我国农村幼儿园师资队伍建设经验及其启示*

夏　婧

（首都师范大学学前教育学院，北京　100037）

农村学前教育的普及与发展是我国政府教育战略规划的重点和学前教育战略发展的优先选择。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》明确指出，要“重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育普及程度。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》也将农村学前教育放在前所未有的重要地位，并提出了扩大农村学前教育资源的思路。教师是促进幼儿发展的重要他人，建设一支高素质的幼儿园教师队伍，不断提高广大幼儿园教师的专业水平，是提高学前教育质量的关键，也是学前教育事业长远发展的根本保证。近年来，在党和政府的重视下，在相关政策和文件精神的保障下，我国农村学前教育事业发展迅速，农村幼师队伍也相应得到了较好的建设和较快的发展。然而，由于政策制度保障和教师教育体系中存在的诸多问题，导致当前农村幼师队伍建设仍相对滞后，教师数量缺乏且流动性大、学历层次偏低、未评职称教师数量大，严重影响了农村学前教育的发展质量。[1]因此，要突破农村学前教育的发展瓶颈，必须大力加强幼师队伍建设。

近年来，我国部分省市在改革和发展农村学前教育的过程中，注重通过扩大编制、保障待遇、加强培训等方式强化师资队伍建设。本研究通过文献分析与访谈相结合的方式探讨了有代表性的省市区农村幼师队伍建设的改革举措、经验与瓶颈。首先，根据经济社会发展水平与农村学前教育发展实际，本研究将文献研究重点区域确定为以下有代表性的10个省级行政区，包括东部的北京、浙江、辽宁、山东，中部的安徽、江西，西部的四川、内蒙古、陕西、宁夏，分析相关行政部门出台的有关教育、学前教育、农村学前教育的发展规划、法律、法规、政策文件以及政府工作报告。其次，本研究在上述10个省级行政区中确定了4个重点研究地区，即东部的北京市和山东省，中部的安徽省，西部的四川省，对教育及其他相关部门的行政管理人员、公/民办园长进行座谈和访谈，力求研究区域能够代表不同经济发展情况和农村学前教育普及水平，访谈对象具体情况见表1。通过研究发现，各地都采取了各种措施加强农村幼儿教师队伍建设。

表1　访谈对象的区域、类型与数量分布

一、多种途径扩大教师编制

事业编制是对教师工资待遇和培训的重要保障，因此编制情况是反映幼儿园教师队伍水平和稳定性的重要指标。在大力发展学前教育的今天，不少地方公办幼儿园教师的编制却在逐渐压缩。[2]对全国东中西部15个省市的30个区县的调查表明，东中西部有正式编制的教师为幼儿园教师总人数的一半左右，东中西部临时编制的教师比例分别达到了23.5%、30.3%和38.4%，[3]农村幼儿园教师中没有编制者更是占了大多数。各地在推进农村学前教育普及和发展的过程中，都认识到编制问题是制约农村幼儿园师资队伍稳定和质量提升的关键，因此各地都在积极探索，通过多种途径增加农村幼儿园教师的事业编制。

（一）“全纳入”配置编制

以北京M县和S区为代表的部分地区采用“全纳入”的方式，给农村乡镇中心园和公办村园的园长和专任教师全部配齐事业编制。北京这两个区县通过转变乡镇中心园的性质，将其做为区县教委下属的全额拨款事业单位，通盘解决幼儿园教师编制问题，将乡镇中心园及下设分园、村园的园长和专任教师全部转为公办教师，工资由区县财政统一拨付，工资待遇标准与中小学教师一致。在此基础上，区县政府还逐年增加幼儿园教师的编制，如每年从教师招聘的编制中拿出一部分用于幼儿园，招聘大专以上学历毕业生。“全纳入”的办法能够最大程度地保障农村幼儿园教师队伍的数量、质量和稳定性。

（二）按比例核定、配置编制

部分省市在尚缺乏条件将农村公办幼儿园教师全纳入事业编制的情况下，也积极按照一定的比例核定并配置事业编制。如山东省要求全省乡镇中心园园长必须具备公办事业编制，且应配置不低于50%的公办教师，有条件的可以全部配备公办教师，并将公办教师配备情况作为乡镇中心园认定和考核的重要依据之一。此外，部分地区还明确规定每年的新增事业编制必须用于农村幼儿园。如山东省W市下辖的各区县在每年新增的公办中小学教师中均会拿出一定比例的编制用于农村幼儿教师，且比例从15%-30%不等。规定农村公办园园长和教师的事业编制比例，并按比例分配新增事业编制，在很大程度上增强了农村幼师的职业吸引力，稳定了农村幼师队伍。

