我国中长期信用银行政府监管问题的探讨

史岩

（中国社会科学院，北京 100732）

一、问题的提出

中长期信用银行是指以发行债券为主要的筹资方式来筹集中长期资金，并主要投资于中长期项目建设和产业发展领域的银行。这类银行一般为国家所有，或是受国家的控制，享受国家特殊政策支持，为贯彻、配合政府的社会经济政策或意图，从事中长期信用融资活动，具有明确的实现地区、行业或特定市场领域的社会经济目标使命。目前我国的国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行均属此列。事实上中长期信用银行在国际上也普遍存在。主要包括：世界银行、亚洲开发银行、美国的房利美和房地美、日本政策投资银行（DBJ）、韩国产业银行（KDB）和德国复兴信贷银行（KFW）、巴西开发银行、俄罗斯开发与外经银行等。

金融危机以来，国际经济金融环境复杂多变，经济复苏一直面临着极大不确定性。中长期信用银行在应对金融危机，在防范金融风险、维护市场稳定和恢复本国经济等方面发挥了积极作用。就我国而言，当前国内改革发展任务仍然艰巨繁重，经济发展方式亟待转变，新型工业化、城市化进程任重道远，民生领域还有很大空白需要填补，由于我国的资本市场还不够发达，中长期信用银行所发挥的作用更大。一是发挥市政债的功能，可以满足建设型社会对中长期资金的需要；二是充当防火墙，缓解商业银行短借长贷的系统性错配风险；三是提供资金类资产，满足商业银行头寸配置需要；四是增进金融生态多元化，提高金融系统稳定性与运行效率；第五，也是最主要的，为城镇化建设提供有力的金融支持。

中长期信用银行与一般商业银行相比，从资源配置方式与目标来看，前者强调政府调控在资源配置中的导向性作用，而后者强调市场机制在资源配置中的基础性作用。前者追求的目标是社会福利最大化，而后者的目标是经济利润最大化。这是中长期信用银行和一般商业银行最本质的区别。从业务领域看，前者的业务领域主要是：资产的抵押价值较低，违约风险较高，单纯依托市场机制无法保证商业性金融机构获得足够的风险回报，属于金融市场失灵的领域。另外，前者更注重在公益性和准公益性项目领域的建设。从资产负债结构看，前者的融资来源主要是发债筹资，也包括政府担保资金，享受国家债信支持，债信评级高。在资金运用方面，政策性资金主要用于：开发性贷款、住房信贷、购买政府支持产业的企业债或权益、为非政策性金融机构和政府支持企业提供中短期的票据贴现、对商业机构提供的符合国家支持政策的企事业机构提供贷款担保、为本国的进出口商提供信用支持和担保等。前者的资产与负债结构，相比于后者，资金来源相对单一，资产的产业分布和企业类型分布相对集中，风险较高。

二、中长期信用银行监管现状与问题

与经济发达国家和地区相比，我国的中长期信用银行存在监管失灵与失效。

对于中长期信用银行的监管，我国法律只规定了中央银行作为中长期信用银行的监管机构，但是规定过于原则，对于监管范围、监管内容及监管方式等重要监管实践问题，只是照搬商业银行标准进行监管，没有针对其特殊性做出相应的调整，这导致中长期信用银行的运行无法可依。

中长期信用银行为提高运营效率而进行商业化改革的过程中，大量开展商业性业务，直接导致其与商业性金融的竞争，造成其定位不清。而且两类业务的划分缺乏明确的标准，混合经营，混合核算，造成中长期信用银行的监管套利。发生亏损，则以政策性业务让财政兜底，发生盈利，计入商业性业务。这将有损市场竞争秩序。

中长期信用银行实质是政府用国家信用干预金融领域市场失灵。政府通过经济政策深刻影响着中长期信用银行。一些地方政府长期对银行信贷投放进行行政干预，中长期信用银行实际成为“二级财政”。由于我国目前经济领域政府和市场边界不清，政府的过度干预，有损中长期信用银行的运营效率。法律定位不明，导致了中长期信用银行与政府之间的责权利关系不清。

三、中长期信用银行监管的特殊性

（一）关于资本充足率

从国际上看，由于中长期信用银行以国家信用为担保，因此，法律一般不对其资本充足率进行规定。从国外长期信用银行的相关立法来看，并无立法对开发性金融的资本充足率提出特殊要求。

有研究表明，国外长期信用银行的资本充足率具有以下特点：一是资本充足率（尤其是核心资本充足率）普遍高于普通商业银行。如韩国产业银行（KDB）2001年以来的平均资本充足率在16%以上，核心资本充足率在10%以上，分别高于10国集团商业银行11.2%的资本充足率和7.3%的核心资本充足率。二是随着市场化运作程度的降低，长期信用银行的资本充足率提高。三是与发达国家相比，发展中国家长期信用银行资本充足率更高。如2002年底巴西开发银行资本充足率为18%，2000年以来印度进出口银行资本充足率保持在20%以上，均高于发达国家同业的水平。

