解开电解铝过剩的“死结”

杨燕青　柴作华｜文

我国电解铝产能过剩问题十分严重，已经得到国家有关部门的高度重视，并出台了一系列指导性政策。但过剩问题不是一时形成的，其中由于各种利益交错和驱动形成了死结，解决起来难点诸多。

化解产能过剩问题已成为当前我国经济调结构、转方式的重要内容，中央明确提出了“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的总思路，国务院出台了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，但在具体执行落实过程中，仍存在诸多难点。

产能现状及过剩原因

截至2013年年底，我国电解铝产能达到3210万吨，产量2490万吨，在建产能仍有300多万吨，总量约占全球产能的50%，远远超过“十二五”规划的2400万吨目标。目前实际产能利用率仅有77%。造成电解铝产能严重过剩的原因主要有：

（1）受电解铝技术成熟、行业门槛低、建设周期短，加之前些年市场价格高、投资见效快等行业特征影响，一些企业不经国家审批，违规建设、大干快上，是造成产能严重过剩的主因。

（2）受以GDP增长为主的政绩考核体制和财政分权体制下地方经济利益影响，部分地方政府通过特殊政策过度刺激电解铝大体量投资，助推了电解铝产能过快增长。

（3）受我国电力体制，特别是电网的强势垄断经营影响，发电企业的上网电价与网售电价价差过大，在资本逐利驱动下，发电企业和煤炭企业纷纷介入铝行业，通过煤电铝一体化发展，赚取电价差利润，加剧了电解铝产能过剩。近年来，我国电价连续上涨，电力成本占铝冶炼总成本近50%，电价成为电解铝企业竞争力的决定性因素，而企业的科技创新、管理提升等贡献作用显得微乎其微。

（4）调控措施不到位，查处力度不够，只能调控守法合规企业，对违法违规项目缺乏有效的治理手段。最终结果是，严格执行审批程序的行业骨干企业失去公平竞争环境，违法违规产能却在急剧增长，具备了行业竞争优势。

（5）电解铝企业对专有技术保护不到位，政府相关法律法规制度不健全，打击侵犯知识产权力度不够，电解铝专有技术被零代价无限制地转移扩散。

电解铝产能严重过剩加剧了电解铝行业的恶性竞争，导致全行业负利运行。

化解过剩产能中的难点

按照十八届三中全会确定的改革方向，化解产能过剩需要更多地采取市场化手段，这就意味着失去竞争力的企业和产能将被市场淘汰。但是，现实的情况是，严格执行国家调控政策的合规产能，绝大部分都是建厂历史久，技术设备落后，人员包袱重的老国有企业，由于改造升级滞后，受到大量违规新建产能的严重冲击，面临淘汰和破产的境地。

目前，电解铝产能退出的难点，主要集中在：一方面，电解铝产业关联度高，特别是对电网、发电企业、装备制造业等上下游产业影响巨大，许多地方都围绕电解铝形成了紧密的产业联合体和利益共享机制，一旦电解铝关停，对地方经济及相关产业发展都将产生下行压力。另一方面，现有合规电解铝产能中老国有企业仍占较大比重，人员多、包袱重，企业退出后存在着资产处置和人员安置等自身难以解决的现实困难，一旦处置不当，将影响到社会稳定。

针对化解电解铝过剩产能存在的问题和难点，在贯彻落实中央提出的“四个一批”过程中，要更好地发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用，以问题为导向，妥善处理好稳增长、调结构、保民生的关系，解决好合规老国有企业资产怎么处置、人员怎么安置等问题，进行系统考虑，做好顶层设计，出台特殊政策，使我国电解铝产能过剩问题得到有序化解。

化解过剩产能的政策建议

近年来，化解过剩产能的思路和政策措施已经十分明确，关键是抓落实。当前的重点是把住进口，整合提升，疏通出口。

1.严格执法，把住入口关

全面清理违规在（拟）建项目。2013年电解铝投资增长率虽然同比下降13.2%，但产能仍有14.5%的增长，说明仍有违规项目在建。对违规项目如何处置，仍未形成具体方案，需要确定具体的牵头部门制订方案并进行联合执法，督查重点省份未经批准违规在建、拟建产能。对已生产企业，按照国家环保、安全和强制性的能耗限额标准，实行差别电价，加强对电解铝企业环境质量、排放情况动态监测，对重点污染企业强化执法监督检查，曝光环境违法企业名单。通过严格执法，倒逼落后产能，坚决关停和淘汰一批违规建设、环保设施不配套、电耗、排放不达标的电解铝产能。