（三）整合现有编制

随着农村中小学布局结构调整的深入，许多农村地区存在富余的带编中小学教师，因此部分省市通过灵活整合现有编制的方式提高农村幼儿园事业编教师的比例。例如山东省W市每年都会从现有或富余中小学公办教师中选配一定数额补充到幼儿园教师队伍中。该市一方面鼓励学前教育专业毕业、年龄在40岁以下的公办中小学教师到公办幼儿园任教，另一方面从中小学富余教师中选择符合幼儿园教师任职条件的人员，通过多轮的岗前培训，充实到公办幼儿园任教，并保证其公办教师身份和待遇不变。如山东省W市下辖的C县乡镇中心幼儿园全部从现有中小学中选配了公办教师，有的村级园也配备了部分公办教师，全县公办幼儿园教师已经达到564人，占其幼儿园教师总数的56%。

（四）打破公民办界限，为民办园配一定数量的事业编教师

为了支持民办园提高教育教学质量，降低民办园运营成本，促使其更好地朝着“公益性”和“普惠性”方向发展，许多地方在增加农村幼儿园教师编制的同时，打破公民办界限，为民办园也配置了部分事业编教师。例如山东省W市S县的某幼儿园是一所民办园，但是县教委却在其中派驻了3位有编制的公办教师，分别担任正副园长，让他们作为管理者和教育教研骨干带动整个园所的发展。又如，四川省C市XJ县采用公开招考的办法，优先为乡镇中心园及农村民办园配备一定名额的由财政支付工资的具有编制的公办教师，切实提高了农村幼儿骨干教师的学历层次和待遇。此外，该县还从2009年开始用购买服务的方式给予每所民办乡镇中心幼儿园至少2名公办教师的支持。再如，内蒙古某市于2009年公开招聘了40名事业编幼儿园教师，分派到9所农村民办园任教，并为一所农村民办园派入事业编园长。

（五）探索编制单列制度

长期以来，我国幼儿园教师编制并未单列，而是归属于区县中小学教师编制当中，这就直接导致农村幼儿园教师的事业编制缺乏长期的刚性保障，因此许多地区将制定编制单列制度作为突破农村幼师编制瓶颈的关键。例如山东省W市正在进行幼儿园教师编制单列的探索，以期更好地解决农村幼儿园教师的缺编少编及职称评定处于劣势的问题。然而，由于中央层面政策文件的缺位和配套政策的不健全，该市在进行此项改革时也面临较大困难。尽管提出按照机构配置标准将公办幼儿园教师纳入编制管理，但是编制配备比例和编制补充尚缺相关配套政策举措，如配置标准是重新制定呢，还是按照国家发布的《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》执行，对此无政策明确说明。在座谈过程中当地教育行政部门也反复提到，当前编制部门的政策尚缺位，要实现幼儿园教师编制单列，仅仅举一市或某一区县之力无法实现，需要自上而下出台相关改革政策。

二、建立非编教师待遇保障机制

由于我国幼儿园教师队伍具有“身份管理”的特点，有无编制对教师工资待遇、福利保障、职称评定、进修培训、评奖评优等都有影响。即使同在公办幼儿园工作，因“身份”不同而造成的“同工不同酬”和专业发展机会不均的现象也极为严重。据相关调查，公办园中“非编”教师的收入仅仅为“编内”教师的一半，临时代课教师的待遇则更低。这一现象在我国广大农村地区更为明显。调研发现，当前农村“有编”幼儿园教师的工资待遇基本与当地具有事业编的中小学教师持平，且被纳入财政体系予以保障。而非编教师的工资待遇问题较为凸现，其待遇水平与农村事业编教师和城市非事业编教师相比相差甚远。因此，我国许多地区将解决非编教师的工资待遇问题作为保障教师待遇的重点。

