经济法理念下的生态房地产税收调控制度研究*

2014-04-09周明勇肖宏伟

税收经济研究 2014年6期

◆周明勇 ◆肖宏伟

◆周明勇 ◆肖宏伟

集体利益与个体利益的矛盾是贯穿人类社会始终的基本矛盾，其在房地产调控中具体表现为三个方面：一是中央与地方的利益矛盾，二是社会整体利益与市场个体利益的矛盾，三是房地产经营者与消费者利益的矛盾。经济法理念是经济社会化条件下的实质公平正义，其核心内容是在兼顾私人利益的基础上的社会整体经济利益的实现。因而，生态房地产税收调控制度体系完善就是要构建以经济法理念为宗旨，以税收调控为基础兼用财政、金融等多种手段进行综合性调控的生态调控制度体系；本质是实现房地产市场中中央与地方、政府与市场、经营者与消费者利益博弈的生态制度变迁。

利益博弈；税收杠杆；生态房地产税；制度变迁

一、生态房地产税收调控制度理论的产生

从2003年开始房价不断飞涨，紧缩调控年年出台新政，但房价却涨势依旧；在这个背景下，2012年11月党的十八报告明确提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”其中，还强调健全国土空间开发、资源节约的体制机制，推动形成经济社会生态效益相统一的和谐、均衡发展的新格局。①《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/ c_113711665_4.htm，2013年8月21日访问。2013年党的十八届三中全会《决定》再次提出：“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”因此，房地产调控制度创新，就要求正确处理好社会整体利益与区域利益、个体利益的关系，将生态文明融入制度建设中构建集体利益与个体利益均衡发展的生态制度。于是，生态制度的理念就应运而生。

（一）生态制度及生态制度理念

生态文明是以生态利益为中心，重视生态要素在经济增长中的功能的人类社会与自然界良性互动的状态，强调人类社会整体利益为本位并兼顾私人利益。而诺思认为：“制度是社会博弈的规则，是人所创造的用以限制人们相互交往的行为框架”，②见[美]道格拉斯·C·诺思：“制度变迁理论纲要”，载北京大学中国经济研究中心，《经济学与中国经济改革》，上海：上海人民出版社，1995年版，第2页。其目的是降低交易成本。因此，生态制度是相对于通过损害环境或其他生物利益及人类整体利益并追求局部利益、个体利益的非生态制度而言的一种制度体系，就是一种将生态文明融入制度建设中的一种制度创新，是为了维护当代人和后代人的利益、人类与其他自然主体的天赋权益，调整人与人之间以及人类社会与自然相互作用的生态社会关系的利益博弈规则。它包括人与自然的硬生态制度即自然生态制度和人与人之间的软生态制度即制度生态制度两个方面，其中自然生态制度强调人与自然的和谐均衡发展，而制度生态制度强调人与人之间的体现公平、正义的和谐均衡发展。①周明勇，肖宏伟：《生态民间借贷制度的研究》，《沈阳师范大学学报》，2014年第1期。

理念是指人们事物价值的认识和追求，而价值就是客体能够满足主体即人的有用性。②孙国华，朱景文：《法理学》，北京：中国人民大学出版社，1999年版，第58页。而经济法理念是实现以社会整体经济利益为核心内容的实质公平正义，③史际春，邓峰：《经济法总论》，北京：法律出版社，2008年版，第152页。是实现社会整体利益与个体利益博弈的帕累托最优状态的法律制度的基本精神。④徐孟洲：《耦合经济法论》，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第22-60页。因此，生态制度理念就是指人们对生态制度价值的认识和追求，是以经济法理念为基础的生态制度原则的原则。

针对房地产市场调控而言，从2003年开始政府年年调控，房价不但降势难见而且往往在调控稍降后就剧烈反弹。其主要原因是现行制度的“非生态化”，缺乏以税收调控为核心的生态房地产调控制度体系。

