基层服务型党组织建设研究综述

2014-04-10姬栋玲

山西师大学报（社会科学版） 2014年2期

姬栋玲

一、基层服务型党组织的提出及其内涵

1.基层服务型党组织的提出。根据学者们的研究，贵州省遵义市是率先提出建设服务型党组织的，原因是当时频发的群体性事件(例如:贵州的“瓮安事件”、云南的“孟连事件”、甘肃的“陇南事件”)暴露了一些党组织片面的强调领导、管理、教育、监督的功能，淡忘甚至抛弃了服务的功能，导致党群、干群关系不和谐。贵州省的这一举动引起了中央的重视，中央给予了高度的肯定，随后，全国越来越多的地方相继提出要积极建设服务型基层党组织。最终，党的十八大报告明确提出:“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”

2.基层服务型党组织的内涵。基层服务型党组织是中国共产党为了适应世情和国情而提出的全新的概念，其内涵界定是一个非常重要的基础工作，也是进一步开展研究的前提。无论是中央还是地方，官方对基层服务型党组织的内涵都没有明确的界定，学者们分别从不同的角度对其内涵进行了诠释。

更多的学者从“服务”的角度来界定，认为服务型党组织就是要以“全心全意为人民服务”为核心宗旨，以“以人为本，执政为民”为核心理念，以上级党组织服务基层、党员和党组织服务群众、政党服务科学发展为党建模式，自觉主动的优化执政环境和创造公共价值。主要处理好四个关系:服务群众与做群众工作的关系、服务主体与服务主导的关系、岗位服务与志愿服务的关系、服务型党员队伍与基层服务型党组织的关系。

有的学者从政党的角度出发，认为基层服务型党组织必须以执政为前提，基层党组织为客体提供的不是一般政党或其他组织的服务，而应该是执政性服务;不是简单的扶贫帮困，而应该是功能性服务;不是慈善性服务，而是治理性服务。学者们认为，建设基层服务型党组织的根本点在于通过基层党组织的有效服务来巩固党的执政地位。

有的学者从十八大提出的“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”整体角度分析，认为“基层”是基层服务型党组织建设的主要阵地，“服务群众”是基层服务型党组织建设的核心内容，“做群众工作”是基层服务型党组织建设的重要方法，主要包括:发动群众、教育群众、尊重群众、依靠群众、关心群众和引导群众，“服务型”是基层服务型党组织建设的制度要求。

还有的学者从建设基层服务型党组织的目的、概念、职责、内容、方式五个方面出发，认为从目的上看建设基层服务型党组织是为了在新形势下改进党的领导方式和执政方式，确保党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心;从概念上看服务型政党中的“服务”不是一般意义上的服务而是治国理政意义上的服务;从职责上看，执政党的主要职责是把握大局、协调各方;从内容上看，执政党的服务主要是政治服务、组织服务和思想服务;从方式上看，要坚持科学服务、民主服务和依法服务。

二、基层服务型党组织提出的主要依据

1.人民群众历史本体论为服务型政党建设奠定了哲学基础。历史唯物主义认为，人民群众是历史的创造者，人民群众的活动是社会历史存在和发展的首要前提。作为组织和领导人民推动历史发展的政党，尤其是执政党，必须遵循社会历史发展规律，尊重人民群众的历史主体地位。中国共产党作为执政党，除了要全面组织和领导全国各族人民投身于社会主义建设中，还应该重视给人民群众提供更加广泛的服务，增强人民群众对社会主义建设的积极性和创造性。

2.马克思主义党建观及中国共产党关于政党服务的论述为服务型政党建设提供了理论根基。马克思在《共产党宣言》中明确指出:“过去的一切运动都是少数人的或者是为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立运动。”可见无产阶级在成立之初就是以服务人的全面自由发展为宗旨的。恩格斯在指导欧美各国建设群众性政党的实践中也明确指出:“应当为组织在公社的人民服务。”列宁也指出:“对于一个人数不多的共产党来说，对于一个作为工人阶级的先锋队来说，最可怕的危险之一，就是脱离群众。”中国共产党成立以来，党的几代领导人对建设服务型政党也进行了不懈的理论探索。1944年，毛泽东在悼念张思德同志的大会上发表了《为人民服务》的演讲。十一届三中全会以来，邓小平不仅继续强调全心全意为人民服务的宗旨不能丢，还提出了“领导就是服务”的重要思想。江泽民提出了“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”的重要要求。胡锦涛提出了科学发展观、“以人为本、执政为民”的战略思想。党的十八大报告再次强调:“必须增强宗旨意识，相信群众，依靠群众，始终把人民放在心中最高位置”。马克思主义经典作家及中共几代领导核心都曾多次的强调了服务的重要性，也为新时期建设服务型政党提供了宝贵的思想资料。

