论抗战时期陕甘宁边区政府与民众的政治沟通*

孙景珊

(南京邮电大学 马克思主义学院，江苏 南京 210023)

政治系统并不是各种政治要素之间简单的静态组合，而是充满各种政治活动的动态过程。政治沟通是政治活动中最为常见的政治活动，是人类政治生活中所有政治行为的前提和基础。政治沟通是指政府与公众作为沟通的两方主体，以实现政治互信为目的，以平等互信为基础，以交互信息和诉求为途径，以实现政府理想政治生态为目的的互动方式。政治沟通强调政治系统各个部分之间的协调和互动，以保证政治系统的整合和效率，维系着政治系统的生存和发展;只有通过政治沟通，政治系统的所有功能才能得以实现，才能达到自己的政治目标。

在抗战时期，中国共产党在陕甘宁边区有效建构政府与民众之间的政治沟通，从而实现自己的政治理想和政治目标。其主要做法:一是民众文化知识的普及、提高及大众传媒的发展;二是边区基层民主政权体制及各种组织的建立和完善。

一、陕甘宁边区文化教育事业的普及、提高及大众传媒的发展

抗战时期，中国共产党作为一个非体制内的政党，获得民众的政治认同和政治合法性尤为重要。政治认同一个重要的来源就是来自于占主导地位的政治文化体系功能的发挥，而政治沟通有助于构建并维系占主导地位的政治文化体系，所以政治沟通是政党及其领导的政府获得政治认同与支持的重要途径之一。为了塑造社会的政治取向，传播政治系统的权威、价值与规范，中国共产党在政治沟通中强调发展教育文化事业，提高民众的政治意识和政治水平，从而将自己的政治取向和政治价值与规范传输给民众，取得民众的政治认同。

在抗战时期，陕甘宁边区是文化的荒漠，几乎没有什么现代文化设施、剧团和出版物，民众也几乎没有什么文化生活。李维汉在他的《回忆与研究》中写道:反映在文化教育上，就是封建、文盲、迷信和不卫生。知识分子缺乏，文盲高达99%;学校教育除城镇外，在分散的农村，方圆几十里找不到一所学校，穷人子弟入学无门;文化设施很缺，人民十分缺乏文化生活［1］。中央红军到达后这种状况才有所改善。斯诺在《西行漫记》里曾专节描写他观看红军剧社演出的情形是“充满了明显的宣传，一点也不精致，道具都很简单”的节目，老百姓却都看得津津有味［2］。这从一个侧面说明了当时边区文化生活的缺乏。

中国共产党清楚地看到，民众的文化教育程度低下不应成为实施民主的障碍;民众只有不断参与民主实践，才能提高民主素质，才能进行有效的政治沟通。抗日根据地大都处于穷乡僻壤，文盲率很高。但是中国共产党和根据地政权决定要采取种种措施，有效地克服这一困难。通过通俗易懂、认真细致的宣传动员，使识字不多的普通民众深刻认识到，政权是人人有份的事情，民主与自身的利益息息相关。为此，中国共产党在陕甘宁边区大力发展文化教育事业。

陕甘宁边区政府通过建立遍布全边区的全民教育体系来普及和提高民众的文化知识水平。“目前党的中心任务是争取全国一致的抗日战线和全国一致的民主政治，首先在自己直接领导的陕甘宁特区建立抗日的模范。他的主要工作之一是把广大群众从文盲中解放出来，普遍地进行普及教育，使每个特区人民都有受教育的机会。”［3］中国共产党和陕甘宁边区政府采取了可能采取的各种手段对陕甘宁边区人民进行文化、理想信念教育和政治启蒙。陕甘宁边区除了重视小学教育外，还大力发展社会教育。陕甘宁边区政府要求各县建立冬学、夜校、半日校、识字班等社会教育组织，以便经常性地、有组织地对民众进行文化思想教育。这些社会教育组织不仅开展扫盲教育，还采取各种组织形式，广泛开展社会教育。在社会教育的设施方面，陕甘宁边区的民众教育馆、图书馆、俱乐部也在发展中进行整顿和充实，逐步形成一定的规模。社会教育的开展，使陕甘宁边区形成了一个大学校。到1945年，陕甘宁边区的教育投入占到了边区财政支出的四分之一，边区财政厅在当年的财政报告中指出:“在目前的中国甚至在全世界还找不到任何一个政权像今天边区政府这样，用它的经费的25%以上的钱来从事教育事业。”［4］由于重视和投入大，全边区出现了方方面面办教育、人人投身教育的局面，形成了一个覆盖全社会、囊括各阶层的完善的教育系统。通过社会教育，陕甘宁边区民众的思想观念发生了根本变化。他们通过自身文化素质的提高，更容易理解和接受中国共产党的政策和主张，并实际投身于抗战潮流之中。

