促进江苏省土地节约集约利用的政策研究

◆唐晓鹰

促进江苏省土地节约集约利用的政策研究

◆唐晓鹰

文章选取江苏省、上海市、浙江省和广东省等地区对产业土地利用状况进行比较分析，对各地促进土地节约集约利用相关政策进行梳理，从土地分类管理的视角出发，提出土地节约集约利用的政策建议。

土地；节约集约利用；江苏省土地集约利用

土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。土地节约集约利用就是通过改善土地经营管理，挖掘土地利用潜力，不断提高土地利用效率和经济效益的经营模式。它包含了土地利用效率的不断提高，土地资源结构的持续优化，即通过最少的用地投入获取最大化的经济社会效益。伴随着我国经济社会迅速发展，有限的土地资源和无限的用地需求矛盾越来越突出。认真贯彻生态文明建设和新型城镇化战略部署，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和政府主导作用，大力推进节约集约用地，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，成为适应经济发展进入新常态的必然选择。

一、江苏省土地利用状况分析

课题组选取江苏省、上海市、浙江省和广东省土地利用状况相关数据指标，从表1可以比较各地土地利用状况。

1.各地地均经济贡献指标的比较。2013年，江苏省、上海市、浙江省、广东省地均地区生产总值分别为5766.25万元/平方公里、34070.06万元/平方公里、3690.45万元/平方公里、3494.32万元/平方公里；地均地方财政收入分别为640.20万元/平方公里、6481.37万元/平方公里、372.98万元/平方公里、397.73万元/平方公里；地均税收收入分别为1185.72万元/平方公里、21450.72万元/平方公里、959.93万元/平方公里、938.85万元/平方公里。从中看出，江苏省地均经济贡献指标仅次于上海市。考虑上海市地域面积小、经济基数大和财税分配体制不同于其他省份等因素，如果仅从地均经济贡献指标来看，江苏省在土地节约集约利用方面的经济成效绝对值较高，土地节约集约利用也反哺了地方财力的持续增长。

2.第一产业土地利用状况比较。2013年，江苏省、上海市、浙江省、广东省人均耕地分别为0.87亩/人、0.12亩/人、0.54亩/人、0.36亩/人；地均第一产业增加值分别为355.37万元/平方公里、203.90万元/平方公里、175.34万元/平方公里、171.30万元/平方公里；地均粮食产量分别为6.39吨/公顷、6.77吨/公顷、5.85吨/公顷、5.25吨/公顷；农业粮食产量分别为3423.99万吨、114.15万吨、733.95万吨、1315.90万吨。从中看出，江苏省第一产业土地产出绝对值指标均列居前列，这与江苏省“十二五”规划提出的“树立空间开发新理念”，构建全省建设开发、农业生产和生态保护三大空间战略布局，协调经济发展与耕地保护、土地利用与第一产业和谐发展密切相关。

3.第二产业土地利用状况比较。2013年，江苏省、上海市、浙江省、广东省地均第二产业增加值分别为2835.67万元/平方公里、12661.10万元/平方公里、1812.08万元/平方公里、1654.16万元/平方公里；地均规模以上工业利润总额分别为29700.34元/亩、62946.65元/亩、25391.04元/亩、26430.47元/亩；地均规模以上工业增加值分别为11.15万元/亩、17.64万元/亩、8.77万元/亩、11.58万元/亩。从中看出，江苏省工业地均产值、地均增加值都居于前列，为第二产业土地节约集约利用的进一步提高打下较好基础。

4.第三产业土地利用状况比较。2013年，江苏省、上海市、浙江省、广东省地均第三产业增加值分别为2575.21万元/平方公里、21205.06万元/平方公里、1703.05万元/平方公里、1668.86万元/平方公里；地均交通运输客运量分别为451.71万人/万亩、264.09万人/万亩、709.98万人/万亩、1563.23万人/万亩；地均交通运输货运量分别为407.46万吨/万亩、1517.24万吨/万亩、643.28万吨/万亩、751.57万吨/万亩。从中看出，江苏省地均交通运输客运量、地均交通运输货运量排名较后，但第三产业整体地均增加值居于前列，江苏省第三产业发展与土地节约集约利用有待进一步提升。

