基于管理要素的不动产统一登记机制分析

詹长根 胡梓桑 帅峰

2013年11月20日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，明确提出整合不动产登记职责，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担。会议提出:“由国土部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台‘四统一’。”不动产统一登记正式开始。不动产登记的统一符合国情与国际惯例。不动产统一登记可以确定物权的归属，达到定纷止争，解决物权冲突的作用;同时不动产统一登记有利于维护市场秩序，保护交易安全;最后不动产统一登记有利于不动产相应税收的征收，对国家现阶段的宏观调控有巨大的帮助。因此，不动产统一登记一直得到社会的广泛关注。

实际上，自新中国成立以来特别是改革开放以后，在学术界，对不动产统一登记的研究一直存在，典型的著作有李昊、常鹏翔的《不动产登记程序的制度构建》，有于海涌的《论不动产登记》等;典型的论文有孙宪忠的《土地登记的法理和登记机关的选择》、何欢乐的《切实推进中国不动产统一登记的新思路》等。

在社会大众方面，不动产统一登记也引起了强烈的反响，有人认为建立不动产统一登记制度，它可以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，成都市郫县安德镇安龙村农民高修伦这才吃了定心丸，开始租地以发展网上盆景;还有人认为，可以打击“房叔”、“房姐”，起到抑制高房价的作用，政策刚出来，股市立马就有了反应，好几只著名的房地产上市公司都出现了比较大的跌幅。

基于社会对这个问题的高度关注，并且这项制度涉及到每个公民的切身利益，本人从管理三要素出发，试图对不动产统一登记制度的现状作出分析与探讨，并提出一定建议。

一、不动产登记及其相关知识

管理是指在特定的环境下，管理者通过执行计划、组织、领导、控制等职能，整合组织的各项资源，实现组织既定目标的活动过程。管理三要素包括管理主体、管理对象与管理媒介。

管理主体是具有能动性、社会性、又追求把握性的人。不动产登记作为国家不动产管理的重要环节，其登记主体是具有能动性、社会性、又追求把握性，能够参与登记的社会主体。从管理三要素看，不动产登记的管理主体是国家规定的登记机关与申请登记的权利人。在我国，有关不动产登记的机关众多，有国土资源管理部门、林业管理部门、农业管理部门、住房和城乡建设部门、海洋部门等十多个部门管理。

管理对象是管理行为的目标对象，既是管理者意图把握的人、事、物，又是人、事、物之间的相互关系。不动产登记的对象主要就是不动产与权利。对于不动产标的物，在登记簿上由标示栏反映;对于不动产权利，在登记簿中由产权烂反映，同时，登记主体的权利人的相关信息反映在登记簿的相关栏目中。

管理媒介是指把管理的主客体联系起来的各种形式的媒介，包括方法、工具和环境。管理能否成功，与是否能够通过恰当的媒介，包括采取恰当的方法、使用有效的工具、充分利用环境的影响等密不可分。不动产登记的媒介，就是为了实现不动产登记的目的，完成登记的任务而采取的各项措施与手段。主要的手段有法律手段、行政手段、经济手段和工程技术手段。

不动产管理作为国家管理的重要部分，不动产管理是指国家为建立地籍和研究不动产的权属状况和经济状况，以及自然状况而实行的一系列工作措施体系。不动产管理包括不动产登记、不动产调查、不动产测量、不动产统计以及档案管理，其中，不动产登记是这一措施管理的主要内容。

二、我国不动产登记的现状分析

改革开放后，全国各地都恢复建立了房屋登记制度，同时也健全了房地产管理机构。到了20世纪80年代中期，我国通过设立土地管理部门和改革土地使用制度与住房制度，使房地产市场日趋活跃，有关不动产登记的法律法规也逐步颁布。1982年5月，农业部开始设立土地管理局，开始开展县一级的土地调查、土地登记与土地统计试点。1986年8月1日，国家土地管理局正式成立，并且设立地籍管理司，统一管理城乡地籍。1998年4月8日，国务院机构改革组建国土资源部，内设地籍管理司，将组织、指导和规范土地登记作为其重要职能。从中可以看出，至少从不动产1986年起，土地登记就成为了地籍管理的核心。同时国家分别于1983年、1987年、2004年及2007年制定颁发了《城市私有房屋管理条例》、《城市房屋权属登记管理办法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》及《物权法》，我国房地产权属登记也日趋法律化与规范化。

随着社会经济的发展、房地产登记的规范化及耕地林地草地等资源的资产化，我国于1984年《森林法》规定了林业管理部门作为登记机关，1985年《草原法》规定农牧业管理部门作为登记机关，1986年《矿产资源法》规定地质矿产管理部门为登记机关，2001年《海域使用管理法》规定海洋行政管理部门为登记机关……据统计，我国不动产登记机构达到了十多个。我国至今实行“多头管理，分级登记”的登记体制，不动产登记长期处于分散状态，主要体现在法律依据不统一、登记机关不统一、登记效力不统一、登记程序不统一和权属证书不统一。

我国现行的不动产分散登记是与我国分散的不动产行政管理体制相配套的。改革开放以后，中国针对各类不动产设立了不同的主管部门，对相关的不动产进行登记，并以法律的形式进行了肯定。例如，1984年《森林法》规定，林业部门行使林地所有权、使用权和林木所有权的登记职权;1985年《草原法》规定，由农牧业部门行使草原所有权、使用权的登记职权;1986年的《土地管理法》不仅规定了土地部门管理土地权属的登记，还确认了林地、草原、水面及滩涂等不动产登记机构的有效性。以致分散登记的弊端越来越明显与突出，造成了现实中诸多的障碍与不便。