政治沟通所涉及的是一个具有不同政治诉求和利益关系的十分复杂的群体，它所要传递、交流和处理的信息复杂多样。要想有效地实现信息交流，达到沟通目的，政治沟通要借助一定的沟通平台和媒介，并且政治系统必须综合、交叉使用各种不同的传播渠道和媒介。中国共产党需要借助一定的沟通媒介来向农民宣传自己的意识形态，更好地团结民众。在当时，中国共产党大力发展新闻、广播和出版事业。据不完全统计，当时在边区创办的报纸约有近百种，除先后作为中共中央机关报的《新中华报》《解放日报》外，还有《群众报》《救亡报》等。所有这些报纸，在向边区和各根据地及时传达中共中央的声音，宣传中国共产党的路线、方针、政策，介绍国内外大事、生产、文教、卫生情况等方面，起了中国共产党的喉舌作用。特别是广大群众因陋就简办起的600多块黑板报，是当时大众办报的一种好形式。

除了形式多样的各种报纸之外，边区在纸张、印刷十分困难的条件下，还创办了许多期刊杂志。比如:《解放》《共产党人》《学习导报》《团结》《中国工人》《中国青年》《中国妇女》《中国文化》《诗刊》《西北儿童》《药学摘要》《时事论坛》《边区教育通讯》《八路军军政杂志》《抗战中的八路军》等60多种。其中有文艺期刊24种，如《文艺战线》《大众习作》《群众文艺》《新诗歌》《文艺月报》《民族音乐》《美术工作》《戏剧工作》《谷雨》《草叶》等。这些刊物，对于传播新文化、新知识，提高人民的思想认识水平，开展学术研究，发挥了积极作用。同时，还成立了解放出版社和边区出版社，开办了边区新华书店，出版发行了大量马、恩、列、斯著作和毛泽东著作。主要有《共产党宣言》《社会主义从空想到科学的发展》《法兰西内战》《论持久战》《新民主主义论》等。还有大量的中、小学文化课本。这些书籍在宣传马列主义、传播文化科学知识方面，起了积极的作用，使边区和敌后各抗日根据地的广大干部与群众，获得革命理论，掌握共产党的方针政策。

1940年12月30日，延安新华广播电台经过试播后正式播音，这是中国共产党领导创办的第一座广播电台。广播节目的内容，除报道国际国内及抗日消息外，还有中央文件、新中华报(后为解放日报)重要社论和文章、科学常识、革命故事、音乐等。各抗日根据地、国统区、沦陷区的民众都可以收听到中共中央的声音。1943年3月8日，因为机器发生故障，延安新华广播电台停止播音。1945年8月中旬恢复播音，9月5日正式广播。

中国共产党通过大力发展广播、报纸、书刊杂志等多种多样的方式，尽可能最大化地实现政府和民众之间的政治沟通，有效实现政治信息的交流，传播自己的政治理念，并取得民众的政治认同和政治支持。其结果是“打倒日本侵略者，建设新中国”成为边区民众的共同理想和信念。

二、陕甘宁边区基层民主政权体制及各种组织的建立和完善

亚里士多德曾说，人是政治的动物。足见政治在人们生活中的重要性。政治生活无处不在，但对于普通大众，政治与社会经济生活方面相比还是很少被公众体察了解和直接参与的。这就需要政府主动利用政治权威来影响和促进公众了解和参与政治运行，最大限度地还原公共意志，保证公共利益，实现政治互信。这既是公众的政治权利，也是政府获得公众信任、保证政府权威的必要途径。中国共产党在陕甘宁边区特别注重发动人民群众参与政治生活，树立自己的政治权威，获得政治合法性。

中国革命的特点决定了在农村建设基层民主政权是中国共产党所面临的重要任务。抗战时期，陕甘宁边区的政权设乡、县、边区三级政权，中国共产党大力加强基层政权建设，首先是实行了村自治，即建立了人民民主的村级管理制度，使农民成为村级管理的真正主人，使政府法定权力组织成为农村权力的基础，使抗日根据地政权深入到最基层的乡村社会。基层政权的建立使中国共产党在组织动员农民和整合农村社会方面发挥了重要作用，也最大限度地调动了乡村民众的政治热情，使共产党的政策得以贯彻，形成良好的政治沟通，并使群众自觉地去接受党的领导。

