公共危机中政府形象建设的困境及对策

荣 洁

(山西农业大学公共管理学院，山西 太谷 030801)

一、公共危机中政府形象建设的特殊性

(一)政府形象与公共危机概述

“政府形象是政府的整体素质、综合能力和施政业绩在国内外公众中获得的认知与评价。这种认知和评价具体反映政府在国内外公众中的知晓度和美誉度。”［1］政府形象是从政府自身出发通过一系列政府行为而影响公众对政府的评价和认知，而非以公众为主体对政府形象的盲目评价。塑造良好的政府形象是政府公共关系的最终目标，反映政府的执政能力，影响政府的威信、凝聚力及感召力，是政府的重要资源和无形财富。

公共危机具有公共性、突发性、紧迫性、不确定性等特征，根据危机产生的人为或非人为原因可将其划分为社会危机和自然灾害两大类。社会危机是指由人为因素引发的公共危机，包括公共卫生事件、环境污染、政治性事件等;自然灾害是不以人的意志为转移的公共危机，例如地震、水灾、泥石流等。公共危机中的政府形象建设与常态中的政府形象建设不同，二者之间相互影响，相互作用。公共危机给政府形象建设带来挑战的同时，也为其形象重塑提供了机遇。

(二)公共危机给政府形象建设带来的挑战

1．公共危机本身给政府形象建设增加了难度。公共危机到来之时，政府形象建设难度更大、公众要求更高，这是由公共危机自身特点所决定。危机的突发性和紧迫性要求政府在第一时间对危机做出积极反应;危机的不确定性使得政府在危机管理的过程中困难重重并承担一定的风险;危机的危害性决定了政府必须尽全力挽救危机带来的巨大损失，否则会使政府在民众心目中的形象大打折扣;危机的关联性，或称“涟漪性”，使政府在危机公关中取得的效果呈现多重性。

2．公共危机中公众对政府能力的期望值迅速提高。政府拥有的公权力可调集一切可利用的资源减少生命财产损失，维护公众利益。在公共危机爆发时公众通常势单力薄，对政府能力的期望值会迅速提高;而过高的期望值又容易引发对政府的失望情绪。这意味着政府在危机管理中的一举一动都会被公众所瞩目，即使已经做了最大努力，但如果与公众预期的期望值存在差距，同样会引起社会公众对政府的不满和误解，使政府形象受到损害，甚至引发公众的抵制心理，影响政府管理。

3．公众在公共危机中易受“晕轮效应”影响。“晕轮效应”又称“光环效应”，是指人们在对客体的认识过程中，容易由认识对象的某一特征来推断其整体特征，导致以点代面的结果，从而产生美化或丑化对象的认知偏差或倾向。在政府危机管理过程中，公众对政府形象同样存在着“晕轮效应”，且更多的是其负面效应。如果政府在危机管理的某一环节稍有差错，公众就会认为政府一向如此，此时表现不佳意味着政府平时表现也不佳，加深和扩大公众对政府不当行为的印象，从而改变对政府的整体看法，甚至破坏以往构建的政府形象。

(三)公共危机给政府形象的重塑提供了机遇

公共危机给政府形象塑造加大了难度，但政府如能克服不利因素，充分发挥其积极作用，就有望在政府危机管理过程中实现政府形象重塑。

1．公共危机为改变公众对政府的“刻板印象”提供了契机。“所谓刻板印象，指的是对某一类人或事物产生的比较固定、概括而笼统的看法。”［2］政府形象之于社会公众也有刻板印象的存在。在我国，政府在公众心目中的形象总体良好，但也存在如权力滥用、贪污腐败、官商勾结等负面印象。公共危机的爆发给政府和社会公众的利益造成巨大冲击的同时，有利于使政府和公众形成统一的利益联盟，为化解危机而相互配合。这一过程容易激发二者的共鸣，改善二者的关系，从而为优化和改善政府形象提供良好契机，为改变公众对政府的“刻板印象”创造机会。

2．及时有效的危机管理措施有助于政府威望的提高。公共危机由于其危害性大、突发性强、来势凶猛，爆发之时公众往往无能为力而被迫处于弱势地位。无论公众在政府日常管理中是否积极响应号召，在危机来临之时由于生命本能的求生欲，通常会自觉配合政府安排。政府如能在危机管理中合理使用行政权，实施高效有序的行政行为，认真回答公众疑问、消除公众怀疑，就有机会在此过程中赢得公众信赖，提高政府威望，从而为树立良好政府形象奠定基础。