1.登记主体过多，降低了办事效率，增加了群众上诉率。我国的登记体制为“多头管理，分级登记”，存在的十几个登记主体难免会存在不一致或冲突的地方。2013年湖南省郴州市临武县新铁村的村民罗明礼上访事件，林地突然变成了耕地，并全部被国土部门砍掉，权益完全得不到保障。再加上登记机关不用对错误登记负任何的责任，错误频繁发生，增加了群众的上诉率。在驻马店市目前受理的行政诉讼案件中，土地案件就占主要部分，而在土地案件中土地行政登记案件居然占80%以上。

2．登记对象矛盾多，公信力不足。不动产登记的对象主要就是不动产与权利，集中反映在登记簿上。我国的不动产登记记录不够完整，当事人登记信息的查询受到限制，极大的影响了登记公信力的发挥。再者，我国房地产登记簿和权利证书之间也存在矛盾，给政府管理带来不利。在关于海南西部行政土地纠纷案件审理若干问题的调研中，出现了很多“一地两证”或“一地多证”的案件，政府大多败诉，政府的公信力受到了极大的质疑。

3.产权登记手段不统一，造成个人财产管理受限。登记机构分散，造成各登记部门对登记空间范围认定标准不统一，地上覆盖物的认定标准不统一、技术标准不统一，从而引发产权登记的混乱。有的地区登记空间重叠，各种证明权属证件之间不吻合，登记权利人也无所适从。在黑龙江尚志市，据调查，在地方行政区和林业施业区重叠的17乡镇中，就有15个乡镇、74个村存在农林用地争议，总面积为14282．68 hm2。

4.登记媒介工具缺乏，信息分离，造成多方面障碍。登记信息平台作为重要的登记媒介工具，具有重要作用。不动产登记分散在不同的部门机构，在权力与利益的作祟下，很难实现公开和共享。没有一个健全的统一的登记信息平台，给生活与行政多方面都造成了障碍。在河南法院关于土地行政登记案件的调研报告中，通过2002年至2010年上半年驻马店市两级法院受理的一审行政诉讼案件类型及受案总数情况统计，与2002年至2010年上半年全市法院受理的年度案件数量、土地案件数量、土地登记案件数量情况统计，可以看出土地登记与房产登记的诉讼最多，并呈逐年递增的趋势。发生的案件中也不乏许多虚假材料登记，分散的登记机关因信息共享而错误登记的情况。因此，不动产登记统一信息平台是减少行政诉讼的必要手段。

三、对不动产统一登记的建议与对策

管理是社会组织为了既定的目标，以人为中心进行的协调活动。是确切地知道要别人去做什么，并使他用最好的方法去干。从海南省西部行政纠纷案件审理若干问题的调研报告和河南法院关于土地行政登记案件的调研报告，可以看出不动产登记要达到最好的效果，必须要进行统一登记。

如何有效顺利的进行不动产统一登记，我们可以从管理的三要素来分析，分别从管理主体、管理对象与管理媒介出发，提出相关建议与对策。

1.整合管理主体，统一不动产登记机构。当下，落实不动产统一登记制度的难点主要有两点:首先有关不动产登记的法律依据众多;其次不动产登记机构庞杂，统一起来复杂。而统一登记机构是建立不动产统一登记制度的核心问题。

第一，要以中央为重点，形成一个从中央到地方的、独立的、直属的不动产登记机构体系。不动产统一登记要求将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，那么这个机构就应该是独立的，不受政府相关部门的阻挠。因此我们要建立一个从中央到地方的、独立的、直属的不动产登记机构体系。单独组建的不动产登记局应该实行从中央到地方的直属管理。全国范围要设立属于国务院组成部门的不动产登记总局;各省、自治区、直辖市设立不动产登记局;对县、市、区要设立不动产登记分局和相应的不动产登记所。

第二，要明确不动产登记局的职能，整合以前有关不动产登记机关的内部机构。设立不动产登记局，要想让其发挥应有的作用，就必须部署好不动产登记局的内部机构，使各个机构各尽其职。厦门市在登记机构合并上就值得我们借鉴。厦门市在1997年9月1日，将土地与房产两局合并为土地房产管理局，将原土地局地籍处与房管局的产权处合并为房地产权籍管理处，同时还成立了房地产权籍登记发证中心，负责全市房地产的登记确权工作，全程工作高效准确，厦门市的机构改革是“两证合一”的关键步骤。

2.统一管理对象，实现不动产登记簿的统一，向不动产登记簿电子化迈进。由于不动产登记统一之前，不动产登记由多个登记机关负责，因而我国现行法律法规中不动产登记簿的类型五花八门。主要有:《土地登记办法》规定的土地登记簿，《农村土地承包经营权证管理办法》规定的农村土地承包经营权证登记簿，《房屋登记办法》规定的房屋登记簿，《森林法》规定的的林权登记档案、森林资源资产抵押登记簿等。同时，不动产登记簿还应电子化。

3.从管理媒介之环境出发，出台并完善不动产登记条例。根据国际惯例，不动产统一登记的国家或地区都有不动产统一登记法，我国若想实现不动产统一登记，相关部门应该结合我国的实际情况，同时在充分吸取国外的先进经验基础上，对不动产登记的原则、范围、效力、系统、程序和其他具体问题进行详细完善的立法规制，使统一登记的工作能有法可依、有法必依的开展下去。

4.从管理媒介之工具出发，建立全国联网的不动产登记信息系统，统一不动产登记信息平台。要想统一不动产登记信息平台，建立全国联网的不动产登记信息系统，就应该形成不动产统一登记的技术基础，加大技术投入，尽快地解决不动产统一登记的相关技术难题，使我国多个登记部门的登记数据得到全面梳理，尽快的建立全国联网的登记信息系统。其中青海省已率先验收了“土地登记管理系统”项目，已向信息系统管理新阶段迈进。

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