纳税服务非核心业务外包的研究

2014-04-09任继生王明世韩晓琴

税收经济研究 2014年6期

◆任继生 ◆王明世 ◆韩晓琴

纳税服务非核心业务外包的研究

◆任继生 ◆王明世 ◆韩晓琴

纳税服务非核心业务外包就是把本应由税务机关提供的且不涉及税收执法责任的部分服务通过招投标形式外包给有资质的第三方，目的是缓解税务机关纳税服务资源不足的矛盾，提高纳税服务的工作效率和服务质量。在国外，对非核心纳税服务业务引入第三方服务外包机制也是一大趋势。纳税服务非核心业务外包，一方面可以降低税务机关的行政成本，提高行政效率，解决纳税服务供给与需求失衡的问题，促进服务创新，提高纳税服务专业化水平；另一方面可将释放出来的税务资源流向税收征管和税务稽查领域，使税务机关更有精力进行中、高等税收风险应对管理，从而不断提升税收治理现代化水平。

纳税服务；非核心业务；外包；纳税遵从

纳税服务是税务机关的两大核心业务之一。在2013年召开的全国税务工作会议上，国家税务总局王军局长提出，税收改革发展的总目标是到2020年基本实现税收现代化。税收现代化主要包括六大体系，其中之一就是优质便捷的服务体系。基本点就是普遍树立以客户为导向的理念，有效满足纳税人正当需求，显著减轻纳税人办税负担，充分保护纳税人合法权益，纳税人足不出户就能依法轻松办税，纳税人税法遵从度和满意度居于国际先进行列。近年来，各级税务机关不断加大纳税服务力度，创新纳税服务内容，完善纳税服务方式，以推进纳税服务体系建设为主线，以解决制约纳税服务发展的突出问题为重点，努力构建“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的纳税服务新格局，纳税服务工作实现了历史性跨越，纳税服务的质量和水平有了明显提高。近期，国家税务总局委托社会第三方开展2014年全国纳税人满意度的调查结果显示，国税部门综合得分为82.6分，与2012年相比提高了2.83分；地税部门综合得分为81.52分，与2012年相比提高了1.85分。但不可否认的是，在大数据时代，随着纳税人数量的不断增长，纳税人经营方式越来越多样化，组织形式越来越复杂化，纳税服务需求越来越多元化与个性化，在税务机关征管与纳税服务资源有限的情况下，纳税服务的供给和需求存在着结构性的失衡。对非核心纳税服务业务引入第三方服务外包机制，可以缓解税务机关纳税服务资源不足的矛盾，优化税务资源配置，更好地致力于提高纳税人的满意度和遵从度。

一、纳税服务非核心业务外包的含义

国家税务总局颁发的《“十二五”时期纳税服务工作发展规划》提出，未来5年纳税服务工作的主要目标是：到2015年末，基本形成以理论科学化、制度系统化、平台品牌化、业务标准化、保障健全化、考评规范化为主要特征的始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从的现代纳税服务体系。“始于纳税人需求”就是指税务机关的服务要满足纳税人的正当需求。纳税人的需求包含多种类型，例如合理需求和不合理需求、核心需求和非核心需求、共同需求与个体需求、理性需求与现实需求等。但随着经济的发展，纳税人数量越来越多，纳税人需求越来越多样化、个性化。王军局长在2013年召开的全国税务工作会议上提出，“我国纳税服务与市场主体需求不相适应。现有纳税服务水平无法与越来越多的自然人成为纳税人的状况相匹配”，究其原因之一在于税务机关服务资源的有限性。在税务机关征管与纳税服务资源有限的情况下，全面满足纳税人这些不同层面的需求既无必要也无可能，这就需要科学划分纳税服务类型，整合纳税服务资源，把握纳税服务重点。这不仅需要合理界定政府和市场的纳税服务边界，即哪些纳税服务应由税务机关提供，哪些纳税服务应由社会提供。同时，应由税务机关提供的纳税服务也可分成两大类：一类是核心纳税服务，即涉及税收执法责任的服务，如税款征收、涉税审批、纳税救济等；另一类是非核心纳税服务，即不涉及税收执法责任的纳税服务工作。在国外，对非核心纳税服务业务引入第三方服务外包机制就是一大趋势，这是现代纳税服务体系拓展的方向。所谓纳税服务非核心业务外包就是把本应由税务机关提供的且不涉及税收执法责任的纳税服务通过招投标形式外包给有资质的第三方。而由税务机关提供的核心纳税服务业务不能外包，只能由税务机关提供，否则不利于维护税法的尊严，不利于保障纳税人的合法权益，不利于纳税人遵从度的提高。

