电力行业进一步市场化改革研究

张 奇

(东北财经大学 网络教育学院，辽宁 大连 116025)

电力行业按国家发改委下发的 ［2002］5号文件执行电力市场化以来，十余年过去了，从现在的效果来看，电力市场化改革方针“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”最多只算完成了厂网分开和主辅分离。现在的发电企业顾及自身利益和人员安置困难，不管环保压力，偷排污染大气，放缓关停脚步;电网拥网自重、千方百计维系垄断地位、阻碍电改纵深发展。改革的历程表明，改革的最大阻力来自于电力系统本身及其相关利益集团，改革浅尝辄止、没有触动核心。援引李克强总理对目前诸多改革的看法，电力改革同样也进入了深水区、攻坚期，的确是因为它要触动原有的利益格局，现在触动利益往往比触及灵魂还难。中央屡次表达决心，电力市场化改革 (以下简称“电改”)不能避重就轻，再深的水也得蹚。

一、电力行业市场化产生的历史沿革

我国电力走完了从最初的计划经济时代到2002年以后的起步改革阶段这一历程，如今电力正从满足量的粗放、低效模式逐步转向到环保、高效、安全的发展模式。电力能源的安全、健康发展提升到了国家战略高度，因此理清电力市场渊源、进一步探索市场化改革是顺应潮流、合符需求的。

(一)电力行业市场化改革的起源

1949—2002年，国家先后三轮次对电业管理权实行了集中和分权的实践，但总体是保持垂直一体化的经营方式。在这一期间，电力工业受政府保护较多，行政垄断壁垒较高。

2002年国家发现收权和放权只不过是在消防式应对，政企未分、政府包揽过多、完全缺乏提前考量，在改革大潮的推动下，主动实行了电力体制改革，效仿了英国模式。原国家电力公司拆分，成立电监会，从而进入厂网分开、政监分离的阶段。到2012年底，全国装机容量已达11.4亿千瓦，仅次于美国，跃居世界第二位，增长了近3倍;220千伏以上变电容量达22.8亿千伏安，增长4.3倍。电力发展、科技创新水平上了一个新台阶

2002年主动开展的电力体制改革让我们尝到了甜头，但改革带来的问题比改革的成功更加不容忽视，电力规划的管理不到位、发电企业无序竞争、环境污染问题日益突出、社会严重分配不公、垄断导致成本居高不下、服务意识淡薄、电力市场尚未形成，科学的电价形成机制尚未建立，电力立法、政策均未落实等等，这些问题表明，电力的改革还需持续。

(二)电力市场的构成

1.发电厂

主要由水利发电、火力发电、风力发电、太阳能发电、生物质发电、潮汐能发电等发电单位构成，是目前的电力市场竞争主体。

2.输电网

输电网是通过高压、超高压输电线将发电厂与变电所、变电所与变电所连接起来，完成电能传输的电力网络。又称为电力网中的主网架。输电网现隶属电网公司。

3.配电网

配电网是从输电网或地区发电厂接受电能。通过配电设施就地或逐级分配给用户的电力网。配电网现隶属电网公司。

4.售电网

它是电网公司的营销网络，负责销售电能。售电网现隶属电网公司。

5.用户

指从电网公司购买电能的单位或住宅用户。

从上可以看出输电、配电、售电均属电网公司，发电厂和用户分属两头。

(三)当前电力市场的综合现状

各发电集团新增装机多，银行贷款多，资产负债率普遍在85%以上，它们在承受环保压力增加、还贷压力增大的不利情况的同时，还得竞相争取电网调度多发电量。新建和在建的水电、风电等新能源大部分是在边远偏僻、条件艰苦的环境下建成的，单位造价节节攀升，但电价和调度对这方面的支持力度远远不够，使得他们的发电量大幅受限。本应该具有绝对市场竞争优势的清洁能源在它们身上体现不出来，造成了风电弃风、水电弃水的不利局面，市场的法则在发电集团身上得到了体现。而电网公司则从发电集团购电，再提价卖给用户，外部的煤炭价格涨落，煤炭质量好坏、人工成本高低及环保压力等几乎没有传递给电网公司，它成了旱涝保收的高度垄断单位，市场竞争对于它来说几乎不存在。

二、电力市场存在的问题

现代经济对电力高度依赖，大范围停电是经济社会“不能承受之重”，但电网建设依然严重滞后，输配能力不足，时代呼唤提高电网的安全、可靠性。雾霾天气关系人民群众生命健康，雾霾的出现，使国家和民众对淘汰高耗污染电企、提升清洁能源比重的愿望与日俱增。发电企业和用户则希望市场进一步减少垄断，提供一个公平竞争的环境。

