国家软实力提升的一个新视域：政府与NGO的互动合作

童 珊，林建军，黄建男

（上饶师范学院，江西 上饶334001）

为有别于从事国内公益活动的非营利性组织NPO（Non－Profit Organization），日本以联合国专门用语作为参考，将为解决全球性问题，从事国际性活动的团体称为NGO（Non－government Organization）。而ODA是指政府开发援助（Official Development Assistance：ODA），它是二战后由发达国家组成的经济合作与发展组织（Organization for E－conomic Cooperation and Development：OECD）下属的“发展援助委员会”（Development Assistance Committee：DAC），对发展中国家提供的赠与比率不低于25%的大规模经济援助。［1］在官方援助中纳入非政府组织的参与，从而鼓励以民间方式推动国家间沟通和交流，已经成为许多西方国家对外援助的惯用方式。［2］受到传统政治文化的影响，日本相对缺乏孕育NGO的土壤，日本政府与NGO长期敌视以至于各行其是。但是冷战结束后，为适应全球性问题日渐突出的国际政治局势，日本政府推出一系列紧密措施，提高NGO在ODA的地位，形成了目前日本政府与NGO的合作关系。日本政府意图借助NGO在解决全球问题的丰富经验，增强日本政府实施ODA的合法性，使日本加入日渐成熟的国际组织“大家庭”，最终提高日本政府的“软实力”。

一、日本政府与日本NGO合作关系的梳理与厘定

1．日本政府与NGO形成了互利共赢的合作体制

日本政府与NGO的合作体制主要体现在两大方面：一方面，1997年日本政府开始实施“NGO·外务省相互学习与共同评价”制度。该项目旨在通过对ODA相关负责机构和NGO实施的援助活动相互学习，相互监督，并对援助项目和政策方针进行不断反馈，及时改善调整双方合作的方向。保证双方能够共享信息，实现资源和能力上的优势互补，实现双方高效互补的合作。

另一方面，2000年设立了由NGO、企业、政府共同合作的“日本平台”。“日本平台”是由政府、企业以及NGO联合对从事紧急援助的NGO提供后援的体制，堪称日本政府与NGO合作的典范。该平台的具体活动包括对NGO的补助活动、紧急活动调查以及宣传活动等，使NGO正式成为日本援助政策的一个环节。

2．日本政府为NGO提供了行之有效的扶持机制

日本政府对NGO的扶持机制主要体现在资金扶持以及能力建设两方面。首先，外务省通过NGO无偿资金合作项目为“政府与NGO合作事业"、“NGO紧急人道援助"、“资源物资运输"等活动提供资金扶持。这个项目是日本政府对NGO资金扶持的重要体现之一。其次，外务省设立了NGO事业补助金项目，旨在为NGO的项目制定以及事后评价活动提供资金援助，主要包括项目企划调查研究、项目评价、提高组织运营能力等。再次，日本政府通过基层技术合作项目与NGO建立了“伙伴型”关系，积极支持NGO在发展中国家开展援助活动，并为缺乏海外经验的NGO等团体设计国际合作的项目。［3］除此之外，日本政府意识到日本NGO与其它西方国家NGO相比，自身能力还有待提高。因此，日本政府在政府机构内部设置了NGO咨询员、NGO专项调查员等职位，为NGO的发展提供专项指导，用以推动NGO自身能力建设、扩大NGO在海外援助、国际交流和合作中的影响。

3．日本政府与NGO构建了便捷畅通的对话渠道

在对话方面，日本政府则是通过NGO·外务省定期研讨会、NGO大使馆、NGO·JICA（国际协力机构）研讨会以及NGO·JBIC（国际协力银行）研讨会定期开展与NGO的对话并与NGO交流沟通，有效构建了政府与NGO的“伙伴关系”。此外，日本财务省于2001年导入了外部评价制度。至今，已经有包括国际合作NGO中心（JANIC）、湄公河观察（Mekong Watch）、名古屋NGO中心、亚洲太平洋资料中心（PARC）在内的35个左右的NGO参加了该定期会议。［4］

