陕西省广告监管现状及存在的问题分析

李 卓

广告监管对广告业的健康发展有着重要的意义。近年来，陕西省工商行政管理局联合省卫生厅、新闻出版局等多家单位对省内的虚假违法广告进行了严厉打击，尤其是对药品、医疗、保健食品、美容用品及服务等广告进行了专项整治，取得了良好的效果。

一、陕西省广告监管效果调查

为了更好地了解与掌握陕西省广告监管的效果，笔者组织人力于2013年7月在西安、延安、榆林、渭南、宝鸡等地针对陕西省广告监管的效果进行了调查。本次调查通过街头随机发放问卷及家庭问卷调查的方式进行，共发出调查问卷650份，收回有效问卷611份，回收有效率为94．4%。调查问卷共设有十道题目，调查结束后笔者对调查结果进行了分析，归纳总结如下:

1.关于对身边广告关注程度的调查。通过调查发现，有29%的调查对象会主动去看自己感兴趣的广告，超过40%的调查对象表示会留意身边的广告，有21%的调查对象被动“接受”广告。这说明广告对受众的影响力还是比较大的。

2.关于对广告真实性看法的调查。调查结果显示有20%的调查对象非常信任广告，有33%的调查对象比较信任广告，但也有16%的调查对象不信任广告。这说明需要加强广告监管，提升广告在受众心中的信任度。与此同时，调查对象中因相信虚假违法广告而受到身心损害的比例有17%。当然这与我们选择的调查区域，调查对象的年龄、文化层次有关。据相关资料显示，受虚假违法广告影响最大的群体是老年人、文化程度较低人群及一些病人。85%的调查对象认为虚假违法广告的危害极大，13%的调查对象认为虚假违法广告没有什么影响。3.关于遇到虚假违法广告侵权做法的调查。“遇到虚假违法广告侵权时”48%的调查对象会不了了之，有39%的调查对象会向商家讨说法，但仅有2%的调查对象会向工商行政管理部门投诉、10%的调查对象会向消费者协会申诉。这说明面对虚假违法广告侵权，消费者缺乏维权意识和不了解维权途径，也说明工商行政管理等相关部门对广告监管的宣传不够。当问及“广告应归哪个行政部门管理”时，仅有21%的调查对象认为是工商行政管理部门，这说明多数调查对象不了解工商行政管理部门是广告业的管理部门。当问及“应当由谁对虚假违法广告负责”时，7%的调查对象认为应当由工商行政管理部门负责，17%的调查对象认为应当由广告主负责，39%的调查对象认为工商行政管理部门、广告媒体、广告主、广告公司都应当负一定的责任，另有高达15%的调查对象选择“说不清”。

4.关于对《中华人民共和国广告法》了解情况的调查。调查显示，仅有1%的调查对象认为自己了解《中华人民共和国广告法》，74%的调查对象表示自己听说过但不了解《中华人民共和国广告法》，有17%的调查对象没有听说过《中华人民共和国广告法》，这说明在陕西省对《中华人民共和国广告法》的宣传力度不够。

5.关于陕西省广告管理部门对虚假违法广告管理是否有效的调查。当问及“陕西省广告管理部门对虚假违法广告的管理是否有效”时，74%的调查对象认为无效，仅有5%的调查对象认为有效，这为广告业的管理部门敲响了警钟，应当加大对虚假违法广告的管理。

通过本次调查，发现广告与人们日常生活有着密切的关系，虽然陕西省广告管理部门在虚假违法广告监管工作中取得了一定的成绩，但陕西省虚假违法广告并未得到根本治理，虚假违法广告的发展势头还需要进一步遏制。

二、陕西省广告监管中存在的问题及原因分析

在笔者分析调查结果的基础上，结合当前陕西省广告监管中表现出的问题，将陕西省广告监管中存在的问题及原因分析归纳如下:

1.广告监管模式还需优化。从发达国家广告监管的先进经验来看，强有力的行政手段、司法救济，加上完善的行业自律是有效促进广告业健康发展的科学管理模式。陕西省广告监管主要还是依靠工商行政管理部门对广告业进行管理。

第一，广告监管的定位存在一定的偏差。目前，陕西省广告行政管理主要定位在对广告内容及广告主体的资格进行监管，也就是侧重于对广告宣传行为进行管理，却忽视了对广告经营行为的有效管理。另外，对广告业发展中存在的问题研究也相对较为薄弱，对广告企业和广告行业的指导也不足。

第二，多头管理存在不小缺陷。根据《中华人民共和国广告法》和其他有关法律法规的规定，广告监管是以工商行政管理部门为主，其他一些行政部门参与共同对广告业监督管理的，但相关职能部门的责任不明确，缺乏执法效率，出现了大量的监管真空。

第三，各地区工商行政管理部门缺乏配合。广告具有广泛传播的特性，广告的发布不是限定在一个行政区域内，大多是跨地域的宣传，如果单凭工商行政管理部门进行跨地区管理广告这明显是不现实的，因为地方工商行政部门各自为战，使得广告监管缺乏力度，不能有效地监管违法广告。

第四，行业自律与社会监督。完善的行业自律体系以及强大的社会监督是广告监管的重要补充。陕西的社会监督如新闻媒体对虚假违法广告的曝光确实起到了打击虚假违法广告的效果，但是媒体对于虚假违法广告的曝光毕竟数量少，涉及面小，全面完善的社会监督体系有待建立。目前陕西省广告协会在沟通行业信息、指导广告业务等方面取得了一些成绩，但其组织能力、协调能力、自律能力等还需要在工商行政管理部门的指导下进一步提升，广告行业的自律意识还需提高。