由于存款利率没有放开，商业银行享有存款特许权，资金来源稳定。存款成本受管制，比国债还低，利差空间受到保护。相比之下，中长期信用银行的资金主要来源于市场的发债筹资。由于金融市场的不确定性，这大大增加了筹资成本和风险，影响政策性资金的稳定性。例如，与存款银行存款利率管制不同，2014年1月14日，国开行招标发行的三年期、五年期、七年期和十年期债券利率均高于5.68%，无封顶政策保护。以开行为例，开发银行债券发行目前仅限于银行间市场的机构类投资人，不包括广大的中小企业与个人投资者。由于银行间市场中资金主要集中在银行、保险等金融机构，造成开行债券主要依靠银行间批发市场，而没有打通资本市场、柜台零售市场。这不仅使开行债券的融资成本高于普通商业银行，也增加开行在债券融资方面的风险，一旦银行与保险不再认购开行债券时，开行就面临债券融资枯竭的危险。

因此，在对长期信用银行的资本充足率监管时，要考虑到其资金来源不稳定，且筹资渠道单一，不应片面地按照商业银行的资本充足率标准来要求，而应着眼于设计相应的提高其资本充足率的制度，对长期信用银行的资本充足率实行有别于商业银行的监管规则。

（二）关于贷款集中度

以担保为例，长期信用银行风险控制模式主要是地方财政担保、法人机构统借统还、地方政府以运作土地收益作保障、事业法人机构收费权质押等方式，这与商业银行的贷款集中度控制、单一客户限额放款、客户财务状况恶化形成的风险控制有明显的不同。按照现行《商业银行法》要求，最大单一客户贷款比例不能高于10%，前10大客户贷款比例不高于25%。如果要求长期信用银行严格执行前10大客户贷款集中度限制，则明显不合理。因为长期信用银行的业务领域具有中长期、大额、集中等特点，主要投资方向是“两基一支”、支持企业“走出去”等，尤其要配合国家战略目标，为城镇化建设提供金融支持，为海外能源资源等项目或者海外并购等提供巨额资金支持，故其贷款规模远较储蓄类商业银行大，在贷款集中度监管方面适合采取区别对待的政策。因此，在贷款集中度方面，应考虑对长期信用银行适当放宽监管标准。

（三）关于流动性监管

在流动性指标上，《商业银行法》要求流动资产与流动负债之比不高于25%。长期信用银行作为主要通过发行中长期债券融资、从事中长期贷款的银行，其所具有的筹资“大进”、贷款“大出”的特点，资产和负债均是长期的，决定了其在流动资产和负债管理方面具有特殊性，如果直接适用这一监管要求，将导致资金没有充分运用，可考虑适当降低流动性指标。

四、对我国中长期信用银行监管立法的政策建议

（一）长期信用银行的立法原则

我国中长期信用银行立法过程中应遵循以下几个原则：

1.政策性与商业性原则。长期信用银行具有商业性和政策性双重属性，在长期信用银行立法中，应处理好政策性与商业性的关系。政策性目标是长期信用银行产生的缘由，而商业性是长期信用银行运作的方式。政府行为必须处理好监管与商事自由的关系，不能因为过于严格的监管而抹杀运作效率。政府要减少对中长期信用银行资金投向与贷款利率的行政性干涉，明确政策性业务与商业性业务的界限，实行分表核算。

2.独立性原则。独立性原则即不与商业性银行竞争原则。长期信用银行业务范围是具有良好的社会效益，但短期内无利可图，或投资风险较大，而商业性银行不愿涉足或无力涉足的领域。两者在业务关系中是非竞争的关系。

长期信用银行债信评级高，又有国家财政兜底，不应与商业性金融机构竞争，若发生越位，将导致长期信用银行的监管套利，从而导致金融市场的混乱。在长期信用银行立法中更应坚持这一原则。

3.立足本国国情与借鉴国外成功经验原则。尽量与国际通行做法接轨，在适应本国国情和发展阶段需要的基础上，将国外成功经验与本国具体情况相结合，是避免失误，提高立法质量的有效途径。在立法过程中，应该以我国自身的长期信用银行运行情况为基本出发点，遵循银行经营管理基本原则，同时严格贯彻政府关于金融体制改革、关于长期信用银行发展方向的精神和要求，结合产业结构调整的基本国策，从而制定出符合我国实际情况的，吸收国外成功经验的，规范化的可操作性强的长期信用银行立法。