二、日本政府与NGO的合作提升了日本“软实力”

1．日本政府借助NGO实现“心灵沟通”，减少了国际社会对日本的批判

软实力主要是通过一国“文化魅力”的彰显形成国际影响力，进而获得他国民众的认可。其本质是“争夺人的心灵”，但是国际影响力的形成发展不是仅靠政府努力就能实现的，它离不开广大民众的觉悟和力量。［5］早期，日本试图将经济实力转换成“软实力”，但是经济外交具备的“利己主义"性质很容易招致外界质疑。同时，日本ODA项目的相关技术管理人员不愿意深入当地社会，与当地人民交往。这种“不露面"的特点无法使受援国民众感受到来自日本的善意，一度遭到受援国的强烈谴责。

与此相反，具有“非政府"、“非营利"性质的NGO主要关注环境保护、社会发展等与当地百姓生活息息相关的问题，体现了人道主义关怀，易于获得受援国人民的好感。日本NGO在这一点上尤为擅长。日本NGO的工作人员经常与当地社会的民间组织和受援人民合作，共同开展项目策划和管理活动，并认为应该同当地人民同甘共苦。这种“现场主义"方式使日本人民的善意直抵受援国人民的内心深处，进而“潜移默化”地影响他们对日本认知的变化。这种“心灵上的关怀”远比“物质上的施与”温暖人心。根据事后调查，在日本NGO曾经工作的地方，大多数民众将日本工作人员视为患难之交，两者结下了深厚的友谊。

日本政府通过NGO实施援助项目，展现了“官民一体"的合作方式，使日本的对外援助以一种更为“人道"的形象出现在世人眼中，改善了受援国人民对日本的旧有印象，减少了国际社会对日本的批判。此外，与欧美NGO相比，日本NGO在发展中国家活动的领域主要集中在资金与技术援助等非政府领域，并敢于在联合国等国际场合对ODA政策提出批评。因此，日本NGO在发展中国家更容易为当地政府与民众接受，对树立日本的正面国际形象发挥了重要作用。［6］（P118）

2．NGO成为日本政府与他国NGO以及国际组织联系的桥梁，提高了日本在国际社会的美誉度

虽然国家仍然被视为当今国际关系的唯一主体，但是各种国际组织在国际社会中的重要性也日益凸显。欧美等国已同本国非政府组织以及国际组织建立长期合作关系，重视倾听来自国际组织的声音，提高自身的合法性。日本政府要想在国际社会中获得与经济地位相当的政治地位，就无法忽视各种国际组织包括国际政府组织和国际非政府组织的作用。经过长期发展，日本NGO同世界各国的NGO、国际NGO已经交织成一张紧密的网络，日本NGO同国际组织特别是联合国下辖的各个部门保持着密切往来。在这种情况下，日本NGO和ODA相关机构的合作使得NGO能够成为连接日本政府和其他国际组织的枢纽。通过日本外务省、JICA、JBIC等政府机构与NGO定期举办的一系列座谈会和研讨会，日本政府能够广开言路，从多方面获取来自其它非政府组织和国际组织的信息。日本政府机构与NGO的合作还能够使日本政府参加日本NGO及其他非政府组织和国际政府组织开展的联合活动。在西方NGO势力影响根深蒂固的部分地区（特别是非洲地区），这种合作方式有利于塑造日本“积极解决全球问题，帮助发展中国家摆脱贫困”的正面形象。日本政府通过NGO在这些地区的活跃表现获得了设立议题，影响舆论的能力。进一步提高了日本政府在国际社会的美誉度。

三、有利于日本ODA的顺利实施，构建了提升软实力的“日本平台”

对外援助的有效性决定了一国“软实力”的输出效果。一个国家要想通过对外援助发挥“软实力”，一味追求规模的扩大，往往会得不偿失。因此，一国应该重视援助项目的效果，对援助项目进行评估，并且不断从反馈中进行后续跟进，做到善始善终。因为有效的援助才能使受援国真正受益，帮助受援国发展。进一步获得受援国的认可。