表1 江苏、上海、浙江、广东土地利用现状分类数据比较

数据来源：《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》、《中国统计年鉴2013》和《中国税务年鉴2013》。

总体而言，江苏省土地利用结构和布局逐年优化，利用效率不断提升，保障和促进了经济社会持续协调发展。但从经济社会可持续发展的视角来审视，地均经济贡献、行业产出等绝对数据也并不能完全反映土地节约集约利用程度，经济效应、财政收入、产业布局、区域差异、环保状况、土地供求等都是评估土地节约集约利用的要素。不难看出，江苏省在土地节约集约利用方面还有进一步提升的空间。

一是土地总体结构不尽合理，整体利用效应差距较大。从行业用地角度看，全省各地农业用地、工业用地、居民生活用地占比不均，结构性需求矛盾突出，土地整体效应差异化明显。如江苏省城镇村级工矿用地占全省土地比重达到17%，居于所选省市中的第二位，但苏南、苏中、苏北差异加大。从表2可以看出：苏北人均建设用地是苏南的1.48倍，但单位建设用地GDP则是苏南的1/4。

表2 2010年江苏省三大经济区域土地开发度比较

二是土地空间布局不够科学，土地利用规划没有引导产业布局。由于区划设置调整、经济发展速度、市场资源要素流动等原因，再加上缺乏统一的土地利用规划布局，导致土地供给跟着产业项目流动，单独区域土地开发利用强度与单个项目密切相关，整体土地规划没有起到引导产业布局的作用。土地开发强度是空间开发新理念的具体体现，在数量上采用建设用地占全部土地面积的比例，反映了一个地区用地开发的程度、限度和产业布局的深度。全省土地开发强度区域状况如图1所示，近年来，许多高新科技、高附加值项目都向高土地开发强度区流动，而中低土地开发强度区为招商引资而偏离土地规划政策，高污染、高能耗企业在向中低土地开发强度区流动，全省土地利用和空间布局有待提升。

图1 江苏省土地开发强度示意图

三是土地供需不够协调，土地利用难以支撑发展需要。一方面，耕地保护形势严峻，生态环境安全成为不可逾越的红线，土地增量供应极为有限，另一方面城乡一体化驱动建设用地需求持续放大，可用作新增建设用地的空间分布不均匀，土地集约专业化管理面临前所未有的压力。从表3看出，目前，苏州、无锡、常州、南京四市的土地增量供应已慢步进入枯竭期；南通、连云港紧随其后；泰州、镇江、扬州的土地增量供应也达不到规划期末的2020年，届时，全省基本无可利用土地。当前，若不采取严格而又差别化的土地调控和引导措施，各省辖市土地开发都将进入建设用地供需矛盾重度预警状态。这就需要积极借鉴其他区域关于土地的政策措施，有效促进土地节约集约利用。

表3 江苏省各市土地开发临界时点

二、各地促进土地集约利用的政策比较

近年来，上海市、浙江省、广东省针对土地利用类型，出台了一系列土地节约集约利用的政策措施。

（一）农业用地

1.上海市。(1)探索完善出让、租赁、入股等多种形式的农村集体经营性建设用地流转试点。(2)完善对被征地农民的多元保障机制,依据实际征收或保育区域土地面积，按照一定比例，给予相应建设用地发展空间。研究在城镇建设用地范围内统筹安排留用地，支持农村集体经济发展。(3)根据规划和产业条件，采取拆除复垦、土地收储、完善手续等方式，分类处置历史违法用地。

2.浙江省。(1)严格控制新建农村居民点人均建设用地规模；明确村镇发展和撤并复垦范围，撤并范围内原则上不得新建、翻建农居。(2)所有建设项目均应优先考虑使用闲置地、废弃地，尽量少占用耕地。

3.广东省。(1)农村居民点用地在城乡用地中的比重由2005年的50%下降到2020年的40%。(2)贯彻农村一户一宅基地政策，严格执行农民住宅建设标准。平原地区宅基地面积不超过80平方米/户，丘陵地区不超过120平方米/户，山区不超过150平方米/户。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地和未利用地，鼓励和引导农民兴建公寓式多层住宅。(3)配合国家“万村整治”示范工程，选取约300个村进行土地综合整治试点。(4)探索开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”试点工作，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。