3.党的历史实践和经验总结为服务型政党建设提供了历史依据。在革命战争年代，中国共产党能够取得新民主主义革命的胜利，根本原因就在于党用实际行动证明自己是为广大人民的利益奋斗的。全国执政60多年的实践证明，加强和改进党的建设，最重要的是坚持立党为公、执政为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党全部工作的出发点和落脚点，要始终保持同人民群众的血肉联系。

4.新形势和新任务下对执政党建设提出的新要求为服务型政党建设提供了现实依据。社会主义市场经济改革以后，社会领域逐渐成为一个独立的系统，执政党在社会领域的领导核心作用遭遇到了新的挑战，表现为:国家与社会的交流是通过大众媒体，而非政党的刊物;社会与国家的交流是通过民意测验，而非政党集会;政治社会化绝大多数是在国家的教育体制中进行，而非在政党的暑期学校或青年俱乐部中进行;利益表达和利益聚合日益被利益集团、政策小组、智囊团或者专门的调查委员会来控制，公众对政党的信任度下降。执政党应该回归社会，以服务而非权力的方式来体现自己的领导核心地位。

按照党的十八大的战略部署，党要团结和带领全国各族人民在建党100周年时全面建成小康社会，在建国100周年时把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，实现中华民族的伟大复兴。要完成这个艰巨的任务关键在党，最关键的就是直接领导人民群众的基层党组织，而基层党组织在国家权力和行政资源配置上处于弱势，主要依赖社会手段，因此基层党组织更应该重视服务，寓服务与社会管理中，使全体人民满腔热血地投身到建设祖国的美好未来和自己的幸福生活中去。

5.一些地方探索构建服务型的基层党组织的经验为服务型政党建设提供了实践依据。建设服务型基层党组织最初是由遵义市、天津市、浙江省等少数基层党组织根据本地区实践发展需要提出来的，是基层党组织建设的一个创新。由于它符合中国共产党全心全意为人民服务的宗旨和“立党为公、执政为民”的执政理念，契合基层实际，顺应民心，所以受到基层群众的欢迎，也得到了中央的肯定，开始在越来越多的地方进行实践推广。建设服务型马克思主义执政党来源于基层的创造，实践的探索，有着扎实的实践依据。

6.现代政党执政规律为服务型政党建设提供了有益的经验借鉴。从现代政党执政规律来看，人民群众的拥护和支持是执政合法性的主要来源，民心向背关乎执政党的生死存亡。苏联解体和苏共垮台的深刻教训之一就是没有解决人民群众的物质生活需要，执政党形成了特殊利益阶层，严重脱离了人民群众。就西方发达资产阶级政党而言，政党服务群众的水平也直接决定了政党的执政地位。可见，建设服务型执政党是一个世界性的问题，注重研究和借鉴国外其他执政党的建设有益于我们国家建设服务型政党。

三、基层服务型党组织的特征

要理解和把握基层服务型党组织的特征，进而对推进这种新型的党组织提出合理的建议，就应该联系党的基层组织设置方式的历史沿革，深刻的剖析中国共产党基层党组织类型的变迁。有学者把建党以来，党的基层组织设置方式的类型变迁划分为三个阶段。第一阶段可以概括为“嵌入型基层党组织”，这种基层党组织设置方式的历史贡献都是功不可没的，它不仅为党组织发挥政治领导作用提供了组织前提，而且强化了党的执政地位和执政能力，也适应了社会主义改造和计划经济体制的要求。但是到了20世纪80年代，改革开放使农村、社区、企业和社会组织逐渐成为自我管理、自主决策的自治群体，这样一来，嵌入型基层党组织不仅缩减了资源配置的权力，而且还失去了发挥作用的有利条件。党的十六大以后，各地便开始探索创建适应科学发展需要的基层党组织。这个阶段的基层党组织概括为两种模式:一种是“融入型模式”，即“一个组织，三个关系”的青县模式、“三位一体”的佳木斯模式等。另一种是“传统的服务型模式”，即近年来贵州省遵义市、上海浦东区等地探索建立的服务型党组织。尽管各地对这两种模式的探索都付出了很大努力，也取得一定成效。但始终存在着服务不到位、形式主义等现象。随着历史方位和外部环境的变化，各个基层党组织只有拓展新的功能空间和活动领域，才能进一步提高基层党组织建设的科学化水平，巩固执政党的组织基础和社会基础。