二、纳税服务非核心业务外包的必要性与可行性

2008年以来，我国已有不少地区的税务部门进行了纳税服务非核心业务外包的尝试，这为其他地区实施纳税服务非核心业务外包积累了较好的经验。如江苏省苏州工业园区地税局自2010年6月开始尝试推行纳税服务外包，将新办企业辅导实行外包，纳税人学校交由社会第三方管理。该局将新办企业辅导工作细分成11个环节，同时挑选有一定资质、信誉度高的事务所，将其中事务性的5个环节外包给事务所独立承担，服务外包从日常管理、内部控制、考核评价等方面都渐成机制，纳税人自主办税能力得以提升，并分流了12366热线、网站等平台的咨询量，极大地减轻了纳税服务前台的工作压力。广西国税、天津国税也将国税12366纳税服务热线部分业务通过招标方式外包给中介机构。2011年7月开始，江苏省昆山市地税局对非核心纳税服务业务引入第三方服务外包机制，有效缓解了纳税服务资源不足的矛盾。2014年，山东省莱州市地方税务局纳税服务中心将“税费征收业务”服务外包给莱州常恒税务师事务所有限责任公司。从美国等国外经验来看，很多国家为了提高纳税服务的针对性和普遍性，也在大力发展社会化服务，将更多的中介机构和社会力量吸引到纳税服务工作中来，这样可以弥补“政府服务不足”的短板。亚当·斯密在《国富论》中提出的“分工能够提高生产效率”的分工理论为纳税服务非核心业务外包提供了理论依据之一。同时纳税服务非核心业务外包也符合党的十八届三中全会提出的“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”的文件精神。

实施纳税服务非核心业务外包的好处是显而易见的，一方面可以降低税务机关的行政成本，提高行政效率，解决纳税服务供给与需求失衡的问题，促进服务创新，提高纳税服务专业化水平；另一方面税务机关纳税服务非核心业务外包后释放出来的税务资源可以流向税收征管和税务稽查等领域，使税务机关更有精力进行中、高等风险应对管理，从而不断提升税收治理现代化水平。

1．新一轮税制改革为纳税服务非核心业务外包提供了内生动力。党的十八届三中全会明确指出，要进一步深化税收制度改革，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法并适时推进改革。截至2013年12月底，全国国税系统税务登记总户数为2679万户，全国地税系统税务登记总户数3796万户（不含安徽省地税局数据），个人所得税和房地产税改革推进到位后，纳入税务管理的自然人纳税人将越来越多，纳税服务的广度和深度需求将急剧扩大，从前瞻性考虑，需要税务机关及早加以应对。但囿于税务管理资源的有限性，迫切需要公共服务来补充，切实减轻征纳双方的负担。

2．深化税收征管改革为纳税服务非核心业务外包充实了鲜活内容。当前，维护纳税人权利、保障纳税人权益已经成为社会关注的热点。回应社会公众及人大代表对纳税人权利不够、权益保障不足的关切，国家税务总局提出，要逐步构建科学严密的征管体系、优质便捷的服务体系，这就必须加快修订税收征管法，落实税收法定原则，及时给予纳税服务法律地位，明确信赖保护等重要原则，补充和完善纳税人权利体系、减轻纳税人负担、降低税务行政处罚标准，充分地保障纳税人的权益，构建纳税信用体系。同时，建议将税收事先裁定制度入法，丰富涉税服务和涉税鉴证业务。所有这些，随着税收征管改革的深入推进，都为服务外包充实了鲜活内容。

3．各地的探索实践为纳税服务非核心业务外包提供了较好借鉴。江苏省国税局借鉴呼叫中心行业先进的运营管理经验，弥补税务机关对呼叫中心管理经验的不足，以服务外包模式建立省级呼叫中心。江苏省苏州市吴中区国税局、江苏省扬州市地税局在当地邮政等部门的协作配合下，双方签订纳税服务外包合同，利用专业部门优势开展“催报催缴”工作，在申报缴款期限结束后，将征管系统中需“催报催缴”相关数据提取加密后传递给邮政部门，由邮政部门解密、打印、封装后通过速递予以批量投递，实现“催报催缴”业务外包。

4．《全国县级税务机关纳税服务规范》（以下简称《规范》）为纳税服务非核心业务外包创造了条件。自2014年10月1日起，在全国范围内试行的《规范》对税务登记、税务认定、发票办理、申报纳税、优惠办理、证明办理、宣传咨询、权益维护和文明服务9大类72项212个服务事项1120条基本规范和升级规范进行了明确，对每个服务事项具体指什么，办理业务时纳税人需要提供什么资料，税务人员应遵循什么流程、提供什么服务都有明确规定，而且每个服务事项都配发业务流程图，实现了“流程更优、环节更简、耗时更短、效果更佳”的目标，打通了服务纳税人的“最后一公里”，使服务外包的量化操作变得更为简易可行。