严格落实产能置换政策，淘汰缺乏市场竞争力的产能，通过技术改造，实现产业升级。要严格执行国家投资管理规定和产业政策，加强电解铝准入管理。支持老国企通过淘汰退出置换产能指标，用先进环保和工艺装备技术改造新建具有竞争力的产能。国家应进行严格核准，允许企业内部在不同区域调剂使用产能置换指标，允许企业和地方之间实行产能置换指标交易。不属于产能置换的新增电解铝项目，不得办理土地供应、能源评价、环评审批和新增授信支持等相关业务。中央与地方要坚持疏堵结合、科学引导，用发展的办法解决前进中的问题。

（2）整合重组，优化产业发展模式

完善和落实促进企业兼并重组配套政策。支持龙头企业作为整合主体，进行兼并重组，提高产业集中度。国家对整合主体要进行重点扶持，尤其是制定配套财税、用电、金融贷款、人员安置等政策，鼓励合规的龙头企业在资源能源富集、环境承载力强的地区整合重组违规产能。

支持引导行业骨干企业发展混合所有制经济。鼓励国有企业以资产作价股份转让等形式，引入民营资本，充分放开搞活，共同发展。鼓励国有企业通过法人治理结构，实现国有市营，充分发挥民营企业的市场经营优势。

加快电力体制改革，实现市场决定电力资源配置。落实整合主体企业大用户直购电政策。支持有条件的电解铝企业与发电企业实行股权合作，实现供电自备。改革创新铝电产业发展模式，启动电力体制改革，引入市场机制，核心是把电网的运营性质由经营性转变为公益性，形成公平统一的电解铝用电市场，构建起政府监管下的公平竞争、开放有序电力市场体系。

3.疏通出口，平稳实现产能化解

扩大运用。充分挖掘电解铝下游产品，鼓励铝加工企业拓展下游需求和应用领域，铝代钢、铝节铜，加快研发技术向铝材、铝合金等价值链高端延伸，加大铝材在海、陆、空运载工具中的应用研发，通过发展以高端铝合金材料等为代表的战略性新兴产业，化解电解铝产业低端的竞争劣势，形成铝行业的竞争新优势。

鼓励 “走出去”。为支持技术含量高、附加值高的产品更多出口，应提高铝材出口退税率；鉴于目前铝土矿和煤炭已经大量进口，应调整铝锭出口关税，对铝锭出口采取限量、限交易主体、限交易方式的临时性出口措施，切实发挥国内外两个市场、两种资源的作用，增强我国铝价的话语权。利用我国电解铝生产技术的优势，推动技术输出、成套设备出口和项目总承包，建设海外电解铝生产基地。鼓励具有技术、管理优势的重点骨干企业向资源能源富集“走出去”转移产能，对于能够在境外获取优质铝土资源、水电、煤炭资源的项目，给予资本金注入、贴息贷款等；对利用“走出去”转移搬迁现有合规产能的生产设备，由政府提供补贴。

制定配套退出政策。失去市场竞争力的产能和老企业的淘汰退出工作，牵涉面广，利益相关者多，企业自身难以实施完成，需要政府牵头，制定配套政策，多方筹措资金，进行帮扶指导。

（1）资产处置政策。由于铝冶炼设备拆除以后重复使用价值不高，企业关停涉及的冶炼设备将会形成资产损失，造成账面国有资产减值，其损益在企业当期业绩考核中予以剔除。

（2）债务处理政策。老国有企业债务负担重、财务费用压力大，应在淘汰落后、压产退出中，妥善解决企业债务和拖欠问题，需要特殊区别对待，对退出的老国企给予资产损失、债务核销等特殊政策。

（3）人员分流安置政策。重点解决好退出员工的劳动补偿、再就业培训、转岗分流、内退人员及离退休职工移交地方政府等问题，需多渠道筹措资金。建议给予财政专项资金和国有资本金预算专项补贴资金支持；给予退出企业的土地，允许土地变性的特殊政策，进行商业开发，建立政府与企业土地开发收益按比例分享机制；给予税收减免政策，鼓励退出企业利用原有设施和资产，兴办转型项目，安置分流人员。

（4）改革政绩考核体系。对因产能退出影响到的地方GDP，应在地方政绩考核评价中予以剔除；对因产能退出造成的直接和间接的税收影响，应给予财政返还或补贴，调动地方政府化解产能的积极性。

（5）设立专项基金。应在现有淘汰落后产能财政补贴资金的基础上，对电解铝行业设立专项基金，由企业、地方政府、中央政府三方出资，中央财政管理，国家发改委执行，支持失去竞争优势的合规电解铝产能，尤其是国有老电解铝企业的退出；鼓励铝加工技术研发和创新，支持生产企业和下游客户拓展新的应用领域。