四会市农村利益群体的矛盾与协调策略

张叶俊

(东北财经大学 网络教育学院，辽宁 大连 116025)

毛泽东同志说过:“矛盾不断出现，又不断解决，就是事物发展的辩证规律。”当前，我国正处在重要战略机遇期和“黄金发展期”，特别是广大农村充满了发展的生机和活力，同时，各种利益关系矛盾相对突出。根据第五次人口普查数据，我国农村人口占全国人口的63%，这样庞大的公民群体对全国政策的制定和执行、对社会的和谐稳定都产生巨大的影响。因此，我们必须积极关注农村人民的内部矛盾，加强对当前农村内部矛盾现状、特征和成因的研究分析，采取积极有效的措施，预防和化解新时期农村人民内部矛盾。

一、四会市农村人民调解工作的现状

目前，四会市有13个乡镇，这些基层乡镇政府、村居自治组织已普遍建立人民调委会，每个调委会均配有调解主任和调解员1—3名，人员一般为兼职，初步形成了纵向包括乡镇调委会、村调委会、片区 (组)调解员的三级调解网络，横向包括法院、公安、司法等有关部门和工青妇群团组织齐抓共管、社会各界共同参与的大调解工作格局。现行的人民调解组织是在人民法院指导下，在司法行政机关管理下开展工作的自治性组织，主要是调解公民之间有关人身和财产权益方面的纠纷。普通民间纠纷由专门的基层调解组织分级进行调解，具体有乡、村、组的调解机构和人员。就保障而言，乡镇调委会比较正规，大都设有专门的调解室，而村调解会条件较差，一套人马几块牌子，主任身兼数职。但仍存在以下几方面的问题:

1.对调解工作认识不够

一是重视不够。部分基层领导对新形势下人民调解工作重视和支持不够，大部分镇 (街道)目前没有专职的人民调解员，工作人员对业务熟悉程度及连续性较差。二是认识不足。社会各界对人民调解的地位作用认识不足，共同参与、齐抓共管意识较差，大部分调解工作仍然是依靠司法所人员孤军作战。三是宣传不到位。因宣传力度不大，仍有很多人不了解有人民调委会组织，不了解其职能和作用，争议发生时往往选择拨打“110”报警，既浪费了公共资源，也不利于矛盾的有效解决。四是群众了解不充分。近年来人民调解组织和调解员在各个不同范围调处了大量的矛盾纠纷，但其典型事迹并未得到褒扬，使群众对调解组织及工作缺乏了解和认识。

2.调解工作经费不足

经费保障是一切工作的基础，而对于调解不收费的村级调解工作来说更是迫切需要。在实际运作中，村级调解经费短缺仍然是导致矛盾纠纷排查调处力度不够，培训、宣传工作难于开展的最直接原因。

3.调解机制不完善

一些疑难纠纷涉及跨区域、跨行业，专业性较强，靠单个部门组织难以解决。目前相当一部分调委会还未完全形成与相关部门组织联合预防调解的工作机制，部分虽有工作机制，也常出现人员难集中、工作难开展的现象，单兵作战的情况比较普遍。同时，区域性、行业性调解组织发展缓慢，与人民调解“哪里有纠纷，哪里就有人民调解”的工作要求相差甚远。

4.队伍综合素质较低

一是年龄偏大。辖区内50岁以上的调解员占75%。二是文化程度偏低。人民调解员中，高中以上很少，仅占总人数的29%。三是政策不熟悉、法律知识欠缺。调解员中有相关法律知识或经过镇级以上专业培训的占比例较小，工作中多凭经验处理问题和纠纷。而且很多村级调解员不愿意或不会制作调解协议书，即使制作了调解协议书，也存在许多不规范的地方，法院在对其做性质认定时，难以认定其为有效的人民调解协议，调解协议书的效用难以发挥。四是基层人民调解员兼职过多。五是缺乏工作热情。调解员工作补贴长期没有得到较好的解决，加之未建立有效的激励机制，相当一部分调解员对工作失去信心，没有热情，所以工作方法简单，工作质量和效率不高，严重制约了人民调解工作的开展。