(二)工业用地

1.上海市。(1)工业用地容积率一般不得低于1.2，特殊行业用地不得低于0.8，工业项目用地内绿化率不得高于15%。(2)制订重点支持目录、产业结构调整淘汰目录和产业转移指导目录，试行差别化的土地使用税征收政策。

2.浙江省。(1)鼓励“零增地”技改，对企业利用老厂房翻建多层厂房和利用厂内空地建造三层以上厂房，建成使用后次月起3年内，可给予减免房产税照顾。(2)国家级开发区工业项目达产后税收贡献度一般不低于30万元/亩（含慈善捐助等社会公共事业支出），省级开发区和重点工业功能区工业项目达产后税收贡献度一般不低于25万元/亩，其他工业项目税收贡献度一般不低于20万元/亩。(3)对投资强度、容积率、绿地率、企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例不符合要求的项目，不得办理核准或审批手续。(4)对闲置时间未满一年的土地，严令其限期动工；对闲置已满一年未满两年的，按出让或划拨土地价款的20%收取土地闲置费（房地产用地另行计算），并责令其限期动工；对闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回。

3.广东省。(1)新增工业园区必须纳入城镇建设用地规划范围；限制产能过剩行业和高能耗、高污染项目用地，优先安排低能耗、低污染、高效益的项目用地；严格执行用地定额标准。(2)工业项目及其配套工程用地按城市等别实行差别化指标管理，必须同时符合投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、行政办公及生活服务设施用地所占比重等指标。其中，建筑系数不应低于30%，绿地率除特殊需要外不得超过20%，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目用地面积的7%。(3)对土地利用绩效高的开发区实行用地倾斜政策。(4)利用土地税费等手段，加大土地资源市场配置和调节力度。(5)严格限定各类工业园区内的非生产性建设用地的比例。(6)积极推广多层通用厂房，禁止圈占土地建造低密度“花园式”工厂。

（三）商业服务业用地

1.上海市。(1)逐步迁出或关闭污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业，退出土地优先用于发展服务业。(2)对部分占地规模较大的经营性基础设施用地，逐步通过市场配置实行有偿使用。(3)对于以市场配置方式取得的地下建设用地使用权的，政府在融资、抵押等方面予以支持。

2.浙江省。(1)对利用现有地下空间从事经营性活动或对现有地下空间进行转让的，按照优惠政策依法实行有偿使用。(2)积极探索地铁站点及周边地下空间及上盖物业的综合开发利用，相关经营性用地可采取招拍挂方式进行出让。

3.广东省。(1)公共管理与公共服务用地的一般容积率应不小于0.8，绿地率应小于25%，投资强度须高于土地成本价的2倍。(2)鼓励开发利用地上地下空间，提高容积率。

（四）居民生活用地

1.上海市。实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，保护不动产权利人合法财产权。

2.浙江省。(1)提出住宅用地容积率的上下限指标、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等，在土地出让合同或划拨决定书中予以明确。(2)鼓励城市规划区内集中建造多层、高层公寓；市区绕城线内的农转居公寓，应建成高层、小高层住宅。

3.广东省。(1)对开展“三旧”改造需要新增建设用地和占用农用地的，按照“增加建设用地流量，不增加建设用地规模”的原则，创立专项的“周转指标”解决。(2)“周转指标”在各地的土地利用年度计划指标中安排，无法安排的由省里统筹。

各地土地节约集约利用的政策措施主要有以下几个特点：一是在农业用地集约利用方面，高度重视耕地红线保护和农民增收。一方面对农村建设用地的类型、面积进行限制，确保耕地面积不减少；另一方面通过土地使用权的合理流转，提高土地的利用率和产出率，促进农民增收。二是在工业用地方面，高度重视投入产出比、亩均税收贡献度和项目统筹规划。积极应用差别化税率、环境保护红线、用地容积率下限等多种手段，提高项目用地开工率、土地利用率、项目到位率，减少土地闲置率，限制产能过剩行业和高耗能、高污染产业发展。三是在商业服务业用地方面，高度重视空间综合利用和投资强度问题。向地下要空间、向天上要高度，以提高土地空间资源的承载力和经济容量，提高土地资源的整体集约效率和附加集约效率。四是在居民生活用地方面，高度重视市场配置原则，借助容积率、建筑密度、住宅类型等指标，促进土地节约集约利用。

