概念、类型与特征：行政执法公信力初论

张 芹，蒋 慧

(玉林师范学院 法商学院， 广西 玉林 537000)

增强行政执法的公信力是建设社会主义法治国家的必然要求，在社会主义法制国家建设的进程中，行政执法作为与公众利益联系最直接、最经常、最广泛的执法形式，其公信力理应得到全面的重视和研究。我们的研究就从探讨其基本的概念、类型和特征开始。

一、概念——公信力是信任和信用的统一

从字面意义上理解，公信力的内涵集中于“公”和“信”，其主体是“公”，其内容是“信”。“公”指公众、公共，“信”是信任和信用。从词源学上看，公信力源于英文词 Accountability，原意为对某一件事进行报告、解释和辩护的责任，为自己的行为负责任，并接受他人质询。从现实权力运行来看，公信力包括两个角度，即行政执法行为对相对人的影响度、感召度和相对人对行政执法行为的信任度、认同度。前者是行政执法以其主体、组织、功能、程序、公正结果等获得公众信任的资格和能力，后者是相对人对行政执法的一种主观评价或价值判断，它是执法行为所产生的信誉和形象在公共领域中所形成的一种心理反映，包括民众对司法整体形象的认识理解、情感态度、期望和信念等。综上，行政执法公信力是指行政机关及其特定活动存在的权威性、在社会中的信誉度、在公众中的影响力，其核心是行政执法对公众的信用和公众对行政执法的信任。

行政机关的行政执法行为本质上是一种国家公权力的运用，而国家公权力本质上是一种公众和政权之间基于信任形成的一种委托——代理关系，即“一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”[1]132。通俗来说，就是公众对公权力的信任和公权力对公众的信用。得不到公众信任的公权力在现实中是客观存在的，如全权统治。全权统治将一切权力收归政府所有，甚至剥夺了本应由公民享有的各项权利。这样的政权是“通过不信任得到的合法性形式”[2]，对相对人毫无信用可讲；这种政权统治下的公众丧失了对公权力的怀疑和批判，对政权毫无信任可言。

由此可见，公众对公权力的信任与公权力对公众的信用共同构成了行政执法的公信力，同时公权力对公众的信用又是公众对公权力信任的前提和基础。从根本上讲，执法公信力的本质在于为公众权利的公正服务，执法公信力基于公众对自身享有权利的预期，满足公众客观的权利需要是执法公信力的根本意义。从现实来看，执法公信力要求行政机关信守职约，公平正义地履行其自身的义务和责任，具体包括执法依据的正当、执法程序的公开透明、执法主体的规范、执法结果的公正等。其中，尤其作为重要环节和主要载体的是行政机关及其公职人员的具体执法行为、执法过程和执法结果。抽象的法律原则要得到社会认同并最终形成全社会的崇高信仰，必须借助相应的中介来实现这种飞跃，而执法主体的执法行为所产生的信誉、影响，即上文所说的信用就是这一中介的最佳承担者。行政执法是否具有信用的直接后果就是公众对其信任度即公信力程度的大小。当然，信用的最终评判并非执法主体自行做出，而是通过公众的心理反映与外在评价，即信任体现出来。一般来讲，行政执法的信用程度与公众对其信任度呈正比关系。总之，要深刻把握行政执法公信力的内涵，必须在统一意义上理解行政机关的信用与公众的信任这一行政执法公信力理论的枢纽。

二、类型——公信力的多元化现实存在

公信力是行政执法对公众的信用和公众对行政执法的信任二者的统一。在这一概念中，对公信力的理解不可避免地涉及公权力与公众之间的关系。因此，按照二者的关系，从历史的视野与现实的情况来看，行政执法公信力可以归纳为如下类型，即专制威权型公信力、伦理习俗型公信力和利益契约型公信力。

(一)专制威权型公信力。在此种类型中，公权力的权威异常突出，其公信力并不是由其信用所产生，而是由其运用的强制性手段所形成，如行政手段、法令、军警等。这种公权力寻求将他人置于自己的管辖之下，并不顾忌是否取得共识或是否具有信用。有时这种公权力会广泛渗透到社会的各个领域，由此社会的其他功能发展受到极大抑制。此时“虽然个人之间的关系表现为明显的人的关系，但他们只是作为具有某种 (社会)规定性的个人而互相交往，如封建主和臣仆、地主和农奴等等，或作为种姓成员等等”[3]110。这种社会的法权形态建立在以人的依赖关系为特征的自然经济基础上，个人的存在及发展取决于他人或政府的权利给予，这种社会行政机关执法功能的主要价值目标是维护建立在社会等级基础上的人身依附关系。国家机关虽然表面上具有各自不同的分工，但本质上却具有职能上的高度同质化，也就是都为了社会等级秩序。这时，国家机关公信力的取得，并非来自公众的独立认知和情感认同，而是出于对权力的恐怖。