二、四会市农村人民内部矛盾的主要特征

1.活跃化

由于广大农村族群和种姓现象广泛存在，大量同族或同姓的人居住在一起，关系相对密切，因此，如在族群中一个家庭发生纠纷，同族的其他人往往会介入，到上级有关部门上访，并施加压力。由于上访人数众多，且情绪激烈，这类群体性上访往往会造成严重不良的社会影响。此外，许多地区的农业发展相对较好，集体经济发展水平较高，许多行政村乃至自然村、村小组都有集体财产，在集体财产发包、转让和土地征用等经济活动中发生纠纷，就涉及到群体利益，从而引发了群体性纠纷和群体性上访。另外，一些经营主体的行为损害了群体利益，也会引发群体性上访。如四会市地豆镇东平营脚村土地权属纠纷上访案。争议涉及的原高岭土粉厂的土地系国家合法征用，佛子垅地带约30亩土地也是在几年前扩建“四清”公路、建设东平开发区等过程中合法征用，但该村村民在某些人的教唆下，四处上访，甚至动用极端的手法，此事在社会上造成极坏的影响。

2.多元化

纵观最近几年发生的各类民间矛盾纠纷，我们发现，随着经济社会不断发展和广大人民群众法律意识的不断提高，民间矛盾纠纷数量呈上升趋势，而且案情趋于复杂、解决难度增大。具体来讲表现在以下几个方面:第一，经济利益矛盾。主要是资源开发利用、土地承包和国家征地赔偿等过程引发的利益分配矛盾;农村私人借贷、交易和继承等方面的经济纠纷;村委干部、村小组干部在经济管理中缺乏透明度、分配不公、贪污腐化等引发的矛盾等。第二，政治利益矛盾。如在村委会选举过程中产生的当选者和落选者之间的矛盾，这在经济发达的村委会中表现较为突出。第三，历史遗留矛盾。如在土地改革、“文化大革命”、越战士兵问题、宗族纠纷中遗留的历史问题等。第四，思想观念问题。如封建宗族观念引发的宗派纠纷，新旧思想冲突引发的矛盾等。第五，婚姻家庭矛盾。如离婚案件增加、赡养问题多发、意外事故引发家庭乃至社会冲突等。

3.复杂化

由于往年各类经济组织实现经济利益渠道的曲折性和有关行政组织的行政行为和办事行为的随意性，导致社会矛盾内容的复杂化。矛盾纠纷已由过去简单的“一因一果”，代之为“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾纠纷的成因多，形成因素多，形成过程复杂，其演化由直线型变成曲线型，解决的方法已不再那么简单了。主要表现在:一是社会转型引发利益矛盾群体性。公共政策分析理论认为:“利益和权力是最重要的社会关系的体现。”由于社会转型，利益调整冲击着固有的社会关系，农村经济基础和上层建筑受到直接的影响，相关法制和权力制约机制又尚未健全，农村利益分配问题就容易引发群体性利益冲突。二是具体的利益冲突引发群体性事件。比如征地款使用不透明，导致集体阻挠投资商用地。三是困难群众利益诉求难以实现导致群体性矛盾。在一些欠发达农村特别是落后山区，一些农民生产生活困难而长期得不到解决，这就容易在利益诉求过程中形成群体性矛盾。

4.群体化

在广大农村，由于基层行政组织不依法办事而引起的土地、山林、荒山和荒地确权等纠纷，众多农民成为纠纷当事人;在机构改革中，因下岗职工、退休干部待遇难落实等引起的纠纷，众多下岗职工成了纠纷当事人;一些企业只顾经济效益，忽视废水、废气、废物的治理，任意排放，污染了附近的农田、水源和空气，给农民造成一定健康损害和经济损失，企业驻地周围有关群众成了纠纷当事人;在农村土地征用、各种工程建设用地、移民搬迁安置等补偿标准不一，以及一些地方和部门在处理涉及人民群众切身利益，发生侵害农民利益的问题，有共同利益的群众成为纠纷当事人。因矛盾纠纷当事人的群体化而使其规模不断增大，许多纠纷因处理不当而引发群体性事件。