三、促进江苏省土地集约利用的政策措施建议

从各地土地利用状况比较和政策措施分析来看，我省土地节约集约利用仍有较大潜力可挖。必须按照统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展和人与自然和谐发展的要求，科学制定土地利用总体规划和各类与土地利用相关的规划，严格用地规模管控，优化开发利用格局，健全用地控制标准，推动科技示范引领，发挥市场机制作用，实行差别化管理措施，进一步提升土地利用的综合效应。

（一）农业建设用地规范化

1．协调好村镇建设规划体系。以统筹城乡发展为总原则，加强城镇村体系规划，加强规划的引导和控制，确定城镇村的发展定位和模式。推动农村各类用地科学布局，鼓励农用地按循环经济模式引导、组合各类生产功能，实现土地复合利用、立体利用。结合永久基本农田和生态保护红线的划定，保留连片优质农田和菜地，作为城市绿心、绿带，发挥耕地的生产、生态和景观等多重功能。

2．深化农村土地改革。一是构建和完善公共利益征地市场。征地补偿借鉴城市拆迁补偿的方法，以市场作为基础，实行公平补偿。二是构建和完善集体建设使用权流转市场。实行建设用地有偿、有限期流转的土地使用制度。符合土地利用总体规划和城镇规划、权属合法、界址清楚和已经依法批准的农村集用建设用地，坚持依法、自愿、有偿、公开、公平、公正的原则，纳入统一市场进行规范管理，允许以出让、转让、出租、作价入股等方式进行流转。

3．推进农村建设用地整理。在确保耕地总量不减少的前提下，结合农村土地综合整治，因地制宜、量力而行，适时对农村建设用地按规划进行区位调整、产权置换，实现农民住宅向集镇、中心村集中、乡镇企业向工业园区集中、农田向规模经营集中的空间布局调整。结合新农村建设，积极推进“万顷良田建设工程”，不断提高土地流转后单位产出规模效益，实现土地收益最大化。拓宽城乡建设用地增减挂钩渠道，将农村建设用地整理成耕地后，置换部分用地指标用于城镇建设，有序推进城乡一体化发展。

4.涉税政策建议。一是对集体经济组织向社区股份合作社移交资产涉及房产、土地的免征相关税费。原农村集体经济组织（村委会或村集体）向农村新型合作经济组织移交资产涉及房产土地的，可比照企业重组、改组改制或整体资产转让政策，暂免征收营业税、印花税、契税和企业所得税。二是对集体土地使用权转让征收土地增值税。适时修改《土地增值税暂行条例》，将集体土地转让纳入土地增值税的征税范围，保持农村集体土地转让与国有土地转让两者征税一致，以充分体现税收的公平性。如需扶持农村集体土地转让的，可对其作减免税规定。三是提高农用地相关税收标准。从土地征用规划要求出发，根据契税暂行条例3%-5%的幅度税率规定，对农业用地出让行为适用5%的高税率征收。加强耕地特别是基本农田保护，提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准，保证耕地的有效占有率，保护农业生产力。改进和完善土地有偿使用费的分配使用管理。

（二）工业用地专业化

1．指标控制发展。统一制订并公布各地工业用地出让最低价格标准，严格落实最低价格标准制度。在继续规范经营性用地出让的同时，全面落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度。制定工业用地等各类存量用地回购和转让政策，建立存量建设用地盘活利用激励机制。建立江苏省工业用地节约集约利用指标控制体系，约束工业项目的用地数量和质量。指标体系除了选择直接反映土地集约节约利用程度的指标，如容积率、建筑密度、地均工业总产值、工业用地系数及土地价格实现程度外，还应选择土地利用结构方面的指标，如企业内部行政办公及生活服务设施用地比例。在控制指标实施的有关规定中，明确禁止在企业内部建立商业设施、成套住宅。

