.南四湖流域生态补偿机制研究[D].济南:山东师范大学,2012.

[4] 卢艳丽,丁四保.国外生态补偿的实践及对我国的借鉴与启示[J].世界地理研究,2009,18(3):166-168.

[5] 何沙,邓璨.国外生态补偿机制对我国的启发[J].西南石油大学学报:社会科学版,2010,3(4):68-69.

[6] 中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京:科学出版社,2007:20-31.

[7] 任勇,俞海,冯东方,等.建立生态补偿机制的战略与政策框架[J].环境保护,2006(10):21-23.

[8] 晏翼琨.公众参与水环境管理的现状、问题与对策[D].杭州:浙江大学,2007.