（一）设定非编幼儿园教师的最低工资标准

许多地区通过设定最低工资标准来保障农村非编幼儿园教师的基本权益。例如山东省W市规定城乡非编幼儿园教师工资不得低于当地人力资源和社会保障部门公布的城镇职工最低工资标准，幼儿园聘用教职工必须依法全部签订聘用合同，依法为非公办幼儿园教师缴纳社会保险。该市下辖的Z市（县级市）则进一步规定，农村非编幼儿园教师的工资不得低于当地农民收入的1.8倍。此外，山东省W市不少地方还规定了政府在统筹落实农村幼儿园教师最低工资标准中的职责，如其C县规定发放农村非编幼儿园教师工资所需经费的70%从街道办事处（镇）财政列支，其余30%从村（居）和幼儿园收入中列支；其S县进一步提出村办集体幼儿园、非公办幼儿园教师最低月工资标准应不低于当年度当地职工每月最低工资标准，并由镇财政和幼儿园收费共同负担。浙江省宁波市则明确要求凡持有教师资格证书、具有专业技术资格的非事业编制幼儿园教师原则上人均年收入应达到当地社会平均工资的 1.5倍以上。[4]这些规定都为非编幼儿园教师工资待遇等合法权益的实现提供了政策和制度方面的保障。

（二）政府出资为非编教师提供工资补助，实现多方面“同等待遇”

部分省市地区由政府财政出资为非编幼儿园教师提供工资补助，以促进“非编”和“在编”幼儿园教师的“同工同酬”。如浙江省S市财政于2007年即专设幼儿园教师专项补助经费，2008年起对在职民办幼儿园教师按每年人均5000元的标准进行专项补助并逐年提高，至2012年补助额度达到每年人均10000元。此外，安徽、宁夏、四川等地都明确规定非编农村幼儿园教师在参与培训、职称评定、评优评先等方面与有编教师享受同等待遇，山东省W市还将所有农村非编幼儿园教师都纳入培训体系。

（三）建立健全农村非公办幼儿园教师社会保障制度

为让农村幼儿园教师老有所养、病有所医、安心从教，山东省教育厅多次规定各地要为农村在职幼儿园教师办理养老保险、医疗保险、失业保险等，费用由幼儿园和个人按照一定比例负担。不少地市根据实际情况制定灵活政策，建立由财政（或村）、幼儿园、个人三方或其中两方共同负担的缴费机制，为农村幼儿园教师购买基本养老保险或多种社会保险。如山东省W市S县自2005年起为所有符合条件的非公办幼儿园教师办理养老保险，所需经费的来源为乡镇为每人每月拨付60%，剩下的40%由收费解决；C县该保险的缴纳方式为集体负担60%，个人负担40%；Z县该险种的集体承担比率达到60%以上，同时进一步提出要确保农村幼儿园教师退养待遇不低于在职幼儿园教师工资的70%，并解决大部分已超龄但未能入养老保险的幼儿园教师的退养问题。这一系列举措都有效地稳定了农村非编幼师队伍，促进了农村幼教质量提升。

三、多渠道补充师资

为改变农村幼师“进入”模式单一的局面，各地方政府积极探索多渠道的师资补充途径，以下将以北京M县和S区、山东W市和安徽省为例，进行重点分析。

北京M县和S区采用转岗、社会招聘等多种举措逐步补充幼儿园教师数量。首先，这两个区县都抓住中小学布局调整的契机，结合小学生源减少、小学教师编制富余的现实情况，将小学富余编制教师转岗到幼儿园，大大增加了幼儿园有编制教师的数量，极大减少了教师的流动性。“小学转岗”主要有两种方式：一是在各乡镇现有中小学教师队伍中，把幼教专业毕业的教师统一安排到乡镇中心幼儿园工作；二是由各乡镇教委从小学超编教师中选拔热爱幼教事业、业务素质较高的教师，经过幼教岗位培训后充实到学前教育岗位任教。同时，针对转岗教师专业性差的问题，区县政府通过积极开展对转岗教师的全员轮训等举措，提升转岗教师的专业水平。该举措对于增加幼儿园公办教师总量，促进幼教师资队伍建设和农村学前教育水平提升起到了促进作用。其次，除了充分利用中小学布局调整的师资资源外，这两个区县还通过社会招聘的方式补充公办幼儿园教师，如逐年从大学专科和本科毕业生中选拔毕业生补充到幼教师资中，在无编制的公办编外人员中通过考试招聘一部分公办教师等。