2．“退二进三”发展。引导工业企业通过技改、压缩绿地和辅助设施用地，扩大生产用地，提高工业用地投资强度和利用效率。制订重点支持目录、产业结构调整淘汰目录和产业转移指导目录，建立投入产出、资源节约、环境保护、就业等项目基本准入标准，通过土地结构调整，促进产业结构调整。对于需扶持的“朝阳”产业项目，用经济杠杆引导其加快资金、技术、人才等要素的投入，缩短项目建设周期，使有限的土地在更短的时间内产生应有的效益；对于“夕阳”产业项目，因地制宜制定积极有效的收购储备办法，通过降低廉租房基金、土地收益金等相关规费，切实降低土地流转成本。

3．整合集聚发展。合理布局战略性新兴产业、先进制造业和基础产业用地，引导产业集聚，从而减少企业生产成本，实现基础设施共享，提高土地利用效率。可以运用地价杠杆推动工业用地整合，改善投资环境引导工业用地整合，借助生态建设驱动工业用地整合，加大政策扶持、编制科学规划等措施来促进工业用地的整合，最终实现积聚发展。

4．涉税政策建议。一是制订试行差别化的土地使用税征收政策。在国家规定的税额幅度范围内，根据各类城市土地等级、工业用地和非工业用地类型、产业政策目录等，确定土地使用税税额基准，并按照企业上年度亩均创造税收确定土地使用税税额征收标准。亩均创造税收达到标准的，按标准征收；亩均创造税收低于标准的多征；亩均创造税收高于标准的少征，实行双向约束，分档征收。另外，土地使用税的征收标准还有较大的提升空间，可在现有基础上提高土地使用税税额标准，更大限度地提高企业房地产持有成本。二是出台鼓励利用地上地下空间挖潜土地的财税政策。对旧城改造、使用地下空间、建设多层标准厂房、提高土地利用率等情况，减免一定比例的城市基础设施配套费、土地有偿使用费及相关税费，反之加成。对现有工业项目不改变用途前提下提高利用率和新建工业项目容积率超过国家、省、市规定容积率部分的，不再增收土地价款。三是实施高效率低能耗税收优惠政策。推进盐碱地、污染地、工矿废弃地的治理与生态修复技术创新，加强暗管改碱节地技术研发和应用，实现土地循环利用。鼓励已有企业通过技术改造和产品升级，不断提升产品的科技含量，提高企业用地的集聚度。对企业自主创新和技术进步的，适用企业所得税研发费用加计扣除政策，对高新技术企业优惠税率减征企业所得税。对使用节能减排或安全生产机器设备的，加成扣除，并对其取得的收入减征企业所得税。实施闲置低效回购收储奖励，对积极实施收回闲置或回购低效利用的用地给予贴息奖励。

（三）商业服务业用地多元化

1．统筹做好商业服务区域规划。按照优先开发、重点开发、限制开发的区别要求，明确不同商业服务区域的功能定位，布置不同类型和规模的商业服务设施并制定相应的政策，逐步形成各具特色的合理的商业服务区域发展格局。重点推广城市公交场站、大型批发市场、会展和文体中心、城市新区建设中的地上地下空间立体开发、综合利用、无缝衔接等节地技术和节地模式，鼓励城市内涵发展。进一步优化商业服务业结构，以大型商业服务业企业为中心，发展商业服务业企业群，形成聚集效应，以提高商业服务业集聚度，达到合理高效利用商业服务业用地的目的。

2．建立城市商业服务业用地节约集约利用审核制度。对于不符合土地节约集约利用的规划应当予以修改，对不符合土地节约集约利用的用地不予供地。同时制定具体商业服务业建设项目用地控制指标考核办法，对各商业服务业企业的用地进行阶段性评估与考核，其考核结果应于优惠政策挂钩。

3．编制适合本地情况的商业服务业用地指南。建立商业服务业业态用地控制性指标，如建筑密度、容积率等，为商业服务业投资项目的决策提供依据，体现政府对商业服务业发展的产业政策和导向作用。