（二）生态房地产税收调控制度体系及特征

土地是人类赖以生存的基础。正如英国威廉·配第所说：“土地是财富之母，劳动是财富之父”；在现代市场经济中，劳动、土地、资本、技术与管理都是财富的生产要素。所以，房地产业是整个社会的基础产业，并非现在一些专家所鼓吹或认为的支柱产业。而现行的房地产制度在理念上存在三个误区：一是将房地产业定位为完全竞争市场，甚至一些专家鼓吹其为支柱产业，从而背离了其真正的基础产业本质，容易导致土地过度开发而损害其他生物的生存基础并破坏整个社会的生态功能。二是重视实际的土地财政功能而忽视了其制度生态功能，异化了中央调控政策的目标。三是调控对象只针对增量房而未考虑存量房及社会系统性影响，加剧了制度的负外部性，⑤“当某个经济主体决策产生的结果并没有全部被该经济主体承担时，由此而产生的效应被称为外部性。决策的收益被他人全部或者部分占有时，产生的是正外部性；如果行为所产生的成本一部分或全部被他人承担时，产生的就是负外部性。”参见魏建，周林彬：《法经济学》，北京：中国人民大学出版社，2008年版，第46-47页。导致房地产投机行为盛行。因此，为了实现房地产制度的理性回归，应当运用包括财政、金融、税收和行政政策等工具进行生态化调控，其中，金融调控具有间接性和滞后性，而财政和税收杠杆则具有直接性和灵活性的特点。因而，生态房地产调控制度就应当以税收调控生态化为基础，同时采用财政、金融等多种手段进行综合性调控。

生态税收调控法律制度（简称生态税收调控）是运用税收杠杆作用调控经济运行并使其生态化的制度，是通过向破坏自然生态和制度生态平衡的负外部性行为征收一定的税费，使其承担起相应的生态责任从而实现负外部性内部化，促进生态保护的制度。⑥李传轩：《生态经济法——理念革命与制度创新》，北京：知识产权出版社，2012年版，第11-36页。因此，生态房地产税收调控制度是根据经济法理念以税收为杠杆基础的生态调控制度体系，它包括自然生态房地产制度和制度生态房地产制度两个方面。其特征：一是以经济法理念为基础。二是从自然生态的视角来看，回归房地产的基础产业地位和不完全竞争市场性质。三是从制度生态的视角来看，是以存量房为调控对象，强调税收的调控职能而非财政收入职能，并以税收调控为基础，同时采用财政、金融等多种手段进行综合调控。

二、房地产税收调控制度的生态化需要经济法理论的指导

市场机制是一种建立在优胜劣汰的竞争规则上的资源配置机制，其本质是资本的盈利性。社会分工与生产的社会化又客观要求社会生产各大部类和各部类之间按比例协调发展。于是，生产的社会化与资本的私人占有之间的矛盾就必然导致社会整体利益与个体利益的冲突。这种冲突具体表现为社会整体经济利益与个体经济利益的冲突和政府财政的资源配置与市场资源配置冲突。这两对矛盾的运动，首先，导致了国家与法律制度的产生；其次，市场的异化导致了政府调控与市场机制耦合的经济法理念产生，并成为房地产税收调控为基础的生态化调控制度体系构建的理论基础。

（一）社会整体利益与个体利益的矛盾运动导致国家及法律制度的产生

集体利益与个体利益的矛盾是贯穿人类社会始终的基本矛盾，是一切制度的源泉。其中，社会整体利益与个体利益是一个相对的概念，在一定的条件下，集体与个体又可以相互转化。例如，地方政府经济利益相对国家来说，是个体利益，而相对地方区域内的其他集体或团体、个人则又成为集体利益。这对矛盾运动和发展就导致了包括国家在内的各种制度产生，其目的就是为了达到冲突各方的利益共赢，实现帕累托最优。①周明勇，肖宏伟：《经济法理念下的全球市场规制制度研究》，《现代管理科学》，2014年第2期。