(二)伦理习俗型公信力。伦理习俗是形成公信力、造就社会秩序的古老力量。按照韦伯的说法，习俗“意指一种独特的一致性行动，这种行动被不断重复的原因仅仅在于，人们由于不假思索地模仿而习惯了它。它是一种集体方式的行动，任何人在任何意义上都没有‘要求’个人对它永远遵奉”[4]14。作为主体的一种反映形式，习俗包含的是一种不自觉的心理活动，具有非理性的特征。在制度经济学视角中，习俗作为一种非正式的约束和内在制度，大致是通过自生自发的路径型构而成的。而作为一种“自发社会秩序”一旦生成，它就固化为一种调节社会成员之间关系、国家与公众之间关系的规则而存在，它所覆盖的社会成员个体、社群组织等都将在其社会行为上表现出高度的一致性倾向，同时对社会成员的各自行为有一种自我强制性的规约。当人们的行为违反相应的习俗内容或精神时，虽然习俗不会“自动地引发有组织的惩罚，但共同体内的其他人都会非正式地监督遵守规则的情况。违规者会落下不好的名声或发现自己被社会排斥。”[5]124在结构化视角中，习俗型行政执法公信力很明显是由习俗型社会信任关系扩展衍生出来的次级、派生的信任关系。同时，现实中纷繁复杂的习俗型社会信任关系和行政执法公信力之间又是相互贯通的，共同外显为非强制性的约束，影响社会个体、社会组织、国家行政机关之间的互动过程。因此，尽管人类社会的法治制度化进程取得了显著进步，但伦理习俗依然发挥着巨大作用，行政机关执法的公信力是否真正得以实现，伦理习俗是一个不能忽视的重要因素。

(三)利益契约型公信力。在此类型中，国家公权力与社会多元化权力、尤其是公众之间基于相同或类似的利益，建立了通畅的、理性的沟通交流渠道，其目的当然是实现双方的利益诉求。正如科斯洛夫斯基所言：“信任不是一种利他主义的态度。信任基本上不是想要别人的利益，而是要共同的利益增进相互有利的合作。”[6]25这时候，政府和公众之间的关系实际上是一种基于利益的契约关系。这种利益契约关系标示着政府和公众之间的相互依赖关系，承载着政府公权力的信用和公众对政府公权力的利益期待。在现实中，公众通过正面的参与，使自身的利益诉求和国家对社会利益的认可共存于理性限度之内。此时，行政执法不再以推行公权力的单方意志为绝对目的，而是以回应公众的利益诉求为基本目标。行政执法由法律规则的单一目的性变为目的的普遍性，这种普遍性并不意味着无秩序，相反，正是由于在意见沟通和利益整合基础上的契约的订立，社会秩序在公权力的信用和公众的信任中得以实现。这时公众才能在对公权力的信任中产生对行政执法的心理共识与情感认同，行政执法的公信力才能得以最终实现。

三、特征——公信力的外在符号表征

(一)国家代表性。行政机关是随着阶级和国家的出现而产生的，行政机关的行政执法行为是体现其自身权威、维护统治阶级执政合法性的重要载体。因而行政执法行为的主体虽然是具体的行政机关或是得到法律委托授权的公职人员，但从根本上来说代表的是整个国家公权力的意志。国家公权力通过具体的执法行为与公众之间发生各种权利义务关系，并与公众的权利利益紧密相关。这种权利利益当然不是单个相对人的利益权利，而是基于契约观念的全体社会成员的共同权利利益。在不同的历史时期，由于这种基于契约的社会公众权利利益关系既有一致性、稳定性，又有同每一具体时代相结合的新内容，因而行政机关执法行为也相应地存在差别。但无论如何变化，只要这些执法行为基于公平正义、以维护全体社会成员的共同权利利益为根本旨归，这些执法行为就能凭借自身的信用赢得公众的信任，行政执法的公信力也就在这一过程中同时形成。正是由于行政执法是一种基于法定权限和程序而进行的社会管理过程，代表的是国家的形象、意志和法律的权威、尊严，因而行政执法行为就具有一定的扩散作用，至于这种扩散作用是积极的示范、引领作用，还是消极的破坏、阻碍作用，均取决于行政执法信用影响力和感召力的大小。