二、公共危机中我国政府形象建设的困境

(一)政府公关理念不足，形象意识有待加强

政府公共关系在公共危机中起着举足轻重的作用，然而关于公共关系的研究在我国起步较晚并主要应用于企业之中。当危机出现时，政府往往会出现公关理念不足、不能自如运用其基本原理进行危机管理的现象。同时，尽管我国政府总体上提高了对政府形象的重视度，但部分工作人员却仍然存在形象意识缺乏的现象。例如:在公共危机处理中态度恶劣、办事效率低下，使日常工作中“门难进、脸难看、事难办”的状态延续到公共危机管理中;为躲避权力受监督影响个人不当利益的得失而阻止信息公开等，这些政府形象意识不足的表现对政府形象建设产生了消极影响。

(二)政府危机管理保障机制缺陷

我国已颁布《突发公共事件应急预案》《防震减灾法》《防沙治沙法》《消防法》《传染病防治法》《防洪法》等一系列法律法规，为我国危机管理提供了法律保障，但它们具有较强的独立性、单一性和部门管理色彩，适用于在计划经济条件下所实施的分部门、分灾种、应对单一性危机的行为依据。而公共危机中政策的合法性与常态下不同，多呈现出复合型危机态势，对于在各种不同的危机状态下由谁决策、如何授权、运行程序等缺乏统一的法律规范。同时，一些应急法规原则较为抽象、操作性不强，缺乏相应的实施细则，忽视了危机中公民权利受侵犯时的法律救济。另外，包括物资保障、人力资源保障、技术保障等在内的资源储备保障严重滞后，在危机预警和应急系统中的资金投入不足，均制约着危机资源保障机制的确立。

(三)危机管理信息沟通渠道不畅通

1．政府新闻发言人制度存在不足。首先，政府新闻发言人制度缺乏法律保障。目前该制度的实行只能在《政府信息公开条例》的指导下实施，但具体到新闻发言人在危机管理中可披露哪些消息，披露的对象是谁，具体程序怎样，新闻发言人享有哪些权利，承担哪些义务和责任等，尚未出台相关法律法规对其进行规范。其次，政府新闻发言人在危机管理中所发布的信息很难平衡公众知情权、国家利益与个人利益之间的关系。再次，政府新闻发言人制度易导致信息来源单一化，新闻发言人的素质也参差不齐。

2．政府与公民间缺乏信息沟通。公共危机爆发之时，部分政府部门信息采集、传递和处理的能力较弱，上情下达、上行下效，不能及时准确地与公众进行沟通，对公众的个体、群体特性缺乏深入了解，从而造成公众对政府的不信任，导致政策方案不易被公众所接受。

(四)危机管理的控制机制不健全

阿尔文·托夫勒在《未来的冲击》中指出:“由于不去预先考虑未来的问题和机会，我们正从危机走向危机。”这说明建立危机预警系统与落实危机应急预案的重要性。我国公共危机管理的控制机制不健全主要表现在:一是缺乏专门的危机管理机构。我国长期以来形成了分部门、分地区、单灾种的单一灾害管理模式，缺乏在危机到来时对全社会的统一管理，导致管理的分散与职能不一。在中央层次缺乏常设性危机管理机构，往往在危机出现后成立临时“工作小组”进行管理。二是公共危机预警机制不足。公共危机预警机制可分为预测与预警系统、危机应急处置以及危机善后处理三部分。目前在我国的危机管理中，这三方面虽有一定程度的提高但仍存在诸多问题，如危机监测不力、缺乏危机预警演练、缺少风险评估机制等。

(五)危机管理事后评估体系不完善

我国政府在危机管理中缺乏事后的评估体系，主要体现在事后的评价机制不足以及责任评价体系不完善。这使得公共危机中政府形象塑造的最后一个环节缺失，导致整个形象塑造的机制链条难以继续循环，不能很好地以此为鉴提高危机公关能力。

三、公共危机中我国政府形象建设的对策

(一)政府形象规划:强化意识层面的治理理念

强化意识层面的治理理念，首先应培育以公共利益为出发点的危机治理理念。古往今来，任何国家的政府及其人员都应把公共利益作为工作的出发点，在危机情况下更应如此。政府应树立以公共利益为出发点的危机治理理念，以人为本，以此来指导公共危机防治的具体行政行为，为政府形象的提升打牢思想基础。其次要加强政府的责任意识。公共危机中政府更应该树立权责对等的责任意识，建立“问责制度”并加强监督;同时注重提高公务人员素质，始终以公仆的心态和公众团结起来共同应对危机。再次要增强危机公关意识，提升政府形象设计和传播水平。