首先，天赋人权的自然法则就是生存权和自由，其中，自由是生存权赖以存在的前提。由于人人都有自然权，因而自由就必须以不损害他人的自由为前提；自由就要求生存权只能通过劳动实现。其次，由于劳动能力的差异就导致了社会分工，并只有合作才能实现财富最大化，合作就产生了集体利益和个体利益的对立统一。因而，利益冲突的个人、团体或集团各方，为了防止在冲突中不至于把自己和社会消灭，就达成一种默契的社会契约组成国家制度，并通过国家制度或认可的法律制度保护自身的利益。②[法]卢梭著，何兆武译：《社会契约论》，北京：商务印书馆出版，2003年版，译者前言第1页。所以，法和国家的产生是利益博弈的结果。利益博弈规则的制度则是提供基本的结构，人们通过这个基本结构来创造秩序并减少交换中的不确定性，是“集体行动对个人行动的控制”。③见[美]约翰·康芒斯，赵睿译：《制度经济学（上）》，北京：华夏出版社，2009年版，第75页。针对房地产调控制度而言，主要体现为政府与市场、政府与金融机构、房地产经营者与购买者的利益博弈。原则上政府代表社会整体利益，市场代表个体利益；而政府又存在中央与地方的利益博弈，市场则存在一级市场、二级市场与二手房市场之间的利益博弈。因此，要实现房地产调控制度生态化，就是要构建一种能使利益博弈各方的帕累托最优状态的制度，这种价值追求正是经济法理念的精髓。

（二）经济法理念是房地产调控制度生态化及其税收调控制度生态化的理论基础

法的理念则是对法的精神或价值的理性概括和追求。④史际春，邓峰：《经济法总论》，北京：法律出版社，2008年版，第151-153页。经济法理念就是社会经济发展到个体利益与社会整体利益冲突无法通过市场机制调和时，客观需要市场与政府二者耦合的这种协调发展制度价值需求的概括和追求。因为，市场失灵与市场出清是并存的，只有在市场出清时，市场才能实现最佳的资源配置效率，而在其失灵时，就会打破原有的市场均衡而损害社会整体利益。其中，市场失灵是指市场机制无法顺利发挥资源的最优配置。针对市场失灵，必须有一个市场之外并与市场力量至少相当的力量来矫正，这就客观需要凌驾于市场之上的国家通过其政府来矫正并形成弥补市场失灵缺陷的政府配置资源的补充体系。⑤陈共：《财政学》，北京：中国人民大学出版社，1998年版，第13-14页。当然，政府并非天然的人格主体，一是其职能执行的政府官员必然存在政府代表利益与私人自身利益的冲突。二是政府官员有限理性也不一定能认识经济规律的客观要求，在资源配置过程中可能也存在“政府调控失灵”。因此，为了有效地预防“市场”与“政府”两个失灵，就需要构建一种制度使政府调控与市场机制相耦合，而对这种价值需求的认识和理性的概括就是经济法理念。

所以，经济法理念“包含以消费者为本、平衡协调和社会责任本位三项基本要素”，⑥徐孟洲：《经济法的理念和价值范畴探讨》，《社会科学》，2011年第1期，第96-102页。是经济社会化条件下的实质公平正义，其核心内容是在兼顾私人利益的基础上的社会整体经济利益的实现。⑦史际春，邓峰：《经济法总论》，北京：法律出版社，2008年版，第151-153页。而生态房地产税收调控制度体系就是要构建一种政府与市场、房地产经营者与消费者协调发展的制度，实现各集体利益与个体利益生态发展的制度体系，这正是经济法理念所追求的目的，因此，经济法理念是我国房地产调控及其税收调控生态化制度构建的理论基础。