山东W市通过招聘学前教育专业毕业生、教师转岗以及在现有幼儿园教师中公开招考三种方式扩大师资队伍。其一，每年招考录用一批幼儿园教师，并在教师招考计划中单列指标，所占比例在20%左右。其二，将学前教育专业毕业、符合条件的公办中小学教师，逐步调整到幼儿园工作。从2011年起，每年调整人数占符合条件人数的30%左右。其三，每年从中小学富余教师中挑选部分合适人员，通过转岗培训充实到幼儿园任教。

安徽省通过定向培养的方式补充农村幼儿园师资。为了切实解决农村幼师不足的问题，安徽省于“十二五”期间为各县（市、区）农村乡镇及以下幼儿园定向培养一批初中毕业起点三年制中师、五年一贯制大专学前教育专业毕业的农村幼教师资，并从2011年开始纳入全省定向培养农村中小学教师计划一并实施。安徽省参加2011年高考或中考的高、初中应届毕业生均可报名参加农村幼儿园教师定向培养。其中，高中毕业三年制大专师范定向生在高招录取时与普通高职（专科）录取列在同一批次，同时投档，根据定向招生计划从高分到低分投档，由定向培养院校择优录取。安徽省教育厅、省发改委根据各地上报的农村教师岗位需求，下达2011年安徽省农村教师定向招生计划。定向师范生必须安排在农村乡镇及以下中小学或幼儿园师资紧缺的岗位任教，各地要用自然减员编制指标或采取先进后出的办法，安排定向师范生编制计划，确保已签协议的定向师范毕业生有编有岗。

四、创新教师管理模式

山东、浙江等地还通过改革创新农村幼师管理模式以加强师资队伍的稳定，如山东建立了农村幼儿园教师管理的“六统一”机制，浙江采用了“一体化管理”的方式，推进城乡教师流动。

山东建立“六统一”的管理机制，强化了对农村幼儿园教师的规范化管理。在改革农村幼儿园教师队伍建设基本制度如编制、工资待遇等的基础上，山东省一些地方如烟台市福山区、安丘市凌河镇等还积极探索农村幼儿园教师队伍管理新模式——“六统一”管理机制，即农村幼儿园教师由各乡镇教办负责统一招聘、统一调用、统一考核、统一待遇、统一经费渠道和统一培训。“六统一”的实施、推广和完善有力地加强了对农村幼儿园教师的规范化管理，进一步调动了农村幼儿园教师的工作积极性，优化并稳定了农村幼教队伍。基于此，山东省教育厅于2008年在全省农村学前教育工作研讨会上正式提出并推行农村幼儿园教师“六统一”管理模式，有效地提高了农村幼儿园教师队伍规范化建设力度和政府在其中的主导作用。

浙江安吉等地对县镇幼儿园与乡镇幼儿园园长、教师进行“一体化”管理，推进了城乡教师的合理流动，具体做法是乡镇中心幼儿园园长的选拔和聘任必须由县级教育行政部门和乡镇政府协商任命，县镇幼儿园教师评高级职称需到农村幼儿园挂职工作，同时开展结对子的园本培训与交流，增加实践性的培训机会与时间。

五、完善师资质量保障机制

为了促进农村幼儿园教师的专业发展，我国出台了一系列促进农村教师培训的政策，一些省市也开展了一系列农村教师培训。然而当前农村幼儿园教师的培训机制仍然不健全，在职培训困难重重。各地主要通过纳入体系、保障经费、机构建设等方式完善师资质量保障机制，加强农村幼儿园教师的在职培训。

（一）纳入整体培训体系

部分省市地区将农村幼儿园教师培训纳入基础教育教师或中小学教师培训体系，进行统筹规划。辽宁将农村幼儿园教师培训纳入基础教育教师继续教育规划，建立省、市、县、园四级培训网络，推进幼儿园教师继续教育工程的实施。四川将农村幼儿园教师培训纳入中小学教师培训范围，并出台了一系列的举措，保障农村幼儿园教师培训的机会与质量。宁夏回族自治区将农村幼儿园教师培训纳入“中小学教师继续教育工程”和“骨干教师、学科带头人培养计划”等中小学教师培训系统，并按幼儿园教师所占的比例确定适宜名额。同时，宁夏还依据农村地区学前班教师数量较大、专业知识缺乏的实际情况，从2008年起为农村学前班老师举办专业培训，并且逐年对全区2000多名学前班老师进行培训，促进农村幼儿园教师素质的提高。陕西省洛南县也将幼儿园园长和教师培训纳入继续教育规划和中小学教师培训体系，进行全员培训。洛南县教育局每年组织园长和教师进行专业培训，从幼儿园管理、幼儿教育理念和幼儿园活动设计等方面加强对全员教师的业务培训，实现了全县75名幼儿园园长、500余名幼儿园教师人人都接受两轮以上的专业培训。