5.激烈化

各级政府投入大量人力、物力开展矛盾纠纷调处，司法所、派出所以及有关上级部门也高度重视矛盾纠纷调处，在矛盾纠纷调处方面做了大量工作。但由于各种因素影响，当前存在的许多矛盾纠纷争议比较激烈，当事人往往不接受调解人员的意见，抵触情绪和不合作思想比较严重，这给调解工作带来很大困难。

三、当前农村基层人民矛盾的主要原因

1.利益关系变得错综复杂

经济体制改革使农村的经济社会得到发展，农民的物质生活和精神生活得到大幅度提高。然而，随着改革的不断深入，利益关系变得错综复杂起来。如四会市地豆水泥厂是地豆镇一家成立于20世纪60年代的水泥制造企业，占地面积48.8亩，成立以来，曾在解决地豆农村劳动力就业，增加国家财税收入方面做出过重要贡献。2013年以来，根据中央关于淘汰“三高”产业的政策精神，镇政府联合上级有关部门决定对该企业申请破产，并计划在企业破产后在厂区旧址实施招商引资。但在破产过程中，临近该厂的三个村民小组拒绝在该厂的土地产权证明上签字，认为该厂土地应属于他们三村集体所有，实际上，在水泥厂建厂过程中，国家就合法征用了该片土地。由于上述三个村民小组拒不配合镇政府和有关部门的工作，导致该厂破产程序受阻。这起纠纷就是典型的因农村群众与企业之间因利益分配引起的民间经济纠纷。

2.新农村建设引发的利益冲突

近年来，国家支农政策倾斜，对农村基本建设不断加大资金投入力度，建设过程中，势必会涉及到土地征用，房屋拆迁等赔偿问题。当某些人的利益得不到满足时，就千方百计阻挠工程施工，以各种借口和理由，采取各种各样的手段来寻求个人利益的最大化，其中之一的手段就是上访，企图通过上访，来达到较大的经济利益。

3.社会的利益协调机制尚不够完善

当前，广大人民群众思想活跃，观念不断更新，权利意识逐渐增强，加之社会经济发展迅速，各种新的社会现象层出不穷，而当今社会的利益协调机制尚不够完善，导致各种矛盾纠纷不断出现，争议内容复杂，极易激化，演变为突发公共事件。现在的群众法律意识较过去明显增强，一些农村基层干部在工作中，如不依法行政，真心实意为老百姓服务，也极易引发干群关系恶化，引发宗族矛盾等群体性事件 (公共事件)。如2008年初发生在四会市地豆镇的欧胜金外嫁女自杀上访案就是一个典型。狮岭欧村村民欧胜金因外嫁女欧惠玉自杀身亡而发动该村同族村民三十多人集体向四会市公安局进行上访，提出重新鉴定、死亡赔偿等要求。由于上访人数众多，且情绪激烈，这起群体性上访造成了不良社会影响。当然，现在渗入农村的地痞、流氓、黑恶势力争地盘，干扰村务、制造矛盾纠纷的现象也不容忽视。

4.依法享有的权利受到不当侵害

争议比较激烈，调处难度较大的信访案件主要有如下几类:一类是上访人数众多，争议事项涉及群体利益，且上访人本身政策法律意识不强，并受到某些不怀好意的人的挑唆和鼓动。二类是上访人依法享有权利，但受到不当侵害。三类是纠纷涉及当事人的情感，上访人存在赌气情绪，并不重视经济赔偿，而想通过上访来向对方增加压力和痛苦。

矛盾纠纷的当事人为维护自身的权益，在矛盾出现之初，大多都能通过正当的途径和手段寻求党政组织和有关部门解决纷争，希望能公正、公平地解决问题。但是，一些重大复杂疑难的矛盾纠纷没能在基层部门得到解决。当事人在多方求助无果的情况下，不得不采取群体围攻、上访甚至以武力相威胁的手段，迫使有关部门解决问题，从而引发了较为激烈的纷争事件。