三、经济法理念下的房地产税收调控生态化制度构建

制度是对以前各方博弈均衡的总结，是相对静止的。制度需求则是寻求为现实或未来利益博弈各方降低交易成本的博弈规则，是动态的需求，因而制度供给相对于制度需要来说永远是滞后的。①段文斌，陈国富，谭庆刚，董林辉：《制度经济学》，天津：南开大学出版社，2003年版，第327-328页。当社会群体觉察到新制度有可能获得在现行制度实现不了的制度利润时就会导致制度变迁。②冯玉军：《法经济学范式》，北京：清华大学出版社，2009年版，第75页。因此，在构建房地产调控生态化制度时，首先，应当针对房地产调控现状归纳其存在的问题；其次，分析房地产调控制度选择与变迁，构建房地产税收调控生态化制度体系。

（一）房地产调控制度的现状及存在的问题

从广义上说制度包括非正式制度和正式制度，非正式制度是人们自发形成的并存在于国家权力监管之外的规则；而正式制度是由国家制度或认可的规则。不过，“制度未必或者说通常不会是为了实现社会效率而被创造出来的，相反，它们（起码是那些正式规则）之被创立，是为了服务于那些有制定新规则的谈判能力的人的利益的。”③见道格拉斯·C·诺思著，杭行译，韦森译审：《制度、变迁与经济绩效》，上海：格致出版社·上海三联出版社·上海人民出版社，2008年版，第22页。由于在中央与地方政府、房地产开发商、金融机构、房地产商品购买方等主体利益博弈中，前三者都是具有谈判能力的人，因此，要构建生态化房地产调控制度，就必须先分析房地产调控制度的演化现状及问题，然后分析问题的根源。

1．我国房地产调控的现状

从2003年开始年年出台新政以紧缩调控，但房价却不断飞涨。如2005年国务院的“老国八条”和“新国八条”,2006年的“国六条”，2010年国务院的“国十一条”和“新国十条”，直到2011年1月简称“新国八条”，全国70个大中城市房价涨幅才出现不同程度回落，而此时北京、上海的房价收入比已达15倍。然而，2012年随着地方政府各种“刺激刚需”政策的出台，房地产业成交量开始放大。④崔永超：《包容视角下我国高房价问题研究》，《财政研究》，2012年第9期。2013年2月20日国务院的“国五条”不仅再次重申以限购、限贷为核心的调控政策，坚决打击投资投机性购房，还在继2011年之后再次要求各地公布年度房价控制目标。“国五条”后，各地出台相应的细则，如北京规定：对个人转让住房按规定，“应依法严格按照个人转让住房所得的20%计征。”⑤《北京国五条调控细则出台(全文)》，http://bj.house.sina.com.cn/news/2013-03-30/19162001216.shtml，2013年9月11日访问。随着“国五条”细则的执行结果却是20%个税在二手房交易中依然延续了以往5.5%营业税转嫁给买房者的这条“劫贫济富”的老路。⑥胡芳洁：《20%个税被指劫贫济富：买房人越没钱交的税越多》，http://finance.qq.com/a/20130518/001628.htm，2013年9月11日访问。因此，房地产关键问题是调控失灵。

2．我国房地产调控失灵的原因

我国房地产价格快速上涨，甚至是基本“调控失灵”，其根本原因在于地方政府、房地产开发商和金融机构在利益博弈过程中具有优势地位，而代表社会整体利益的中央政府设计的制度不能对前者在房地产市场中存在的土地等自然生态利益及制度生态产生的负外部性进行规制；其中，地方政府和金融机构是主要的调控政策即正式制度的执行者，其为了自身的利益必定削弱中央政府为了社会整体利益而制定的房地产调控政策的力量。特别是那些依赖于土地财政来发展经济的地方政府，甚至会与开发商、金融机构形成三者联盟来应对中央政府的各种调控政策而使调控政策“失灵”。在非正式的房地产市场运行的博弈规则即制度是由地方政府、金融机构、开发商主导，商品房购买者又分为投机性购买者和自用消费者两类。在非正规制度的形成中，自用消费者根本就没有谈判能力，而只能由其他强势博弈者进行制度安排，前四者为了获得政绩或资本收益，一方面，大量开发土地，“围湖造房”破坏耕地和生态平衡。因此，我国房地产调控中存在的问题主要是：首先，从自然生态分析，房地产市场的性质定位错误、地方政府生态绩效考核及其问责制缺失，导致耕地及生态破坏。其次，从制度生态分析，一是现行土地出让制度与房地产商及金融机构的资本趋利性导致“地王”不断更新从而吹大了房地产泡沫而增加了调控的难度。二是中央与地方事权与财权不匹配，地方政府对土地财政的依赖弱化了房地产宏观调控制度的执行力。三是由于现行的税收调控只涉及增量及流转环节，对炒房投机者的资本投机行为所征的税收调控成本极容易转嫁给刚性需求者，从而加剧了房地产泡沫风险，弱化税收杠杆功能。