（二）建立培训经费保障机制

辽宁省对贫困农村地区幼儿园教师实行免费培训，分别按照农村幼儿园教师总数的1%、10%、20%、30%的比例，逐步建立该省农村幼儿园骨干教师梯队，目前已在全省免费培训100名农村学前教育带头人。浙江省则通过设立农村幼儿园教师培训专项经费的方式保障师资培训的经费。2007年，浙江省设专项经费，面向全省26个欠发达县（市、区）与5个海岛县（区）中除城关镇以外的乡镇中心幼儿园举办省级幼儿骨干教师培训班，加大对薄弱地区幼儿园骨干教师的培养力度。同时，该省还将农村幼儿园教师纳入省农村中小学“领雁工程”的培训范围。浙江绍兴市还从2007年起对全市城乡幼儿园教师继续教育实施“零收费”，市财政按每人300元/年的标准补助培训经费。四川省也非常重视落实并保障幼儿园教师的培训经费，为幼儿园教师培训提供坚实的基础与条件。四川省要求各级政府要将幼儿园教师培训经费纳入教育事业经常性支出渠道，同时对农村地区，特别是边远山区、民族地区、贫困地区幼儿园教师培训工作经费予以必要的倾斜和支持。此外，还明确规定经教育行政部门和园校批准参加继续教育的幼儿园教师，学习期间享受国家规定的工资福利待遇，学费、差旅费按各地规定报销。

（三）加强培训机构建设

四川省重视通过加强县级幼儿园教师培训机构建设来强化幼儿园教师培训，其具体举措主要包括：强化县级政府在教师培训机构中的领导职责，要求县级政府将加强县级教师培训机构建设做为落实基础教育优先发展的重要举措，制定本县教师培训机构建设规划，同时给予必要的政策倾斜；保障县级教师培训机构的经费来源，规定各县政府必须按照不低于当年幼儿园教师人头工资总额的1.5%作为教师培训经费，列入县级政府预算，专项拨付，其中50%拨给县级培训机构；加强对县级教师培训机构的督导和评估，由省教育厅制定县级教师培训机构建设的评估标准，同时将县级教师培训机构的建设水平作为评估当地基础教育工作和中小学教师继续教育工作的重要内容之一，进行专项督导检查评估。

（四）多种形式培训农村幼师

陕西省洛南县通过专家引领、外出学习、城乡互动等多种形式加强地区间和城乡间教师的专业交流，提高教师素质。洛南县经常邀请幼教专家给全县幼儿园教师作报告，通过名师引领提高教师的专业水平。该县每年选派部分幼儿园园长和一批骨干教师赴各地考察学习，全县75所幼儿园均与省内外知名幼儿园结为友好帮建园，促进教师更新教育观念、提高教育教学能力。与此同时，加强城乡交流，组织乡镇中心园和村级幼儿园园长和教师到县幼儿园跟班学习，并选派县幼儿园园长和骨干教师深入基层，指导各乡镇中心园和村级幼儿园的创建工作及保教活动，[5]促进城乡幼教师资队伍共同发展、整体提高。

参考文献：

[1]庞丽娟.中国教育改革30年(学前教育卷)[M].北京:北京师范大学出版社,2009:178.

[2]于冬青,梁红梅.中国农村幼教师资存在的主要问题及发展对策[J].学前教育研究,2008,(2).

[3]易凌云.我国幼儿园教师队伍的现状、问题及对策[J].中国教师,2009,(7).

[4]周永明,林佩玲.宁波学前教育事业发展的制度设计(下)[J].学前教育研究,2010,(3).

[5]陕西省教育厅.让孩子享受快乐的童年——陕西农村学前教育纪实[EB/OL].www.jyb.cn,2011-2-23.