4.前瞻性与灵活性原则。首先，应具前瞻性。因为从法律本身的特征来看，相比之政策而言，为了保证法律的权威性，法律具有较高的稳定性，为了保证这种稳定性，制定法律时必须具有一定的超前性。从我国长期信用银行的运作时间来看，长期信用银行体制尚不健全，具有相当的不稳定性和不成熟性，现阶段又正处于长期信用银行改革转型时期，适度的超前立法既可给长期信用银行以坚实的法律支撑，又可以发挥先导或引导作用，在规范政策性银行的同时，帮助其顺利实现改革转型。其次，应具灵活性。无论是从外国政策性银行的漫长发展历史，还是从我国短短十几年的政策性银行实践中，都可以看出，长期信用银行作为贯彻国家产业政策的特殊性金融工具，其职能范围会随着经济发展、国家政策的变化而变化。

因而，立法应该总结我国中长期信用银行十多年的运行和实践，体现灵活性的原则，应随着不同时期政府经济运行策略的变化而进行适当的调整，以适应新形势、新发展的需要。

（二）长期信用银行的立法模式

基于长期信用银行与商业银行的法律性质和业务规则的不同，在商业银行法之外，为长期信用银行单独立法，体现国家对其和商业银行的不同法律调整规则，具有相应的理论和现实基础。

在现代市场经济中，除了普通的工商企业、金融机构之外，还存在特殊企业。特殊企业是相对于一般企业、公司等普通企业而言的。特殊企业的重要特征是依特别法、专门法规或行政命令而设立、运作。特殊企业形态多种多样，主要有：从事政策性经营的企业，如各类政策性金融机构；非竞争性的合法垄断领域，如：铁路企业、航天工业总公司等；为完成特殊任务而设立的企业法人，如三峡总公司等。从国际上看，特殊企业具有较强的政策性，为了体现不同企业的责任、义务和权利，往往并不依据公司法等法律而设立，而是根据特别法、专门法规或行政命令而设立、运作，每一个特殊企业分别由不同的法律专门调整，即实行“一企一法”的法律调整模式。

国际上对长期信用银行的法律调整，也遵循“一企一法”的调整模式。从发达国家和地区的经验来看，对政策性、开发性金融机构往往制定专门法律，即一个机构有一部相应的法律。例如，日本、德国、韩国等在设立长期信用银行前，分别制定《日本开发银行法》、《德国复兴信贷银行法》、《韩国产业银行法》等，以法律形式明确开发银行的职能定位、业务领域、组织机构、业务运行机制等。

综上，本文认为，对于长期信用银行的法治化，理想的立法模式是单独制定《长期信用银行法》或者《长期信用银行条例》。当然，鉴于我国自改革开放以来一直秉承“先试点，后立法”以及“宜粗不宜细”的立法理念，从目前情况看，由国务院制定《长期信用银行条例》，并由相关监管部门制定配套的规章制度，应当是较为可行的做法，体现了特殊企业立法的一般规律，符合国际上通行的做法。

（三）关于中长期信用银行的监管规则的建议

第一，明确对长期信用银行的监管体制。从发达国家和地区的实践来看，商业银行通常由中央银行或专门的金融监管机构监管，但长期信用银行则由财政部门或其他专设部门实施监管。如德国复兴信贷银行由德国财政部监管；韩国产业银行接受财政部门和金融监管部门等的联合监管，并以财政部门监管为主；日本开发银行的监管机构是大藏省。

从综合金融机构的架构看，长期信用银行需要接受中国人民银行、中国银监会和中国证监会等部门的监管，财政部同样享有监管权。为此，需要建立财政部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会等相关部门之间的信息共享和联席会议机制，提高对长期信用银行的监管效率。

第二，在厘清中长期信用银行与政府的关系上，明确财政部的监管权。财政部对长期信用银行享有一定的监管权，这些监管权主要是从财政支出的角度进行的制度安排。包括：（1）财政部根据国家发展战略和年度经济计划，统筹规划国家开发银行的资本来源和融资规模；（2）制定适合长期信用银行经营管理的监管考核办法和指标体系；（3）拟订对长期信用银行补充资本金的方案，按照预算法的规定报批后实施；（4）对政策性账户实施监管；（5）对于中央财政支出的重大项目，进行公开招标；（6）根据国家税法的相关规定，对长期信用银行进行财政贴息、免税、税收返还或者风险补偿；（7）管理和监督国家开发银行等长期信用银行的利润上缴等。

第三，制定适用于长期信用银行的监管规则。为强化全面风险管理和合规经营，防范化解风险，应当根据其业务性质，明确对其监管规则，使之区别于商业银行。建议资本充足率提高，贷款集中度放宽，流动性指标降低。

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