（二）房地产税收调控生态化制度构建

房地产利益博弈主体主要是中央与地方政府、开发商、购买方及金融机构四类。因此，房地产制度创新就应当针对目前房地产调控中存在的问题，对该四类博弈主体行为及其对调控制度的选择进行法经济学分析，以经济法的理论为指导，构建以税收调控生态化为基础并兼用财政、金融等多种手段进行综合性调控的生态调控制度，实现房地产利益博弈行为的外部性内部化的帕累托最优状态。

1．博弈主体行为法经济学分析

（1）中央与地方政府。房地产调控过程中，政府应当是最佳的社会整体利益代表，是当然的调控主体，中央政府代表整个国家社会整体利益，而地方政府既代表中央政府行使维护社会整体利益的部分职权，但相对中央又是个体利益和局部利益并有相对独立的地方利益。中央主要通过税收、信贷、金融、土地政策等间接的方式对房地产市场进行调控，但由于信息主要来源于地方政府，则存在信息不对称或滞后性。因此，中央的政策执行力往往受到地方政府的制约。地方政府作为土地资源供给者和房地产开发前期的受益主体，目标是谋求地方区域经济利益最大化，而“地王”的出现正好增加了地方政府的财政收入。因此，地方政府通过土地出让、规划和审批等行为来执行中央的调控制度，很容易产生制度执行的负外部性；同时，中央对地方政府及其官员的政绩考核并没有环境生态指标及问责制，这就扩大了调控制度执行的负外部性。

（2）房地产开发商。作为经营者，其最终目的是谋求自身利益最大化，容易导致开发商联盟制造错误的市场信息传递给消费者，造成价格的非理性上涨。同时，其在取地环节，一是利用新闻媒体将本来是社会基础产业房地产业误导为“支柱产业”，从而为浪费土地资源和破坏生态提供了前提条件；二是还可能向地方政府采取寻租行为从而导致市场失灵。

（3）房地产商品购买方。购买方包括以炒房为目的的投机者和以自居住为目的的刚性需要者两类。虽然刚性需求主体数量较大，但很难形成意见统一的利益共同体，相对于开发商来说，具有较弱的谈判能力，是房地产交易过程中的弱势群体，只能被动接受已形成价格及投机者转嫁的制度执行成本如北京的房地产交易个税。而投机者为了实现其利益最大化则利用制度的缺陷弱化调控制度的执行力。

（4）金融机构。金融机构房地产开发中是资金的最大供给者。首先，购房者通过按揭方式获得银行贷款而购房。其次从取地、建房等环节开发商所需资金主要来源于其贷款，而且，地方政府为发展地方经济的资金也主要来源于包括土地抵押在内的各种贷款或利用土地进行的融资。因此，金融机构为了自身利益必定与地方政府、房地产开发商及其他投机者结成联盟来弱化中央政府的房地产调控制度从而增加制度的执行成本并将其外部化。