(一)电力市场化改革顶层设计不足

1.电力市场化改革没有理顺和触动国家电力体制的监管权力体系

现在电力监管权力分散，政出多门。电价权和电站项目审批权在发改委 (部级)，电力监管和电力业务许可证在电监会 (部级)，新能源规划和能源节能的政策、光伏电站特许项目招标在能源局 (副部级)，电力调度权在国家电网 (部级)，规划许可在电力设计院 (国家电网直属)。细心的同志会发现国家电网和电监会平级，比能源局还高半级，这样的情形谁管得住谁还不一定，监管力度和效果还发挥得出来吗?审批环节过多，给权力寻租留下充足的操作空间，必然导致低效和腐败。例如有些项目一拖就是两三年，给项目单位带来了巨大的损失，跑项目、跑核准是目前项目主体单位最为头疼的事情，请客吃饭、行贿受贿有时也是项目争取及时核准的不得已手段。国家发改委原副主任、国家能源局原局长刘铁男是本行业贪腐倒下的又一人。

2.电力市场化改革没有触及核心，缺乏深改勇气

电力市场化改革目前是捡软柿子捏，仅在发电环节打破了垄断、开展了竞争，原因是厂网分开是改革中最好操作的一个环节。面对电网统治的输电、配电、售电三个环节则不敢开刀，仍然被高度垄断，并且找了一个需要维持电网安全和协调统一的理由一直抗拒电改。在没有打破垄断的前提下，所谓的“市场化”改革，最终都会成为垄断企业实现自身利益的工具。

(二)电网高度垄断

我们都知道竞争促进进步，竞争促进发展，垄断越深，弊端越多。电网公司掌握着电力系统五个环节中间的三个关键环节，成为单一的买家和卖家，拥有独家买、卖电的特权，使电力市场中两个最重要的主体，发电企业 (生产者)和电力用户 (消费者)毫无话语权，电力市场机制基本失灵。电网垄断弊端主要体现在以下三个方面:

1.电网建设滞后电厂建设，影响能源传输与安全

目前电网长期垄断、输配电网络长期缺乏统一规划，发展落后，电荒和弃电同时并存，远远不能满足市场发展的要求。目前的各发电集团争相占领大江、大河等水利资源和及风力资源，但由于地方偏远，加之电网公司对国家和电厂提出的急需输电网络配套建设并不热心，事实造成了不少新建电厂被逼自己出钱建电网，并且还承担该网络的长期维护运营，大大增加成本负担。许多建成了的电厂由于电网拥堵造成有电发不出而长期停机的尴尬局面，银行还贷压力大，资金链随时都可能断裂。近年的丰水期，随着官地、锦屏、向家坝、溪洛渡等巨型水电机组陆续投产，水电外送通道十分紧张，水电消纳异常艰巨，能源传输形势严峻。

2.电网调度助推权利寻租，阻碍电力改革

电网拥有了调度权，相当于集运动员和裁判员角色于一身。隶属于电网的调度机构，在履行基本职能的同时，自然不可避免的要为其母体企业电网公司谋取不当的利益。为巩固其垄断地位和谋取额外利益，时常会以电网结构、电网运行安全为借口，侵占发电企业的合法权益。此时的发电企业敢怒不敢言，不敢上书电监会，怕被调度穿小鞋，因为调度可从电网结构和电网安全上随便找一个理由就让发电企业不发电或少发电，而发电企业却无从举证。电网对电厂的罚没条款也比较多，并且有些条款也过于霸道。比如电网调度规定某电厂某时段上网负荷为1 000MW，若电厂超发或欠发，无论什么原因，除超发部分被电网没收外，并且还处罚与超发部分等量的电量。但这些被罚没的电量同样被卖给了用户，罚没所得并不是上交给了国家，而是揣进了电网的腰包。在前些年，电网还优先让与其有利益关联 (如电网在里面占股份)的电厂多发电、发高峰电。

电网企业作为垄断的既得利益者，不会主动要求进行电力改革，相反会极力维系自己的垄断地位和垄断利益，拖延甚至阻碍电力改革。在电力市场建设过程中，电网不积极开放用电市场，调度也不开放输电网络，推进工作异常艰难。对电网企业利益的事情，调度就积极主动，否则就消极拖延，很多有益的市场化探索流于形式而落不到实处。国家一直想推行的直供电交易实践，遭到电网企业的反对，启动开展十分困难，其表面原因是电网安全，根本原因就是电网利益。

3.消极接纳新能源，制约新能源国内市场发展

电网以网络安全为借口，通过在项目审批上设置障碍，变相抵触《可再生能源法》，排斥新能源并网。例如电网对接纳风电入网的积极性不高，一定程度上阻碍了风电的发展。究其原因大致有三点:接纳风电一是要增加电网前期投入;二是要增加安全生产管理难度;三是风电价格昂贵，电网没什么利润。消极接收分布式光伏发电，严重制约了国内新能源的市场空间，光伏生产厂也不得不寻找海外市场，民族工业得不到应有的支持。