2.监管设备、技术水平有待完善提高。目前，陕西省广告监管工作主要是采取专项整治和监测抽查这两种途径。其中，专项整治属于传统的、突击性的市场监管手段，在具体的监管实践中总是会表现出“走过场”的情况，无法真正实现长效的监管。而广告监测虽然是日常的监管手段，但目前陕西省多数工商行政管理部门缺少广告检测设备或广告检测设备落后，广告监测工作带有一定的随机性，因此无法全面掌握当地广告活动动态，难以及时发现违法广告。另外，由于受到人员、投入、技术水平等方面的限制，陕西省目前还无法对省内所有广告实现全天候、全覆盖的监管，监管效果并不理想。

3.法律滞后导致执法难、威慑力差。第一，《中华人民共和国广告法》自身存在着一定的局限性。1994年我国出台了《中华人民共和国广告法》，但是此法本身存在一些不足。通过研究《中华人民共和国广告法》，笔者总结出了以下的限制:首先，《中华人民共和国广告法》虽然是部门行政法，但是缺乏促进广告业发展的基本政策以及广告主体的基本权利等内容;其次，从《中华人民共和国广告法》中确定相关的管理类别可以看出，这部法律不像是行政法，更像是一部商业法，因为其中没有涉及到如何对公益广告、政治广告及个人广告等进行管理的内容;再次，虚假违法广告是广告业最主要的危害，但《中华人民共和国广告法》对虚假违法广告的相关管理规定过于简单，没有实际操作的指导，容易出现操作混乱。正是这些局限性的存在，使得《中华人民共和国广告法》的功能弱化，不能很好地调节、规范广告市场中的发布秩序和经营秩序，在面对各种问题时明显存在不足。

第二，相关法律规定不够完善。现行的《中华人民共和国广告法》中明确规定了从事广告活动的主体是广告主、广告经营者、广告发布者、相关的社会团体，并明确规定了主体应当承担的法律责任，但是《中华人民共和国广告法》中没有将参与广告代言、推广的主体纳入广告主体之中，比如广告中的代言明星、推荐专家等。在美国及我国台湾的相关法律法规中，这类个体被称之为“荐证者”，将由这类个体参与演绎推广的广告统称为“荐证广告”，名人代言广告就是其中的一种。我国现存的广告法律法规中，名人代言虚假违法广告的法律责任一直没有被明确，虽然《食品安全法》中已经对其进行了一些规定，但是对于广告相关的法律法规而言，不过是冰山一角。不少社会责任感欠缺、道德观念淡薄的名人、明星代言一些自己从未使用过的商品，并进行不实的夸奖，甚至在所代言商品因质量问题被曝光后，仍然不予道歉、不承认错误、不以为然，在实际生活中类似的例子比比皆是，应当在相关法律修订中予以重视。

第三，虚假广告举证责任分配不当。目前，我国监管虚假广告时的举证责任主要依据的是“谁主张谁举证”的原则，这就要求受虚假广告侵权的消费者承担举证责任。事实上，虚假广告伤害消费者利益的行为，是一种常见的现象，但消费者不理解广告的性质和商品的成分，同时市场信息又没有实现公开、广告主体缺少诚信意识等情况的存在，使得消费者举证难度极大，处于弱势地位，无法保障自己的合法权益。

第四，广告违法成本过低。由于广告违法成本过低，使得一些广告主、广告经营者不怕违法不怕罚。正是由于违法后受到的处罚低于获得的收益，所以不少广告主、广告经营者不会主动去遵守法律法规。

4.广告监管人员专业知识、执法能力有待进一步提高。广告监管人员的专业知识、执法能力直接影响到广告监管效果。目前广告监管人员在专业知识、执法能力方面还存在不足。

第一，专业不对口。据了解，陕西工商行政管理部门广告监管人员来源主要有两类，一类是公务员招考，另一类是岗位调动。广告监管人员中经济类、管理类专业人员占多数，而不是广告专业或法律专业，尤其是公务员考试报考专业要求是经济类等专业，很少招收广告专业及法律专业人员，造成了广告监管人员专业不对口。

第二，专业法律法规知识欠缺。我国目前广告方面法律法规很多，但由于陕西省广告监管人员不是广告或法律专业毕业，由此造成广告监管人员广告专业知识及法律法规知识较为欠缺。

第三，缺少与广告主、广告经营者的沟通。陕西省广告监管仍然是以罚代管，缺少与广告主、广告经营者的沟通，缺少对广告主、广告经营者的教育，执法方式显得单一。

我国广告业恢复发展已经三十余年了，陕西广告业的发展也经历了三十多年，尤其在过去的十年内，陕西广告业的发展非常迅速，被称为“中国广告第四极”，陕西省工商行政管理部门在广告监管方面也取得了较大的成绩。本文指出陕西省广告监管中存在的不足旨在督促广告监管部门加强对广告业的管理，减少虚假违法广告的数量、遏制虚假违法广告的蔓延，促进陕西广告业更快、更好的发展，让广告切实成为沟通产销信息、帮助选择消费的重要途径，让陕西广告业为陕西省的经济建设做出应有的贡献。

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［4］苏显龙．治理虚假广告出路在于完善监管模式［N］．人民日报，2004－08－10．

［5］陕西省人民政府办公厅制定《关于促进广告业发展的意见［EB/OL］．http://www．shaanxi．gov．cn/0/1/9/39/87893．htm，2010 －09 －03．