相对于前三种基层党组织模式，十八大提出的深入推进基层服务型党组织建设可以更好的适应基层党组织功能转换的需要。综合学者们的观点，基层服务型党组织的特征可以概括为一下几点:一是有鲜明的政治导向和清晰的权责界定;二是有高度的服务自觉和较强的服务能力;三是有与时俱进的组织设置方式和时代诉求;四是融合程度深、整合功能强，坚持有价值取向的人民本位;五是加强建章立制，建设网络化的便民惠民综合服务平台体系。基层党组织的特征可以从多角度概括，但最主要的特征是服务被赋予更突出的位置。

四、当前基层服务型党组织建设面临的挑战

1.基层党组织缺乏生机和活力，服务能力和时效性有待提高。尽管党组织的覆盖面日益扩大，但仍然存在着“有党员无组织、有组织无服务、有服务无实效”的问题。造成这一现象的原因主要有:基层党组织经费投入不足，影响工作落实;部分基层党组织服务功能弱化，缺少吸引力和凝聚力;一些基层党组织只做表面工作，忽视内涵建设;个别地区存在“重经济轻党建”的错误思想，主观上不重视，服务效果不明显。

2.服务阵地仍存在总量不足、重投轻管、浪费资源、利用率不高等现象。造成这一现象的主要原因是一些地方干部待遇普遍低，很难吸收有知识有文化的人才，服务人员难以稳定;部分基层缺少集体经济来源，基层服务站活动经费少;一些基层组织只做表面工作，缺乏后续落实;在信息化方面更是缺乏信息化人力资源，在很大程度上只是徒有虚名。

3.缺乏一套科学完备、行之有效的体制机制作保障。从现实看，有的地方重视建立制度而忽视执行制度，检查落实没有及时跟进，有的制度不健全、不完备、停留在一般的口号和原则性的规定上，没有细化，例如在考评奖惩上没有详细规定，导致运行效果不理想。有的地方村民的诉求到“村支书”那里就被贪污了，致使村民的正当要求得不到解决，最终可能演变为持续不断的上访，甚至可能酿成群体性事件。

4.服务群众过程中的双向交流缺失。目前，一些基层党组织在服务群众的过程中出现的很严重的问题是:一些基层党组织只是想当然的为群众提供服务、做出决策，认为群众是认可的，而没有充分考虑人民群众的意见，导致群众的意见得不到重视，服务不能满足人民群众的需求。

5.基层服务型党组织只是悬浮于客体表层，与客体的融合度低。传统的服务型党组织尽管通过提供某些服务增进了与群众的联系，在一定程度上推动了客体的发展，但由于这种服务只是单纯的外在给予，与客体的自身治理缺乏内在联系，在利益整合和基层治理上很难有所作为。

五、基层服务型党组织建设的路径探析

根据上述对基层服务型党组织建设相关问题的剖析，要把基层党组织建设成为以服务为导向，寓管理于服务中的党组织，就要有的放矢的选择相应的策略路径，很多学者都从不同角度研究了基层服务型党组织建设的路径，大致可以概括为以下几方面。

1.强化服务群众的观念，提高党员干部的服务意识。一方面加强宣传教育。利用远程教育或者党校、行政学院等培训机构把建设服务型基层党组织作为重要教学内容，进一步强调我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，体会服务群众的重要性，让党员干部认识到我们党的最大的政治优势是善于联系群众，我们党执政后的最大政治危险是容易脱离群众。同时，党组织要尊重党员，建立关怀机制。执政党还潜伏着另一个容易忽视的危险就是党组织脱离自己的党员，党员缺乏认同感。党组织脱离群众从某种程度上讲就是从党组织脱离党员开始的，所以党组织要尊重党员，增强党员对党组织的认同感，调动党员服务群众的积极性。