(三)清洁能源上网受抑严重

近年来全国电力供大于求，其中西北区域有一定富余，东北区域电力供应能力富余较多。在电网结构限制和地方利益纠葛下，作为清洁能源丰水期水电弃水比较严重。原因不外乎有两个方面:一是从火电厂经济效益和地方利益角度考虑，一些地区并不希望外购很多水电，所以，水电虽然是绿色能源，但是它和地方利益存在矛盾。二是方式上水电厂外卖他省必须先将水电卖给当地电网，再由当地电网卖给对方电网，几经转手价格上已无优势。购电方通常愿意用当地的火电厂发电，支持本省工业，而不外购它省水电，因此水电厂会因水电卖不掉而被迫“弃水”。从全国角度考虑，人们希望节能减排、多用绿色能源。但是在利益面前，各省大局意识就变得非常淡薄，让本可以用于发电的水白白流走。

(四)电企安置关停富余人员缺乏思路

小火电关停对富裕人员采取的措施通常有两种:一是买断工龄，自谋职业;二是搞一刀切，划定年限，到达45岁年龄的，提前内退。原来的小火电人员多、包袱重，不少又是子承父业的顶班低学历员工。这些人到了社会上，要么三下五除二的花光工龄补偿款，要么在毫无经营之道的情况下投资失败，最终成为无学历、无收入、无积蓄的三无人员，再就业十分困难，不少人成为社会的不稳定因素。即便是提前内退的，微薄的收入不足以养活一家老小，还得另谋出路，他们的日子比买断工龄的人好不了多少。因此，每次关停小火电，在电厂聚集、在政府面前说理的事情时有发生。现在党和政府把社会稳定看得很高，原则上不允许把人员简单地推向社会，带来社会压力，因此人员的安置也会影响地方政府和企业关停的决心，影响电改向前推进。

三、电力行业进一步市场化改革的对策

改革目的是解放生产力，推动科技进步，提高人民生活水平，电力市场的改革也不例外。当前电力市场改革的手段是:改革体制、打破垄断，引入竞争机制，建立高效的市场机制，让市场在资源配置中发挥基础性作用。电力市场改革目的是:确保电力能源的安全可靠性、环保持续性、经济适用性。为此我们必须围绕电力生产的各个环节开展提质增效的改革。

(一)完善电改深水区的顶层设计

1.确立电改组织机构

现在必须改变电力监管权力分散、政出多门的现状。电改必须首先从上到下理顺电力监管权力体系，匹配权力和职能的关系。壮大电监会，确认电监会是电力监管的最高权力机构，而不是协调机构。在电监会成立规划许可、电价权和电站项目审批权、电力业务许可等的一站式服务部门，对以后的工作的有序开展会带来极大的便利。

2.建规立制、有章可循

行为做事，规则先导。根据确立的组织机构，加快出台比较健全的《中国能源法》这部能源领域的最高法律，将对我国重要能源领域的建设、管理和运营的有效规范和监管提供依据。

3.确立改革的深度和目标

全面深化的电力体制改革靠一两个环节的改变解决不了实际问题，我们必须在打破各环节垄断的决心上不动摇，在打破的方式和时间可多做思考。当前电改的目标可锁定在“厂网分开、输配分开、调度行政化、多家办电、竞价上网”上。

这样的设计收走了某些职能部门的权利、打破某些企业的垄断格局，固然会受到相关部门的百般阻挠，但是唯有这样才能使电改突破困局，避免在外围修修补补，不起作用。

(二)提升清洁能源上网空间

国家从2014年7月1日起执行的史上最为苛刻的《火电厂大气污染物排放标准》，将对高耗、高污染电企是个致命的打击，在这个氛围下不少集团的此类电厂不能达标，将被迫关闭。在并不缺电、并不需要高耗能机组支撑电网的情况下是关停高耗能机组的大好时机，我们应当毫不犹豫的关停全国数以亿万千瓦总量的高耗能机组，既给清洁能源腾出空间，又能把节能减排落到实处。另外在用电观念上我们也必须做些改变，与其让水电的水白白的流走，还不如鼓励工矿企业在丰水期开足马力，多出产品，多用电能，同时在电价上也适当做些让步，让水电厂受益、让用电单位受益、让国家GDP总量受益、让财税受益。这样窝电、弃风、弃水的现象才有望得到缓解。

(三)提倡行业富余人员转岗培训安置

谈到关停就必须考虑到富余人员安置，否则社会不稳定，维稳成本和难度就会增加。“稳定压倒一切”是多年的实践凝练而成，决不能去触碰这个红线。在关停上我们不妨给出三种出路:一是对有能力和社会关系的人鼓励买断工龄，自谋出路。这类人一般在社会上有立足之地，可以生存下去，不给社会稳定带来隐患。二是给临近退休的人办理内退手续，让他们没有后顾之忧。三是大力提倡转岗培训，另行安置。

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