2．房地产调控制度变迁选择

房地产调控方法主要有财政、金融、税收和行政政策等。首先，在现有的分税制财政体制下，财政调控是中央与地方政府资源配置方法，但目前地方政府的资金来源却又在很大程度上取决于土地出让金及相关税费。行政调控政策虽然短期效果较佳，然而，作为主要执行者的地方政府既是运动员又是裁判员，一旦中央行政放松，房地产调控效果就会反弹，从而导致房价越调越高。因此，如果没有构建地方政府及其官员的生态绩效考核及问责制，很难使地方政府的外部性内部化。其次，由于房地产业是个生产周期较长的产业，房地产金融政策周期相对于其生产周期要短且容易受国内外的经济影响。当货币政策紧缩时，只要不改变现行的土地出让制度和房地产完全竞争市场的性质，就会积累巨大的资金需求。在房地产销售市场上则由于投机需求与刚性需求的积累，又加剧了这种资金需求。当央行实行宽松的货币政策时，也同样会导致调控政策效果的反弹。

因此，生态房地产调控制度，就是要使地方政府、房地产开发商、金融机构及房地产投机者单独或联合行为所造成的外部性内部化，构建以经济法理念为理念指导，税收杠杆为基础，以财政、金融等多种调控手段为补充的利益博弈各方的和谐制度。

3．生态房地产税收调控制度创新

生态房地产税收调控制度创新，应当分析现行房地产税收制度存在的问题，以经济法的理念为指导，采用渐进式的制度变迁方式，构建生态化房地产税收制度为基础，生态财政政策和金融政策为补充的生态调控制度体系。

（1）房地产税收制度存在的问题

第一，房地产税收体系有悖公平税负原则，具体表现为：一是现行税收集中设计在开发、流通交易环节，而在保有环节的税种相对较少。由于交易环节的税费过高，因而使新建商品房价格提高并带动整个房地产市场价值上涨，在交易过程中还容易导致如个税转嫁给最终消费者，不利于房地产市场的调控。二是房地产税收制度尚未完全实现统一，如城市维护建设税、教育费附加等仍内、外有别，对外资房地产企业则不征收此税费。第二，房地产税费繁多，且费挤税现象严重。由于收费基本属于地方财政的预算外收入，很难置于完全有效的监督之下，容易导致与其他土地利益相关者形成对抗中央政策的联盟，并还可因生态绩效考核及问责制的不完善而权力寻租。第三，程序上税收征管程序繁琐，征收管理不严，惩罚力度不够，从而导致房地产税收的经济调控功能弱化。

（2）以经济法理念为指导构建生态化房地产税收制度为基础，以生态财政政策和金融政策为补充的生态调控制度体系

其一，对房地产市场限制性竞争地位的性质进行正确定位。土地是一切生物赖以生存的基础，是创造财富的基本要素之一，但房地产却只是各行业的基础。同时，由于我国土地的国有制度主要是地方政府进行管理和出让，当生态利益和社会整体利益与局部个体利益冲突时，如果没有生态绩效考核机制及问责制，必将导致过度的房地产开发从而破坏生态环境，危及后代人及其他生物的生存基础。目前我国将房地产定位为完全竞争市场，从开发环节来看，将导致大量圈地甚至掠夺本该属于如湖泊、湿地的稀缺生态土地。从购买环节来看，将导致有钱人作为投资品而大量购入炒房从而抬高房价，而贫穷者甚至连生存基础都无力购买。这不但导致两极分化而且破坏生态平衡。因此，房地产业应是一个不完全竞争性市场，应当由国家对个体入量进行适当的限制，并从财政和金融政策上进行调控，引导资金流向生态产业之中，从而为制度执行成本的外部性内部化奠定基础。