四、农村基层人民内部矛盾的调解对策

1.加强人民调解机构和队伍建设

一是始终坚持党委、政府对人民调解工作的领导，充分发挥社会治安综合治理的职能作用，这是做好人民调解工作的可靠保障。二是建立综治成员单位联席会议制度。在矛盾纠纷调解处理工作中，以司法为主力，各综治联系单位协调联动的工作机制。对于案情较为复杂涉及多个职能部门的信访案件，在处理过程中，组织农业、林业、国土和水利等相关职能部门负责人和村委会负责人、镇挂村领导、驻村干部参加的联席会议，通报案情，讨论制定调处方案，确定调处工作分工，拟订处理意见。确立综治成员单位联席会议制度，有利于优质、高效完成人民调解工作。三是建立信访案件分流安排调处机制，更加充分地发挥基层单位的纠纷调解处理职能。将一些比较典型的、专业性较强的群众来访案件分流给相关基层单位办理，并确定办理期限。四是加强村级调解队伍建设，强化村委会的综治维稳工作责任。同时，落实挂点村 (居)委会的镇领导班子成员和镇干部的矛盾纠纷调处责任，要求他们对包括人民调解工作在内的各项工作进行协调、指导和监督，推动全局工作。同时加强对人民调解工作人员的培训，积极充实调解工作业务知识，提高调解工作的质量与水平。

2.完善人民调解工作信息网络

一是通过主动下访、积极与基层群众沟通、互动，向各村发放矛盾纠纷排查表等方式在全镇范围定期开展矛盾纠纷排查，密切关注社会动态，全面掌握社会稳定形势。各综治成员单位共享人民调解工作信息资源，及时掌握矛盾纠纷处理及发展态势，确保协调联动。完善信息网络和及时化解不安定因素，做到不安定因素和矛盾纠纷早发现、早报告和及时调处。防止不安定因素扩散和防止民间纠纷激化是基层不安定因素化解、民间纠纷调处的工作重点，紧紧把握这个重点，及时排查、预防、调解纠纷、化解矛盾。二是在预防纠纷上下功夫。完善定期排查制和纠纷快报制，真正做到因时、因地、因人预防，掌握不同时期、不同地域、不同人员纠纷发生的规律和特点，把纠纷的疏导和预防工作做在前面，防患于未然。三是在掌握信息上下功夫。建立由信息员组成的预防民间纠纷激化的严密防线，形成耳聪目明、反应快捷、渠道畅通的调解信息网络，并严格信息上报，做到发现问题层层联动，使调解组织在防止激化中始终处于主动地位。四是调处及时，不留死角。尤其及时调处在改革中出现的各种纠纷，确保改革的顺利进行。积极参与土地征用、企业改制等引起的纠纷、事件的调处。

3.依法行政，遏制纠纷源头

一要在程序方面要着重抓好工作程序、受案程序和调解程序的制定。工作程序的内容首先要从宏观方面全面规定人民调解工作展开的方式和方法，进而规定关于此项工作的请示、批准及总结报告制度，使整个工作形成完整的环链体系。受案程序的重点要明确受案的范围，呈报批准的方式方法以及不受理的告知和处置规定。调解程序是重中之重，它直接关系到调解工作的科学性和合理合法性，关系到调解工作的效力和成败，应重点抓实抓好。二要做好矛盾纠纷排调工作，是维护社会稳定，构建社会和谐的一项重要工作，是巩固党的执政地位，实现国家长治久安，促进我国社会经济又好又快发展，保障人民群众安居乐业的根本要求。新时期矛盾纠纷排查调处工作肩负着调处一起家庭矛盾纠纷、稳定一个家庭，解决一件矛盾、稳定一个乡村，化解一起事端、稳定一方水土的历史责任。三要维护稳定，加强人民调解。但是，分析很多矛盾纠纷原因，遏制纠纷源头也应引起各级政府的重视，从近几年一些群体性纠纷以及群体上访事件来看，有不少是由于某些行政执法部门未依法行政造成的。各相关部门要杜绝因行政不当引发的矛盾纠纷，这应当是维护农村稳定的有效手段。

总之，要做好农村基层人民内部矛盾的调解工作，必须推进人民调解机构和队伍建设，积极构建人民调解工作信息网络，加强法治宣传工作，依法行政，遏制住纠纷源头，这是做好农村基层人民内部矛盾调解工作的有效途径和策略。