1．防止ODA项目的腐败，有利于日本国内“市民社会”的成长，为“软实力”的长期“渗透”奠定基础

日本国内长期不景气，ODA政策不透明等因素导致日本人民对ODA的支持日益减弱。然而ODA的财政来源是日本人民的税收，因此获得日本人民的理解和支持是实施ODA的重要前提。日本NGO和政府的合作方式有效推进日本国内社会国际化、并增进了日本市民对“ODA"的理解。首先，由NGO参与的ODA项目能够做到真正透明，NGO会全程公开对外援助的信息，从根本上杜绝了腐败。NGO与ODA相关机构定期召开会议，共同对ODA项目进行评估，并根据当地民众的反馈不断完善有关项目，提高了对外援助的实效。再次，NGO是由市民基于共同信仰或理念自发组织的，因此将NGO纳入对外援助体系首先就是对日本人民主观能动性的肯定，日本人民通过NGO亲自参与到ODA政策的决策和实施过程中有利于增强ODA的透明性，减轻日本人民对ODA的怀疑和批判。同时，NGO擅长利用大众传媒和因特网向民众宣传援助理念，更新ODA项目的相关信息，加深公众对ODA政策的理解。［7］进而为日本“市民社会”发展提供了良性空间，为“软实力”的长期渗透扫清了障碍。

2．缓解了日本NGO资金困难的问题，各种评估项目和调查研究报告有利于日本NGO自身能力的建设，提高援助的实效

资金匮乏始终是日本NGO的发展瓶颈。为了更好地发挥NGO的作用，日本政府建立了一套完善的资金支持体系，诸如NGO事业补助金制度、日本NGO无偿资金合作机制等。日本政府对日本NGO的各种财政支持在一定程度上缓解了日本NGO资金匮乏问题，使一部分NGO能够在海外开展原本因缺乏资金而无法实施的援助活动。如为解决中国山西省大同市因为严重缺水造成的生态环境恶化问题，日本友人高见邦雄策划了大同环境中心水利机能建设项目，但他所在的“日本绿色地球网络”缺少足够的资金，于是通过日本政府提供的项目获得了无偿援助，最终他们为此计划筹集了93 254美元（约539万日元）的资金，保证了项目的顺利实施，直到今天这个ODA与NGO合作的项目还受到各方人士的高度评价。

另一方面，通过举办各种定期研讨会以及评估活动，日本政府与日本NGO联合发布了一系列研究报告，内容涉及环保、扶贫、教育等多个领域，同时关注各国NGO的发展以及NGO自身能力建设的提高。包括《日本保健领域NGO指导手册》（2003）、《主要援助国 NGO 报告》（2008），《如何加强NGO的宣传能力》（2008），《如何推进国际合作中NGO同外务省的伙伴关系》（2009）等。这些报告均可以在日本外务省网站上免费下载，为相关政府机构以及其他日本NGO共享信息提供了平台。同时，也为市民和企业提供了进一步了解NGO的便捷渠道。

3．构建了官商民三方合作的新机制——“日本平台”，实现了三方优势共享，提高了ODA预期效果

日本政府对NGO的重视进一步促进了政府、企业和非政府组织的合作，促使日本海外援助活动更加有效地开展。在海外援助活动中，政府和企业拥有充足的资金和资源，但是缺乏救援经验；政府、企业冗杂的机构设置，复杂的行政手续导致它们无法有效地实施紧急援助活动。而NGO虽然具有灵活性以及丰富的援助经验等优点，但是缺乏援助资源。三方单独实施援助活动都限制了对外援助的有效开展，致使援助项目无法达成预期目标。因此，日本政府、企业与NGO决定通过三者之间互相合作，弥补各自缺陷。在此情况下，“日本平台”应运而生。