其二，对房地产相关税收进行生态化创新。从实体上，清费立税，统一房地产税收制度，改革土地出让制度，强化税收杠杆的宏观调控功能。从程序上，强化税源监控、明确划分征管权限，从而加强税收征管、提高征管效率。同时完善房地产税课税的配套制度。当然，这是理想的生态税收调控制度，但因现实中，由于土地出让制度、中央与地方的事权与财权匹配的财政制度等相关制度的改革还需要一个过程，在全面生态化制度创新的探讨与设计的同时，应当采用渐进式的方法，先解决目前的政策调控失灵问题。笔者认为，首先，应当以税收的经济调节功能为宗旨，开征房地产调节税，这种税开征的目的不是为了筹集财政资金而是调控房地产业、抑制投机的需求。具体来说，房地产调控税是以现行的税收法律和政策为基础，对既定范围内的投机存量房征收调控税种。可以规定以家庭为单位，对与家庭生活与工作有关的城市允许以家庭人口为基数保留其购房数，对于除继承以外的超标房加倍征收调节税。这一方面即维护了现有的房地产市场化成果，又预防了因炒房而导致生态失衡及市场泡沫过高的金融风险。当然，对于继承而超标的，可以规定10年或8年以内必须转让，否则，也要收调节税。从而实现抑制投机性炒房需求的宏观调控目的，使房地产价格合理回归。①周明勇，肖宏伟：《生态民间借贷制度的研究》，《沈阳师范大学学报》，2013年第9期。其次，统一生态房地产税收调控制度体系，完善相关配套的财政、金融及行政制度。

其三，建立地方政府及官员的生态绩效考核机制并完善其问责制。目前，地方政府的经济发展主要依赖于土地出让及与土地相关的如抵押贷款或BT等融资模式，而地方及其官员的考核主要是来自于上级对其GDP或基础形象工程或其他经济指标。加上，地方政府主要官员任期短，且有由于对地方政府债务没有考核机制、有的新官不理旧事的习惯，加剧了地方政府及其官员对短期地方利益的追求，从而导致为了追求GDP和形象政绩而掠夺式地过度圈地、利用土地尽可能地举债并大量开发房地产。一方面加剧了土地的粗放式开发、加剧了潜在的生态危机风险。另一方面，吹大了房地产泡沫，增加了地方政府债务潜在的金融风险，弱化了中央政府的房地产调控执行力，加剧了调控政策执行的制度外部性。因此，为了使中央与地方政府利益、社会整体与个体利益均衡，实现社会主义法治理念，使地方政府的制度执行成本外部性内部化，就应当构建包括地方政府及其主要官员的生态环境、生态地方政府债务考核机制的生态政绩考核机制并完善以终身责任制为基础的问责制。

总之，生态房地产税收调控制度体系，是以社会整体利益为本位，兼顾私人利益的经济法理论为指导，以经济调节功能为宗旨而不以筹资为目的房地产调节税开征为起点，逐步建立包括生态绩效、债务风险考核机制的政绩考核体系；改革土地出让制度，统一房地产税费，最终实现以生态房地产税收调控制度为基础，生态财政政策和金融政策为补充的生态房地产调控制度体系创新。

四、结论及政策建议

从2003年开始房价不断飞涨，年年出台新政以紧缩调控，其根本原因在于：一是我国现行房地产调控制度没有遵循社会整体利益与个体利益这对矛盾运动的客观规律。二是没有运用经济法的实质公平的理念解决房地产主要问题而只是对枝节问题进行了调控，从而导致我国房地产价格调整越调越高而成为“空调”。因此，生态房地产税收调控制度体系完善，需要以经济法理念为指导，以生态化房地产税收制度为基础，以生态财政政策和金融政策为补充，实现房地产市场中中央与地方、政府与市场、经营者与消费者利益博弈的生态制度变迁。具体为，其一，回归房地产基础产业的理性定位。其二，对房地产相关税收进行生态化创新。首先，不以筹资为目的而以经济调控为宗旨开征房地产调节税，实现房地产价格理性回归。其次，从实体上，统一房地产税收制度，改革土地出让制度，强化税收杠杆的宏观调控功能。从程序上，强化税源监控、明确划分征管权限，从而加强税收征管、提高征管效率；并且完善配套的财政、金融及行政等制度。其三，建立地方政府及官员的生态绩效考核机制并完善其问责制。

参考文献：

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