在乡村政权的运行上，实行议行合一和“一揽子会”。乡议员由固定的居民直接选举产生，同时代表固定的居民，代表他们的意见与需要。乡级政权立法与行政没有严格分工。“议员是决议者，同时也是执行者。他代表他所代表的居民这样议，同时也率领他的居民这样做。他是监察别人者，同时也受别人监察……既是人民最直接的代表，又是人民最直接的管理者。”［5］通俗地说，就是大家的事，大家来议，大家来管，大家来做。此外，为商决生产、征粮、除奸、整理民兵等乡村大事，创造了方方面面人员参加会议的“一揽子会”。对于这种议行合一的体制及其运作，林伯渠当年曾有这样的概括:许多乡参议会的一揽子会形式，能够集合各阶层代表和各种积极分子，大家议，大家决，各抒己见，各尽其能，既能解决问题，又能一致实行决议，完成任务。这是便利于发挥“三三制”精神的合理方式，至少是农村环境中的合理方式，应当使之普遍推行，县级以上也要适当地采用。有些专署和县府，召开了各界人士开诚协商的座谈会，此种方式也很有益处，值得推行［6］427。林伯渠还将“一揽子会”分为“大一揽子会”和“小一揽子会”。决议“全乡的群众性的大事”，“参议员、政府委员、村主任、村长都到，支部干事也参加”，是“大一揽子会”;“生产、征粮等大事，经过参议会布置下去之后，需要检查”，或“某些临时重要任务，需要布置和传达下去;又如某些比较重要的事情，需要作决定，这时召集自卫军连长、指导员、行政村主任及其他有关人员参加的乡政府委员会”，叫“小一揽子会”。“大”“小”由工作性质、难度及涉及人员而定，但都是“大家议、大家决、大家分工、大家去作”［7］，非常讲效率，也非常有效率。

这种政权组织方式非常利于领导和群众之间的互动。有了良好的政治沟通，群众就会自然地理解和接受党制定的政策，并与其一起认真地去实践。

此外，中国共产党还非常注重政治沟通的有效性。在政府与民众沟通中，因为文化的普及及传媒的发展，一般的群众开始很好地行使自己的民主权利，向政府提意见，质问政府的工作。谢觉哉指出:“施行民主，就得开会，除定期的参议会会议，各团体代表会议外，还须有很多会。会是民主集中制的具体实施。但是，会开得不好，不仅不能促进民主，反而使人民厌烦。”如果“使开会成为群众的一种负担，足以妨碍群众对民主的兴趣”。因此，不管在什么地方，只要乡长工作报告中有一点马虎处，群众就会大胆地提出质问，群众在会上、会后都敢于对政府工作提出自己的意见［8］。因此，在许多乡代表会上，群众提出的问题都得到了及时解决。谢觉哉讲:“至于基层人民的权力机关，即乡市议会与乡市政府，那里表现人民自己管理自己及创造自己的生活，就更加直接，更加丰富了。”［6］447

在陕甘宁边区，组织和加入各种群团组织也是中国共产党与民众进行良好政治沟通的重要方式之一。中国共产党创设了各种群众组织，建构了一套以共产党为核心的基层组织网络，有农救会、青救会、妇救会、儿童团等，这些组织不同于以血缘或地缘为纽带组成的农村传统社会组织，它们是有明确政治目标的革命团体。农民加入这些团体提高了自身组织化程度，改变了在乡村政治中的弱势地位。借助这些团体，农民可与边区的各项事业紧密地联系起来，所以农民参加群团组织的热情很高，参加人数也很多，边区民众的绝大多数都参加了民众团体。例如:各业工人95%加入了工会，农民全体加入农会，妇女70%以上加入了妇女救国会，青年绝大多数加入了青年救国会，商人也组织了商会，儿童组织了儿童团。此外还有各种抗日救亡团体及文化技术性质的组织。边区的人民，至少每人加入了一种组织，有的还加入了两个以上的团体［9］。这些组织是根据民主集中的原则组织起来的，并有其自下而上的组织系统和少数服从多数、下级服从上级、个人服从团体的纪律。这样，民众有组织地参与到广阔的社会生活中，摆脱了小生产方式束缚，民众不再像过去那样，仅关注自己的生活，而把目光投向更广阔的社会政治领域，开始关注社会各阶级阶层的关系及相互斗争。在这一过程中，民众的政治责任感、公民意识、主动性和创造性得到培养和增强，乡村民众开始认同共产党所开创的革命事业，对共产党的事业充满信心，在日常行动中能自觉地遵从党的规范和要求。并通过群团组织间接向政府提出意见和要求，从此焕发出蓬勃的政治热情，进而又推动了边区的民主政治建设。