“日本平台”在阿富汗、伊拉克及约旦表现活跃，对其境内难民开展援助活动，获得了海内外的好评。在汶川地震发生后，“日本平台”立即开展对汶川的救援活动。2008年9月，在JICA中国事务所的帮助下，“日本平台”的NGO团体日本国际民间合作组织（NICCO）与中国国际民间组织国际合作促进会（CANGO）取得联系，获得了CANGO四川省支部的大力支持，确保NICCO的现场救援活动顺利实施。此后，NICCO同JICA在救援活动中一直保持密切联系，随时互换情报并分享经验。［8］日本平台的建立使政府、企业、NGO三方在面对国际社会发生的重大灾难时能够及时协调，动用一切渠道和资源，迅速地对受灾地区进行紧急援助活动，达成了援助活动的预期效果。

四、日本政府与NGO的合作关系对中国的启示

1．中国政府应在对外援助政策上肯定NGO地位，为日后加强NGO在对外援助中的作用铺平道路

中国早在2006年发布的《中国对非洲政策文件》提出：“鼓励并积极引导中非民间团体交往，特别是加强青年、妇女的交流，增进双方人民之间的理解、信任与合作”；“中国将积极回应非洲国家的紧急人道主义援助要求，鼓励并支持中国红十字会等非政府组织与非洲国家相关团体开展交流与合作。”［9］这份文件指出了非政府组织在对非洲政策的作用。但是，2011年发表的《中国的对外援助》白皮书毫无“非政府组织”的字眼。这说明，中国政府没有在对外援助政策上给予NGO足够的重视。但是，民间团体的一个重要组成部分是非政府组织，非政府组织参加对外援助项目可以弥补政府和企业的缺陷，充分发挥自身的专业性、灵活性。中国政府要想推行“民间外交”，“公众外交”，就不能忽视NGO的优势。中国NGO完全有能力扮演“民间外交”，“公共外交”的先行者，走出国门，在其他发展中国家发挥自身的影响力。因此，中国政府可以学习日本政府，在政策层面上肯定NGO可能发挥的积极作用，将非政府组织的作用写入对外援助白皮书，开创对外援助活动的新形式。

2．中国政府应重视现场效果，完善项目评估机制，充分发挥对外援助的正面影响

中国在对外援助中常常采取“交钥匙”模式，由中国政府全权负责，项目完工后直接移交给受援国。例如中国在尼日利亚的学校援建工作中，先由中国商务部与尼日利亚联邦计划委员会协商签订框架性协议，然后由尼日利亚计划委员会与教育部就学校选址、再将具体计划交付中方。中国商务部选择确定承建商。由承建商在合同规定的时间内完成小学建设工程。然后由经商处牵头组织中国在尼日利亚信誉较高的公司参与验收，之后再移交尼日利亚政府。［10］这种模式缺少与受援国当地人民的合作，将受援国民众排斥在项目之外。而日本ODA早期也正是因为“不露面”的特点遭到当地民众的非议。此后，日本政府意识到现场效果的重要性，要求加强“面对面”的援助，在这一环节中，充分发挥日本NGO“现场主义”的精神，与当地民众进行“心灵层面的交流。”同时，日本政府与NGO开展了一系列项目评估活动，发挥NGO的监督作用，增强了ODA的透明性。

因此，中国政府在对外援助活动中应该改变“交钥匙”的模式，制定相关具体措施鼓励中国NGO参与对外援助活动，如派遣中国NGO负责无偿援助的小型项目等。借助NGO活动“亲民”“重民”的优势，对当地民众进行“面对面”的感召，弘扬中国传统文化的“和合”精神，真正实现“民意沟通、民间友好、民生合作”的目的。进一步发挥中国NGO的建言献策和监督功能，派遣NGO工作人员对援助项目的效果进行评估，提高对外援助的效果，建立中国积极正面的国家形象。