(二)政府形象保障:强化法律和资源保障体系

公共危机中政府形象建设应强化法律和资源保障体系。一方面，完善公共危机管理的法律和法规。我国现行法律的单一性和分部门性无法适应现代复合型危机，因此应制定一部统领各单行法律的基本法，包括政府危机管理的基本原则、应急机构的设置、工作人员的职责权限等，建立起国家危机管理体制的法律制约和监督体系，从而减少由于危机管理而造成的政府形象波动。另一方面，建立有效的资源保障机制。资源保障机制是政府进行危机管理的物质基础，贯穿于危机前、中、后的各个阶段，主要包括物质保障、资金保障、技术保障和人力资源保障。目前在我国公共危机管理中，应结合具体情况建立应对危机的专项资金，对应急物资储备进行规划，做好危机应对的物质储备工作;同时加强危机管理的技术投入和人才储备，加强人力资源的培养与培训，从多方面对公共危机提供有效的资源保障机制。

(三)政府形象传播:完善信息沟通机制

完善公共危机中的信息沟通机制，首先要健全政府新闻发言人制度，保障公众知情权。一是要打造专业化工作流程，健全法律制度，建立新闻信息传递网络和突发事件应急机制。加大对公众信息公开的诚信度，通过新闻发言人向公众解释、澄清突发事件的前因后果和灾情状况，使公众迅速了解准确信息，避免虚假信息的扩散。二是要处理好与媒体的关系。新闻发言人应明确自身与媒体是信息供求的关系，要以合作的态度做到对媒体的信息公开。三是要塑造高素质新闻发言人队伍。在招录过程中注重对目标对象的全方位考核，上岗后不定期地进行职业培训，尤其是突发事件中应急反应机制的培训。其次要建立政府与公众之间双向对等的沟通模式。“双向对等模式主要运用科学方法深入了解公众和公众的需求，以此作为沟通决策的参考依据，以增进双方的了解和合作的目的。”［3］在政府公关危机中应实行双向对等的沟通模式，在这种模式之下，政府不再是高高在上发布命令的统治者，而是和公众建立在平等与合作基础上的服务者。这样，政府的管理措施将会得到公众的认同和支持，从而建立政府的良好形象。

(四)政府形象控制:建立有效的公共危机管理机制

首先，成立专门的政府公共危机处理中心。构建危机决策的中枢机构是衡量一国危机管理能力的重要指标，我国应加快政府公共危机决策中枢机构的构建步伐，使政府及时了解危机管理工作的进展以及工作对象的现实需求，为政府进行危机决策提供有效信息。其次，建立完善的危机应急机制，加强危机预防与监测。在危机发生前树立危机意识，举行不定期的危机演练和模拟训练，加强对工作人员的知识培训，健全监测预警网络。再次，有效使用行政自由裁量权，减少寻租和腐败。危机管理中行政自由裁量权的使用应体现在两个方面:一是对法律规范没有涉及或者没有明确指明做法的内容，可以根据实际情况实施行政举措;二是地方政府在执行上级部门的指示和命令过程中如遇到特殊情况需要迅速做出处理时，可以不通过请示上级实施行政行为。但需强调，行政自由裁量权好比一把双刃剑，适时有效地使用才有利于政府形象的塑造。

(五)政府形象反馈:构建危机管理的评估与责任体系

一方面，构建危机管理评估机制。政府在危机公关结束后有必要对自身形象做出客观评价，通过公众满意度调查等手段进行危机发生前、中、后的形象对比。同时，总结政府在危机公关中的形象变化，制定政府形象恢复或进一步改善的具体目标和任务。另一方面，认真构建危机管理责任机制。在危机管理中要加强责任机制的构建，可以实行引咎辞职、追究主要负责人责任、必要时通过司法程序严惩有关责任人等办法加强政府责任机制的构建，真正做到对人民负责，从而提高我国政府在公众心目中的美誉度。

［1］彭伟步．信息时代政府形象传播［M］．北京:社会科学出版社，2005:10．

［2］胡正荣，段 鹏，张 磊．传播学总论［M］．2版．北京:清华大学出版社，2008:117．

［3］周晓丽．论公共危机中政府形象及其重塑［J］．重庆社会科学，2006(2):117．