(二)双重主体及其交互性。上文已经述及，行政执法公信力的内涵是行政机关及其执法行为对相对人的信用和相对人对行政机关及其执法行为的信任的统一。在前一环节，行政执法机关是树立信用的主体，行政执法机关必须通过自己的具有信用的执法行为赢得社会公众的信任性评价；在后一环节中，公众是给予信任的主体，公众会给予行政执法机关正面积极的评价，甚至形成心理共识和情感认同，根本原因在于行政执法行为在公正的立场上体现出了信用。二者之间并非是一种割裂的关系，而是一种在现实中不断动态发展的相互依存关系，二者缺其一都不能实现行政机关的执法公信力。在此情况下，行政执法公信力强调的是行政机关与公众之间的互动与互评，一旦行政机关的信用发生变化，公众的信任度就会随之发生变动。依据交往行动理论的观点，现实中这种信用与信任之间的落差是一种行政机关和公众之间试图形成共识的失败，当然，这种共识失败的原因可能包括两个方面：一是行政执法行为本身不具备正当性和公正性，无法得到相对人的理解和信任；二是行政执法行为本身没有问题，相对人出于自身利益受损而产生意见分歧。但无论哪一种情况，行政执法都应该是一种交往合理性的行动过程，都应经由对话解决而非对抗来解决。

(三)法治制度性。从信用的产生过程来看，经历了从不成文到成文、从道德领域到法治制度领域的跨越和转变，行政执法公信力的公权力特征决定了这种不同于个人内在伦理的信用及其功能必须在法治制度中彰显出来。这样，行政执法公信力也必然带有法治制度的特征。法治制度是一套关于行为和事件的模式，在一个存在不确定性和信息不完全的世界里，法治制度能够有效增加人们行为的可预测性，从而降低社会相互交往的代价和风险，鼓励信任和信赖并减少合作成本和摩擦，最终形成良好稳定的社会秩序，这也是行政执法公信力的价值旨归。行政执法公信力的法治制度性包含两层含义，首先，行政执法是在法治制度的确定下，由法定的行政机关实施、适用行政法律规范的行为，因而必然具有国家意志的拘束力和法律规范的强制性。一旦相对人违反了行政法律规范或没有履行行政法律规范所规定的相对人的义务，就必然会受到行政处罚或行政强制。其次，在现实的行政执法行为中，行政执法主体经常会有一定的自由裁量权，这是因为有限的法律只能做出一些基本原则的规定，行政执法主体可以在上下活动的一定幅度内行驶“自由”的权利。现实中，这种“自由”的幅度有时甚至会表现得很大，但从法治制度性的角度讲，这种“自由”必须在法治制度授权的限度内，即使没有明确的法治制度内容相对应，也不能违反有限法律所体现出来的法律精神和原则。

(四)具体性。行政机关的行政执法，包括的内容和涵盖的领域十分具体，如公安、税务、工商、环保、交通、卫生、文化、城市规划、农业、林业、牧业、渔业、科技、教育等，并且随着人类社会的不断进步和发展，人们活动领域的日益拓展和人们法制观念的日益增强，行政执法所涉及的领域、内容将更加广泛。尽管领域不同、内容各异，但行政机关的行政执法行为是非常具体的，这与行政立法的抽象性明显不同。这种具体性包括两层含义，一是行政执法的内容、程序、主体、结果是具体的，从现实实践角度看，行政机关的行政执法行为属于一种具体行政行为，大多都是针对具体人员和具体事件所采取的行政行为；二是相对人和社会公众以及他们的权利利益是具体的而非抽象的。事实上，行政执法公信力的实现，是每一次具体的行政执法过程中行政机关的信用逐步积累的结果，也是权力利益得到保障后相对人、社会公众对其信任逐渐积累的结果。

当前，我国以增进公正、效率为主题的社会主义法制建设正在积极推进并取得可喜成效。研究行政机关行政执法的公信力问题可以促使我们吸取教训、总结经验，更好地推进中国特色社会主义法制化进程。当然，其中最为关键的是把握好行政执法公信力的内涵，即行政机关的信用和公众的信任的统一。只有深入了解了公众在行政执法上的需要并在行政执法过程中予以充分的考虑和热切的回应，行政执法才能得到公众的理解和认同，行政执法的公信力才能真正得以实现。

[1] (英)霍布斯.利维坦[M].黎思复,黎廷弼译.北京:商务印书馆,1985.

[2] JC Goldfard. The Cynical Society. University of Chicago Press, 1991.

[3] 马克思恩格斯全集:第46卷(上)[M].北京:人民出版社,1979.

[4] (德)马克斯·韦伯.经济、诸社会领域及权力[M].李强译.北京:三联书店,1998.

[5] (德)柯武钢,史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].韩朝华译.北京:商务印书馆,2000.

[6] (德)彼得·科斯洛夫斯基.伦理经济学原理[M].孙瑜译.北京:中国社会科学出版社,1997.

[7] 关玫.司法公信力研究[D].长春:吉林大学,2005.

[8] 程倩.政府信任关系:概念、现状与重构[J].探索,2004,(3).