3．中国政府可以通过NGO传递中果的声音，提高中国引导舆论的能力，为“软实力”的发挥拓展合理的话语空间

中国对外援助已经有60年历史，特别是2004年后，中国对外援助规模急剧扩大。中国在援助国的多数援助项目确实促进了受援国当地的经济社会发展，但是也存在很多问题。一方面，很多对外援助项目前期没有对当地环境进行评估，破坏了当地环境。另一方面，中国严重缺乏关于对外援助的宣传活动，招致受援国民众的误解和质疑。他们认为中国的一些援助项目缺乏社会和环境意识，缺乏透明度。甚至在一些别有用心的敌对势力的歪曲理解和宣传下产生了所谓的援助阴谋论的论调。［11］

虽然中国援助多为无偿援助和低息贷款，与日本ODA截然相反，但是在西方构建的话语权体系下，中国援助活动仍旧遭受许多诟病。当然，西方很多言论纯属无稽之谈，但不可否认的是，这些责难影响了援助国民众对中国形象的认知，意味着对外援助的效果“大打折扣”，不利于中国国家形象的建立，进而影响到中国在援助国“软实力”的彰显。特别在中国对非援助中，这类现象尤为明显。因此，中国政府应该认识到，现今，国际认同标准建立在西方的价值体系之上。中国要融入这个世界，赢得它的理解和支持，不可能独立于这个“现实”之外。［12］要想成功推行中国的“软实力”，建立负责任的中国形象，中国政府必须直面对外援助中存在的各种问题，制定相应对策堵住漏洞，让西方敌对势力无机可趁。

一方面，中国可以学习日本政府，将中国NGO作为连接西方NGO以及国际组织的桥梁，共同开展援助项目，帮助受援国百姓解决教育、医疗以及环境等方面的全球性问题。另一方面，中国政府可以帮助并鼓励中国NGO与受援国建立对话平台，通过民间交流的方式宣传中国的援助理念。例如邀请更多非洲民间组织参加由中国民间组织国际交流促进会主办的中非民间论坛，将中国民众的友好之声传递给非洲民众；并且掌握设置议题的主动权，与非洲相关民间人士探讨解决全球问题的对策等，最终提高中国引导舆论的影响力，为“软实力”的发挥拓展合理的话语空间。

［1］吉川智教．开发合作援助中的赠与因素概念及其经济学性质［J］．亚洲经济，1986，（6）．转载于：林晓光．日本ODA与中日关系［M］．北京：世界知识出版社，2003．

［2］徐莹．国际非政府组织参与全球治理的合作路径及其对中国的启示——以澳大利亚国际非政府组织在印度洋海啸中的救援行动为案例［J］．宁夏党校学报，2008，（4）：56．

［3］JICA：Understanding Japanese NGOs from Facts and Practices［EB／OL］．（2010－07－15）［2013－09－15］．http：／／www．jica．go．jp／english／publications／jica＿archive／brochures／2008／pdf／ngo＿dis．pdf．

［4］财务省．财务省定期协议会的经过、评价和参与方式［EB／OL］．（2012－05－23）［2013－09－15］．http：／／www．jacses．org／sdap／mof／process．html．

［5］郭洁敏．从国家“软实力"到国际“软权力"——中国推进软力量建设的方向和路径［J］．学术月刊，2012，（3）：21．

［6］中国现代国际关系研究院课题组．外国非政府组织概况［M］．北京：时事出版社，2010．

［7］毛受敏浩．东京财团研究报告书：国际合作NGO活性化的方针［J］．东京财团，2004：31．

［8］日本平台．援助中国四川汶川大地震难民的报告书［EB／OL］．（2010－08－07）［2013－09－15］．http：／／www．japanplatform．org／area＿works／china／china＿s．pdf．

［9］中国对非洲政策文件［EB／OL］．（2010－08－07）［2013－09－15］．http：／／news．xinhuanet．com／world／2006－01／12／content＿4042333＿2．htm．

［10］王学军．教育援助与国家软实力培育——中日在尼日利亚小学援建项目的案例比较［J］．比较教育研究，2013，（3）：76．

［11］吴丹．中日对非援助的比较研究［D］．湖南师范大学，2012：23．

［12］郭洁敏．从国家“软实力"到国际“软权力"——中国推进软力量建设的方向和路径［J］．学术月刊，2012，（3）：21．