三、结论

政治沟通在政治系统中处于核心位置。美国政治学家多伊奇在《政府的神经》一书中就系统地介绍了政治沟通，并且认为政治沟通乃是政府的神经。在多伊奇的理论中，政治系统的运转过程就是一个政策制定和调整的过程。一个政治系统要维持自身的存在和发展，就必须与外在和内在环境保持通畅的信息沟通渠道，准确及时地获得信息，并且依据不同的信息进行决策。因此，政治沟通是保证政治系统良好运转的根本。

在抗战时期，党对陕甘宁边区的领导极其注重政府和民众间的政治沟通。通过文化知识的大力普及、提高及大众传媒的发展，加强政府与民众间的信息交流和传达;基层民主政权体制的建立和完善以及各种社群组织的成立与发展，不仅有效地加强了政府和民众之间的政治信息互动，还进一步扩大了民众政治参与的范围，提高了民众政治参与水平，逐步取得了民众对中国共产党的政治认同。

首先，陕甘宁边区政府与民众良好的政治沟通促进了政治决策的民主化。有效的政治沟通“有助于政府科学地对整个社会实施宏观的决策控制”［10］71－72。正是因为边区政府和民众之间有效的政治沟通，一方面使民众了解了政府决策的意图;另一方面，也使政府了解了民众的诉求，为政府决策扩大了民意基础，从而使得政府的决策趋于民主化和科学化。轰轰烈烈的边区大生产运动就是一个典型的个案。

其次，政治沟通可以促进有效的政治整合和控制。多伊奇认为，政治沟通在政治系统中最主要的作用就是整合和控制的作用。中国共产党作为一个革命性的政党，其自身的结构功能本身就要求她以强有力的力量重新整合社会力量。边区政府在民众的政治沟通中，通过多种形式宣传自己的政治主张，潜移默化中在边区构建了新的价值体系，并逐步建立和完善了基层民主政权体制。

最后，政治沟通可以促进政治系统效能的提高。政治系统“只有获得足够的信息，它便能矫正自己的行为，更为有效地自动导向目标达成”［10］71。中国共产党一向注重政治沟通的有效性。“有些工作人员从农村中来，说上面的政策都很好，但到了下面，就有些走样，这些情形是有的，下面为什么走了样呢?除开极少数不良分子故意走样以外，大多数情况是由于下级人员对政策了解不够，或不熟悉，所以在执行时就走了样。”［6］428－429为此，中国共产党不断完善参议会等各项民主政治制度，使得政治系统得到最有效的运转。

纵观抗战时期陕甘宁边区政府和民众之间各种形式的政治沟通活动，我们不难发现，正是中国共产党具有良好的政治沟通技术并有效地运用它，不仅使民众及时了解了中国共产党的各项方针、政策，对边区政权产生了极大的政治认同;而且把农村最广大的群众广泛发动起来，使他们投身到抗战和边区建设的实践中去。这使中国共产党获得了巨大政治资源，使政治系统有效运转;抗日民主政权不仅获得合法性依据，而且也为中国共产党从局部的执政党最终走向全国性执政党打下了牢固的政治根基。

［1］李维汉．回忆与研究:下［M］．北京:中共党史资料出版社，1986:566．

［2］［美］埃德加·斯诺．西行漫记［M］．董乐山，译．北京:解放军文艺出版社，2002:83．

［3］陕西师范大学教育研究所．陕甘宁边区教育资料·社会教育部分:上［M］．北京:教育科学出版社，1981:2．

［4］陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案局．抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编:第6编［M］．西安:陕西人民出版社，1981:473．

［5］靳 铭，曾底平．人民代表大会制度的雏形［M］．西安:陕西人民出版社，1988:183．

［6］陕甘宁边区政权建设编辑组．陕甘宁边区参议会资料选集［M］．北京:中共中央党校科研办公室，1985．

［7］林伯渠．陕甘宁边区三三制的经验及其应该纠正的偏向［M］∥师 锐，胡民新．抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制．西安:陕西人民出版社，1989:486，487．

［8］谢觉哉．谢觉哉文集［M］．北京:人民出版社，1989:348．

［9］陕甘宁边区政权建设编辑组编．陕甘宁边区参议会(资料选辑)［M］．北京:中共中央党校科研办公室，1985:119．

［10］俞可平．权利政治与公益政治［M］．北京:社会科学文献出版社，2006．