2.加强服务群众的能力建设。一要加强贯彻执行党的路线方针政策的能力。基层党组织主要担负着将党的路线方针政策贯彻落实到群众中去，在这个过程中提升服务水平，因此，基层党组织要做到因地制宜的结合自身实际找到党的路线方针政策与自身工作的结合点，有的放矢的抓好政策执行。二要加强决策能力，满足群众服务诉求。基层党组织要充分听取群众的意愿，要建立社情民情反映制度、重大事项的公示制度，切实防止决策的随意性对群众利益带来的损害。三要提高党员队伍的综合素质。第一要通过理想信念教育，坚守共产党人的精神追求。第二要加强实践锻炼，在实践中增进对群众的感情，了解基层变化和群众需求。第三要提高选人用人能力，创新选人用人机制，选拔优秀的基层党组织领导班子，对于不能胜任现在职位的基层党组织干部要及时进行调整，努力培养服务型干部，建设服务型班子。四要立足岗位，提供针对性服务。对党员干部进行针对性的分类培训，从而提升自身的专业技能，对于群众不同的需要开展便民利民服务，确保基层党组织在其管辖区域内的服务能覆盖到每一个群众。五要提高发展经济和维护稳定的能力。基层党组织服务群众需要借助一定的经济资源，基层党组织必须努力增强发展自身经济的能力。同时要建立健全突发事件应急预案，尽力遏制突发性事件带来的不良后果，从而维护社会安定，保护人民群众的生命财产安全。六要加强对党员干部的监督和流动党员的管理机制。坚持日常监督和重点督促检查相结合，把党内监督、纪律监督、群众监督、舆论监督结合起来，形成严密的监督约束体系。加大对流动党员的管理，完善双边互动的管理办法，使党员能在工作单位和居住地参加双重学习教育，接受双重管理服务。

3.健全服务群众的工作体系。一要以推进区域化党建为重点，健全服务组织体系。积极创新基层党组织设置，优化组织结构，构建科学严密、全面覆盖的党的基层组织体系。以区域性党组织为核心，广泛的吸收区域内各类组织负责人，建立区域党建共建协调会议制度，推动区域内党建工作和谐发展。二要在扩大基层党组织覆盖面的同时，要进一步增强基层党组织的活力。各个区域化的党组织要做到守土有责，充分发挥作用，确保建设服务型政党落到实处。三要深入实施结对共建工作，通过开展城乡结对、强弱结对、不同类型党组织结对，努力实现共建共享，统筹发展。四要创建服务站点和综合性信息服务平台。按区域设立高效便捷的党员服务站点，各基层选派人员到服务中心工作，开展流动性较强的党员志愿者服务活动。在有条件的地方发展党建信息化平台，通过建立网络党支部、红色微博、党建QQ群等，拓展基层党组织网上服务形式。五要基层党组织在服务群众时要做到常规性服务、特殊性服务、全程性服务、动态性服务相结合。除了基础设施建设、教育引导服务、文体娱乐服务等群众普遍受益的服务外，还要对基层弱势群众、困难群众提供针对性服务。为群众提供服务不应该是一个简单的服务行为，而应贯彻于群众生产生活的全过程。在服务过程中还要根据群众诉求的变动和客观形势的变化，为群众提供准确及时到位的服务。六要党组织依法融入基层其他社会组织。大胆开拓党组织融入非公有制经济组织和社会组织，通过释疑解惑、典型示范等措施引导拟融入的客体法人，把党的意图转化为社会组织的内在需求。

4.建立服务群众的长效机制。一要大力造就基层服务型人才。一要加大对服务型人才的培育力度，二要借助大学生村官、“三支一扶”、公开选聘支部书记等办法，将更多的有服务能力、经验和阅历的人才输入到基层党组织中来。二要建立长效稳定的资金支持。建立“基层党组织服务群众基金”，资金来源大致包括:基层党组织部分生产经营收益、党费列支、上级拨付、社会捐助等，同时基层党组织要加大发展经济建设，拓展资金来源。三要建立服务群众测评体系。致力于建立融上级评定、党员评定、群众评定、舆论评定、社会评定在内的，制度化基层党组织服务群众测评体系。四要健全服务群众的制度体系。第一建立群众服务诉求提取制度，第二建立服务群众标准制度，第三建立服务群众运作制度，第四建立服务群众外联制度。

综上所述，虽然基层服务型党组织建设提出的时间还不长，但相关的研究成果还是很丰富的，学者们从不同的角度对基层服务型党组织的建设提出了建议。然而，对于企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队等不同类型的基层服务型党组织建设的研究还很有限，这些基层党组织规模不同、类型有别、职能各异，所在单位业务差别大，针对的群体也不同，如果用一个“模子”去套去建设，用“一刀切”、“齐步走”的思维去指导是不行的。因此，在不同基层党组织的功能定位，探寻不同领域基层服务型党组织建设上还应该进一步深入研究。基层服务型党组织建设对新时期探索建立基层党组织联系群众服务群众机制，增强基层党组织的创造力和凝聚力具有重要的意义，加快基层服务型党组织建设问题的研究有待进一步加强。

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