4．发挥市场机制作用。在对经营性用地、工业用地实施招拍挂出让的基础上，对部分占地规模较大的经营性基础设施用地，逐步通过市场配置实行有偿使用；完善地下空间开发利用的管理机制，对于以市场配置方式取得的地下建设用地使用权的，政府在融资、抵押等方面予以支持；积极探索地铁站点及周边地下空间及上盖物业的综合开发利用，对其中的经营性用地可根据独立设立的建设用地使用权分别采取招拍挂方式进行出让。

5．涉税政策建议。一是扶持新兴商业项目。对利用现有房屋翻建多层商业服务业用房的，给予出让金、城市建设配套费、房产税等一定比例的减征。对利用地下空间的自用商业用房予以房产税、土地使用税税收优惠，以房产原值的70%作为应税房产原值、以应征税款的50%征收城镇土地使用税。二是改变土地出让金征收方式。改土地出让金一次征收为按年征收，根据规划区域确定容积率指标，按容积率指标超过标准的缴纳出让金，从经济上激励用地企业自觉提高土地利用强度，鼓励节地挖潜和盘活存量土地。三是实施“退二进三”企业税收优惠政策。对符合条件的商业企业实施合同能源管理项目中提供的应税服务，免征增值税。对“退二进三”企业房地产转让环节发生的营业税、土地增值税、印花税等予以一定程度的减征，受让人契税按照1.5%减半征收。

（四）居民生活用地合理化

1．提升重大基础设施及民生项目的规划标准。结合城市规划及土地利用总体规划，统筹协调安排各类交通、能源等基础设施和基础产业技术规划，适当提高有关民众生活需求的拆迁安置房、经济适用房等普通商品房建设的规模，适度提高建筑高度和建筑容积率，鼓励建设项目向空中发展，鼓励城市规划区内集中建造多层、高层公寓，以切实提高城郊结合区域的土地利用效率。市区外环线内的农转居公寓，应建成高层、小高层住宅。

2．严格执行用地定额指标和控制指标管理。以建设用地定额指标为重要依据，切实落实国家关于中低价位、中小套型普通商品房供应量不得低于年度供应量70%的政策。城市市政基础设施及生态绿化建设用地的容积率、绿化率、建筑密度、行政办公及生活服务设施用地比例均要符合国家控制之指标要求。

3．推进农民宅基地置换。按照谁复垦谁得益的原则，积极研究财政补贴、奖励政策，建立置换指标市场配置机制，鼓励各级政府加大投入，推进农民宅基地挂钩置换，打开用地空间。创新农民自愿腾退宅基地的激励机制，制定宅基地资源腾退安置补偿办法和生活保障措施，鼓励已入城农民和城郊接合部农民自愿腾退宅基地，推进农村“三集中”，加快城市化步伐。

4．涉税政策建议。一是对农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作等合作社出租房地产行为，适用5%的综合优惠税率。对于农民合作组织的各类不动产物业设施出租收入，不再局限于“打工楼”出租收入，可比照江苏省政府苏政办发〔2006〕136号规定的综合税率5%征收，以增加合作社的收益和入股农民的红利。二是明确对农村无证房屋转让的税收政策及征管措施。根据改革的趋向，对农民宅基地转让，可参照个人出售普通住房出台配套的税收优惠政策，以促进农村宅基地适度转让。三是出台有利于农民就业及农民收入的优惠政策。对农村富余劳动力在非农产业再就业，或自谋职业从事农家乐、观光、休闲旅游符合国家发展方向的产业项目，对企业或就业者本人给予与城镇下岗职工一样的政策优惠。此外，对于农民从新型合作组织取得的红利性分配收入给予一定的免征个人所得税优惠。对居民生活用房实行房产税、土地使用税的优惠，在房地产税立法后，继续给予税收优惠。

促进土地节约集约利用涉及经济社会发展规划、土地管理、城市建设、新农村建设、环境保护、财政、税务等多部门，需要政府统筹利用各项政策措施，提高土地利用的经济社会效应，保障和服务经济社会的可持续发展。

（责任编辑：灿亮）

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2095-1280(2014)06-0077-08

唐晓鹰，男，江苏省苏州市地方税务局局长。