三、纳税服务非核心业务外包过程中需要注意的几个问题

当前，纳税服务非核心业务外包在国内税务领域还未全面普及的情况下，既要摸着石头过河，也需要考虑纳税服务外包的顶层设计。要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，由国家税务总局明确提出纳税服务非核心业务外包的总体方案、路线图、时间表。纳税服务外包是将部分简单、重复、工作量大且不涉及执法问题的非核心业务剥离出去，提高税务机关的运行效率，也有利于推进税务机关扁平化管理。为此，应从以下四个方面进行科学把握：

1．确立服务外包的原则。纳税服务的目的在于构建“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的现代纳税服务体系。围绕这一总体目标，实施纳税服务非核心业务外包，是加强纳税服务专业化管理、推进税收征管能力提升的有效途径。不可否认，外包也有一定的局限性。诸如，税收业务性强，动态更新频率高，辅导咨询质量难以得到有效保证；税务机关内部资源难以给外包方共享；过度外包有可能导致外包方异化成“第二税务局”，等等。为此，必须有效确立外包的原则。一是适度原则。纯粹执法性、涉密性的纳税服务事项不能外包。例如，苏州工业园区地税局明确涉税政府服务外包的3类禁止业务和9类禁止事项，不能过度外包，应由税务机关主导业务管理，外包单位主导运营管理。二是共建原则。如在办税服务外包上，国地税可以联合外包，实现“进一道门，办两家事”，呈现出“1+1＞2”的效应。联合设立纳税人法律援助中心，有效为纳税人节约时间，减轻纳税人负担，三是准入原则。纳税服务外包事关纳税人权益，必须要有一系列的准入条件。纳税服务外包要按照《政府采购法》运作，依法公开进行招投标，建立以“税务牵头、部门协作、社会参与”的综合纳税服务网络。四是法治原则。税务机关要对外包业务是否是非核心业务、第三方是否存在私自扩大涉税事项的解释权、承包方是否存在利用外包推销商业业务等行为都要加强监管。严格按照《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定，加强保密管理，并增强发包、接包、分包、转包等环节的法律风险控制，促进服务外包的规范运作。

2．细化服务外包的内容。《规范》较好地为我们分阶段分内容实施外包厘清了思路。在办税服务方面，可以将催报催缴外包给邮政部门，发票领用存销业务（除增值税专用发票）由于涉及以票控税功能，可以交由会计师事务所、税务师事务所外包，据江苏省扬州地税局2013年的统计测算，办税服务厅约50%业务量为发票领用存销业务；在咨询服务方面，12366纳税服务热线功能重在咨询答复，应强调高效，不能过分强调法律责任；在辅导服务方面，鼓励引导社会机构举办纳税人学校、纳税人之家，视纳税人为顾客，将顾客的满意度作为衡量公共服务质量的标准；在维权服务方面，可以借鉴浙江省青田县做法，以国地税干部为骨干力量，面向社会招募志愿者，设立纳税人援助中心，为特定群体提供上门涉税服务，帮助纳税人解决涉税难题，还要通过聘请法律专家，免费帮助纳税人进行案件审理、处罚听证，同时，委托城调队等第三方开展纳税人需求以及满意度调查。

3．制订服务外包的程序。2009年，国务院财政部等九部委就出台了《关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见》，制定发包规范和供应商提供服务的技术标准，积极引导和促进市场参与主体加大外包力度。国家税务总局要从制度层面明确纳税服务外包工作中发包方的主体地位，发包主体也是行政主体，不是普通的市场参与者，要明确服务外包的供应商资质以及具体细化项目需求，并科学制定服务外包的评标方法和评分标准，细化专业中介服务机构作为外包客体的必备条件，限定外包的内容以及禁止条款。另外，纳税人的经济活动和个性化问题趋于复杂，相应地造成税法更为繁杂，导致纳税不确定性日益增加，市场呼吁加强引入事先裁定。事先裁定成为纳税服务的新兴业务已成大趋势，鉴于事先裁定固有程序的缜密性和实体业务的复杂性，实行事先裁定外包是国家税务总局值得考虑的一个方向。为此，国家税务总局可以制订《事先裁定外包质量监控办法》，明确由省以上税务局对事先裁定外包的服务质量进行监控，建立奖惩机制，以确保税收事先裁定保持较高的水准，切实维护国家和纳税人的权益。

4．完善服务外包的绩效管理机制。纳税服务业务外包绩效管理机制分为内控机制和外控机制。对外部而言，要在税务师事务所、会计师事务所等涉税中介内部从建立完善的培训体系、完善激励机制和人性化管理三方面入手，形成符合服务外包工作特点的企业文化，以有效控制第三方的涉税风险行为；就内部而言，对每个纳税服务外包的项目要建立考核评价机制，利用可控手段对外包行为实施监控，在明确各环节职责权限的基础上，采用职责分工控制、绩效考评控制、内部报告控制等方法，并通过设定指标体系与量化考核指标，来考评纳税服务外包服务的质量与效率，切实维护税法尊严，保护纳税人合法权益。

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（责任编辑：东方源）

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